赣州市“乡财县管”改革的实践研究
赣州市位于江西省南部，辖19个县(市、区)，面积近4万平方公里，总人口近900万人，其中农村人口占80％以上，是全国著名的革命老区之一，也是江西省贫困县，贫困乡镇最多的设区市，2005年下半年以来，为缓解乡镇财政困难，完善乡镇财政管理体制，提高基层政权执政能力，赣州市按照“先点后面”，乡镇自愿原则，在保持乡镇资金所有权，资金使用权和财务审批权不变，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担的前提下，进行了以“机构上划，预算代理，账户统设，统一收付，采购统办”为主要内容的“乡财县管”财政管理方式改革试点工作，2008年8月底，全市所有乡镇都推行了“乡财县管”财政管理方式改革。通过三年来的改革与实践，“乡财县管”取得了良好的成效。
一、改革的主要内容
1 机构上划。除全南县外，其他18个县(市、区)的乡镇财政所都上收到县级财政局垂直管理。其职能由组织收入为主转变为服务，管理和监督为主，除了继续抓好乡镇契税，耕地占用税、烟叶税等预算内外收入的征收外，重点抓好乡村支出的监管，尤其是惠农政策的贯彻落实，按时发放各项涉农补贴，管好财政支农资金。
2 预算代理。乡镇政府预算编制，预算执行，预算调整及决算的职能由乡镇财政所代理，并接受县级财政局的指导。乡镇预算按照“量入为出，收支平衡”的原则编制，不列赤字，并将预算内外收支统一编入综合预算。
3 账户统设。撤销乡镇各单位在金融机构的所有账户，由乡镇财政所统一开设并管理银行账户，主要设立“结算专户”、“基本支出专户”、“专项支出专户”、“村级专户”四类。
4 统一收付。(1)收入统管。乡镇组织的预算内收入通过结算专户全部缴入县级国库，预算外收入通过结算专户缴入县级财政预算外专户，由县财政根据收入类别和科目，分乡镇核算。(2)支出统拨。乡镇财政开支的机关事业单位人员工资，由县级财政统一发放；乡镇的公用经费由县级财政按批准的综合预算，逐月拨付至乡镇“基本支出专户”；专项支出由乡镇提出申请，经县财政审核批准后及时拨付至“专项支出专户”。(3)票据统管。县财政局统管乡镇所需财政性票据，乡镇财政所负责票据的日常管理，实行“核旧购新、票结款清”。(4)集中核算。在乡镇财务“零户统管”的基础上，财政所对乡镇政府机关和下属站所的财务实行集中核算，并按有关规章制度进行监督。
5 采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
二、取得的主要成效
1 完善了县乡财政管理体制。各县(市、区)坚持按照“缺口上移，财力向下倾斜”和“让利于乡镇”的原则，上划不属于乡镇一级负担的公共支出项目，统筹保证乡镇必要的支出。同时，遵循“谁发展，谁受益，发展快，多受益”的原则，调动乡镇发展经济、培植财源的积极性。
2 丰富了公共财政内容。“乡财县管”在县级财政设置专门机构和人员，统一预算编制，统一支出定额，统一财务核算，统一政府采购，极大地丰富了县级公共财政的内容，同时也是公共财政在乡镇的延伸和深化，让公共财政的阳光普照农村大地。
3 规范了乡镇财务管理。“乡财县管”清理取消乡镇原有账户，规范统一乡镇账户设置，明确各种账户使用功能和规定，乡镇各项收支得到较好监控，财政资金得以安全高效运行。同时，严格审核原始支出凭证，对不合理、超标准等违规支出一律不入账，杜绝了乱收费，乱开支现象。
4 保证了乡镇基本支出。实行“乡财县管”后，乡镇经济发展环境更加宽松，县级财政根据财力状况增加了对乡镇财政的补助力度，加上省财政给每个乡镇增加10万元转移支付等，乡镇财政状况总体上有了一定的好转，乡镇干部的工资和乡镇政府正常运转经费都有了保障，机关运转困难，职工旅差费难以报账等问题得到缓解，乡镇干部情绪比较稳定，政府的服务意识增强，为民办实事，办好事的热情提高，乡镇机关建设也得到了改善，基层政权运行更加稳定。
5 控制了乡村不良债务。过去，全市大部分乡镇债务负担比较沉重，规模居高不下。改革后，乡镇理财观念，理财方式得到转变，财务管理得以加强，有效地控制了由于搞“形象工程”，“政绩工程”等而带来的新增债务，为缓解乡镇财政困难创造了条件。同时，乡镇还树立了“还债也是政绩”的思想，通过多种途径逐步化解陈债，县级财政对债务消化好的乡镇予以奖励，降低了乡镇财政风险。
6 促进了乡镇政府职能转变。改革后，国税、地税部门征收的工商税收，不作为乡镇的收入任务，不单独考核，支出由县级财政，财政所把关审核，促进了乡镇政府的主要职能由过去的抓收，抓支转变为统筹规划，为农服务、培植财源，新农村建设等方面，推动了基层政府职能的转变和工作方式的创新。
三、存在的主要问题
1 认识上存在偏差。实施“乡财县管”改革后，乡镇政府在理顺乡镇事权财权方面产生了一些错误理解。一种是认为改革后乡镇财政的问题应该由县财政解决，忽视了乡镇政府发展经济的责任；另一种是认为改革后乡镇的资金要由县级财政审批，削弱了乡镇的权力和作用。
2 配套改革滞后。由于种种原因，乡镇机构改革后财政供养人员多、行政运行成本高的问题并没有得到根本解决。同时，乡村债务名目繁多，成因复杂，历史遗留问题不少，责任难分，还款无资金来源，化解债务难度很大。同时，部分县对乡镇财政供养人员，行政事业收费票据，预算内外账户、乡镇资产，乡镇债权债务的“五清”工作还不够彻底，造成管理上的漏洞，影响了改革的成效。对于村级资金管理，由于各地管理现状及所涉及的矛盾差异性较大，村级资金暂未全部纳入统管，“村账乡管”方式也有待在实践探索中不断完善。
3 管理手段落后。“乡财县管”业务需要软件化，网络化作为技术支撑。但从目前情况来看，仍有部分县尚未与乡镇联网，乡镇农信社自动化，网络化水平也不高，县，乡与农信社联网尚有困难。同时，“金财工程”在乡镇一级建设步伐滞后，很多财政所的办公自动化设备严重短缺、老化，“乡财县管”软件普及率很低，仅有40％的乡镇采用了省财政的“乡财县管”软件，大部分县，乡两级“乡财县管”核算未实行电算化，缺乏一套比较规范的支出管理和控制程序。另外，乡镇要将有关凭证送到县里审批，增加了开支，增大了工作
量，县级财政事前监督也难以到位。
4 预算管理水平低。乡镇预算由乡镇财政所编制，乡镇领导感觉“乡财县管”后用钱不方便，对预算管理工作不重视；乡镇财务人员认为自己只负责具体的收支事务，核算意识，理财意识淡，对乡镇预算编制工作不积极。县级对乡镇支出的监督也只局限于拨付资金是否有来源，原始凭证是否合法，合规，以及审批手续是否齐全，而对于每笔资金用途是否合理，是否注重效益等难以做到有效监督，对经济业务是否真实存在、有无虚假和有无隐瞒等不可能完全了解。
5 队伍建设有待跟进。机构改革后，乡镇财政所人员力量比较薄弱，一般的财政所仅有两到三个人，人员素质也参差不齐，面对“乡财县管”后较大的工作量，特别是今后实行电脑软件操作和网络化数据传输，基层财政部门的人员力量与业务水平都亟待加强。
四、对完善改革的思考
1 进一步提高认识。“乡财县管”的实质是乡财乡用县监管，在县财政的监督下更好地履行职能，是一种管理方式的改革。同时，“乡财县管”还要充分体现县乡财政一盘棋的思想，县乡财政是非常密切的利益共同体，有了乡镇财政的稳定，才有县财政的发展。同时，只有县财政的强大，才有乡镇财政的繁荣。认清了这一点，县乡两级才能正确理解和重视这项财政改革，才能达到上下联动，整体推进的效果。
2 切实抓好“五清”工作。对乡镇财政供养人员、行政事业收费票据，预算内外账户、乡镇资产、乡镇债权债务清理不彻底的县市，要采取措施切实抓好“五清”工作，保证账账相符、账证相符、账实相符，账款相符，摸清乡镇家底，确保乡镇财务移交的真实性和完整性。
3 积极推进农村综合改革。进一步完善乡镇财政管理体制，合理调整收支范围，逐步建立科学规范的转移支付保障机制，尽可能增加乡镇可用财力。推进农村义务教育管理体制改革，加强各项农村教育经费管理。改善农村教师待遇，提高乡村教育质量，促进城乡教育公平。按照“制止新债、摸清旧债，明确责任，分类处理，逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，县，乡财政在转移支付，新增收入中拿出一定比例资金，用于偿还债务。中央，省、市也要积极帮助县乡化解债务，加大对县乡转移支付的力度，对债务消化得好的乡镇予以奖励。
4 强化村级资金监管。严格按照所有权、使用权，审批权不变的原则，全面推广“村财乡管”制度，将村级资金纳入乡镇财政监管范围。
5 加强信息化建设。加快基层财政部门“金财工程”建设步伐，搭建“乡财县管”网络管理平台，将财政网络延伸到财政所、农信社，尽快启用“乡财县管”软件，规范“乡财县管”业务流程，简化办事程序，降低运行成本，提高工作效率。
6 提高基层财政队伍素质。将“乡财县管”改革培训纳入省，市，县财政年度培训计划，有计划，有步骤地对业务人员和管理人员进行培训，提高经办人员的业务素质和实际操作水平。同时，建立健全“乡财县管”机构，配齐配强工作人员，特别是对基础薄弱的财政所要充实力量。 整理
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