财政总预算会计制度修订的思考与探讨
财政总预算会计制度自1997年颁布实施以来，在加强预算管理、规范财政业务核算等方面发挥了重要作用。但是，随着新一轮财税体制改革，尤其是预算管理改革的深入推进，以及地方债自发自还试点、地区间生态补偿转移支付等新政策的出台和发展，现行的财政总预算会计制度已经不能很好地满足新的政府理财思路和财政财务核算的需要，亟待修订。
一、现行财政总预算会计制度存在的突出问题
(一)制度体系过于分散。1997年制度颁布以后，为适应改革要求，财政部先后发布了16个补充规定对财政总预算会计核算方法进行调整，打补丁式的调整方法使得总预算会计核算的制度依据相对分散、缺乏系统性，这样既不利于会计人员全面掌握会计制度，更不利于预算改革的系统推进和整体把握。
(二)部分内容与工作实际脱节。一方面，1997年设计的制度中，如财政周转金、基建拨款等有关规定，随着经济体制改革和国情的变化已经逐渐失效,但尚未正式取消;另一方面，如预算稳定调节基金、偿债准备金的设置使用，在现行的总预算会计制度体系中还没有做出规定，存在新业务类型的规范盲区。
(三)不能满足编制权责发生制政府综合财务报告的需要。党的十八届三中全会《决定》明确提出"建立权责发生制的政府综合财务报告制度"。政府综合财务报告要从收入费用、资产负债等方面全方位反映政府运营情况，对财政
总预算会计核算提出了更高的要求。这不仅要求财政总会计核算要能够准确反映政府预算收支执行情况，满足财政预算管理要求，而且还要全面反映政府财政资产负债状况。1997年的制度对财政资产负债核算的规定不够完善。比如，缺乏用于核算偿债资金、财政基金、股权投资、借出款项的相关科目;将地方债作为收入而不是债务核算，不能真实反映政府财政负债情况。
(四)难以与行政事业单位会计制度改革相衔接。目前，行政事业单位会计制度已经修订并颁布实施，新的行政事业单位会计制度无论是核算内容还是核算方法都做了较大改动，并且对部分核算内容引入权责发生制，采用"双分录"方法进行核算。为维护我国政府会计体系的统一完整，作为政府会计体系重要组成部分的财政总预算会计制度也应进行相应修订。
二、修订财政总预算会计制度应把握以下几个原则
(一)制度修订应贯彻十八届三中全会精神。三中全会《决定》对深化财税体制改革提出了"建立现代财政制度"的目标和"建立权责发生制的政府综合财务报告制度"的要求。从工作流程看应该建立预算编制、国库收付、政府会计、决算管理相互关联和四位一体的闭环模式，即根据预算进行国库收付、根据国库收付进行会计核算、根据核算数据产生决算、根据决算倒逼预算规范，形成良性循环的预算管理链。因此，财政总预算会计制度应融入现代财政制度，同时，应考虑建立权责发生制政府综合财务报告制度的需要。
(二)制度修订应遵循《预算法》和《会计法》的有关规定。总会计制度的修订要与上述"两法〃的相关规定相衔接，比如：会计年度、收付实现制等。还应结合新《预算法》的变化，比如全口径预算等。
(三)制度修订应符合财政管理和财政体制的需要。财政总会计工作是财政管理的基础性工作，为决策提供基础信息来源，因此，修订的制度应满足有关部门管理的需要。另外，财政总会计核算是在现行财政体制框架下进行的财政收支核算，其修订的会计科目和核算内容应符合和满足财政体制管理的需要，如补助、上解、返还等科目。
(四)制度修订应适应财政改革特别是国库制度改革的要求。近年来，各项财政改革特别是国库制度改革不断深化和完善，并进一步向纵深方向推进。修订的总会计制度应具有前瞻性和可持续性，应考虑适应财政改革的需要，特别是在会计科目的设置上，应预留一定的空间，有较大的兼容性，尽量避免新制度执行不久就产生"打补丁"的现象。
(五)制度修订应结合现行的《财政总预算会计制度》。现行总会计制度有很多内容和条款仍然有效，应当继承,比如〃总则〃中的一些基本的或一般性的规定以及会计管理方面的要求应继续保留，修订的新制度应当在现行制度的延续中发展和创新。
(六)制度修订应结合地方财政管理和工作实际。顶层设计应为基层实际工作服务，制度创新应为现实服务。我国在行政体制上是五级政府五级财政,由于管理层级多，管理方式差异大，修订的新制度应保证执行制度的统一性和灵活性，最大限度满足工作需要。
三、修订财政总预算会计制度应解决好以下几个问题
(一)关于总预算会计制度核算的范围。财政总预算会计制度是财政会计工作应遵循的根本准则，必须要满足财政预算管理需要，因此，应将各类财政资金尽可能纳入核算范围。具体来看，总预算会计制度应既适用于核算存储在人行国库的国库资金，也适用于核算存储在商业银行的专用基金账户资金;既要核算公共预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金情况，也要核算财政专户资金情况。但不应包括《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》规定的内容，因为社保基金性质不同于公共财政预算资金，并且目前社保基金征收有社保经办机构征收和税务部门征收两种方式，资金管理实行专户储存，社保基金的征收和资金管理模式不统一，使得会计核算方法也不统一。
(二)关于总预算会计制度的核算方法。按照现行制度规定，财政发行政府债券时总预算会计记为收入，而偿还债务时记为支出，不能准确反映资产负债情况。为在准确反映预算执行情况的同时全面反映政府资产负债情况，满足编制政府综合财务报告的需要，应对发行政府债券形成的负债、财政直接持有的股权投资等部分重要财政事项采用"双分录"的核算方法，一方面反映财政收支的变化，一方面真实记录财政资产负债情况。
(三)关于偿债准备金的设立及核算。各级地方政府在财政刚性支出项目不断增多情况下，均不同程度存在举债建设情况。债务规模的不断攀升，给各级政府运行带来了很大风险，很多地方政府设立了偿债准备金。但现行会计制度对如何核算偿债准备金并没有做统一规定，并且在财政支出中只反映当期实际发生的债务还本付息数，不能反映出应由本期负担、以后年度偿付的利息数，虚增了政府可支配的财政资金。因此，财政总预算会计制度应对偿债准备金及其利息计提方法进一步明确。同时，还应建立起相应的偿债准备金补充和回收制度，按照地方政府财力和债务规模设定计提的偿债准备金计提比例，明确偿债准备金的垫付回收等后续程序，保证偿债准备金处于合理的规模。
(四)关于总预算会计制度的科目设置。按照财政预算管理要求，为完整反映财政预算管理的全貌，一方面，需要增设会计科目，如政府性债务、对外投资等;另一方面，有些会计科目随着财政改革已经停止使用，如基建拨款、财政周转基金及其相关科目等，建议删除。