我国预算会计制度改革思考

　　―、预算会计制度存在的缺陷

　　(一)与实施国库集中收付、政府采购不相适应

　　现行预算会计制度不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务。国库集中收付制度和政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，如预算单位于发放工资、购建固定资产、购买材料及服务等所需要的财政资金不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门从单一账户或采购专户按规定程序直接拨入职工工资账户或直接拨付给提供商品或服务的供应商，行政、事业单位收到

　　的财政资金不再表现为货币资金，而是一方面表现为收入的增加，另一方面表现为费用的增加(如工资支出等或非货币性资产的增加(如存货、在建工程、固定资产等)，这就需要对行政单位和事业单位会计制度规定的核算内容进行相应的修改。

　　(二)不能为编制部门预算、实行“零基预算”提供相关信息

　　我国的预算编制正在以“零基法”取代“基数法”。在传统的“基数法”下，按照基期年的支出基数简单地加上一个增长比例确定各部门的支出指标，因而，在决策时不需要过多的会计信息,在这种情况下，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在“零基法”下，一切从“零”开始，主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度，因此，编制“零基预算”除了有核定编制、制定标准定额等相关配套制度外，摸清各部门的“家底”、充分了解各部门资源占用和使用情况，具有十分重要的作用。如果没有可靠的会计信息,就无法编制“零基预算”。

　　(三)不能全面、完整地反映政府的债务

　　近年来，我国实施积极的财政政策，发行了大量的国债，我国还从世界银行等国际金融组织及外国政府借入相当数量外债，这些债务均为政府的现实负债，应当在财务会计报告中予以反映。但是,现行预算会计不能提供这方面的完整信息。由于实行收付实现制，财政支出中只反映当期实际的还本付息数,但不能计提利息支出，政府的负债只反映当期本金数，没有反映应由本期负担、以后年度偿付的利息数。

　　二、预算会计改革的背景

　　(一)政府职能转换

　　我国的改革开放和市场经济发展历程，实际上也是我国政府职能逐步转换的过程。政府职能的转换,建立一个完善的政府信息系统是十分必要的，这套信息系统一方面有助于全面反映政府的各项活动(包括经济活动)，评价其业绩;另一方面也可以对政府形成一种有效的制约和监督，从而解脱政府的公共受托责任。为此，目前不少地方政府已经开始推行政府信息公开制度，国务院也正在草拟《政府信息公开条例》,信息将成为沟通政府与人民之间的重要桥梁。在整个政府信息系统中，政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分，是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。因此,政府职能的转换要求政府会计标准建设和政府会计改革，而政府会计的改革又能促进政府职能的转换，体现“立党为公、执政为民”的精神。

　　(二)政府收支分类科目的变化在政府会计体系中，政府财务报告将全面反映政府的财务状况、营运绩效和现金流量，但是反映财政预算收支的信息仍将是其中的一项重要内容。基于此，我国正在积极推进政府收支分类改革，改革的目的是提高预算透明度，强化财政监督，完善公共财政框架。新的政府收支分类改革,将有助于建立起我国财政信息管理系统，但其基础数据将主要来自于预算会计和政府会计系统，因此，政府收支分类改革将对政府会计的核算内容、科目的设置等产生深远影响，而改革现行的预算会计制度势在必行，否则，政府收支分类改革将缺乏微观基础。

　　(三政府绩效评价制度建设随着我国新一届政府开始推行问责制和公共财政体制要求对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，以对政府部门及官员进行有效的制约和监督。在政府绩效评价体系的建设过程中，政府绩效评价标准的设计固然重要，但是为政府绩效评价提供数据的政府会计信息和其他有关信息则更加重要。从这个角度讲，要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的信息。

　　三、对预算会计制度改革的设想

　　(一)逐步建立政府会计体系要在进一步深化经济体制改革和行政事业单位管理体制改革的基础上,逐步建立由政府会计、非营利机构会计、企业会计三部分构成的会计体系。政府会计体系范围要以公共支出

　　预算范围进行调整，未纳入公共支出预算的单位应退出政府会计系列，改用企业会计制度。对非国有事业单位因其固有的非营利性、公共性，应将其列入政府会计系列。为此，事业单位会计制度应作相应的改革，引入基金会计，设置如永久限定用途基金、暂时限定用途基金和未限定用途基金等若千种类基金，以满足不同性质事业单位和多样化事业单位的核算要求。

　　(二建立政府财务报告制度我国政府会计报告由总预算会计报表和行政单位会计报表构成。总预算会计报表包括:资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、财政周转金投放情况表、预算执行情况说明书及其他附表;行政单位会计报表包括：资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。有专款收支业务的，还应按专款的种类编报专项资金支出明细表等。但是，我国政府会计报告存在以下缺陷：一是不注重期中财务报告的报送，这不利于政府预算资金的营运分析与管理;二是会计报告的种类较少，如营运表、现金流量表、固定资产账群表等尚不完善;三是报表体系尚不完善，政府会计中的审计与统计报告在我国鲜见;四是报告编制方法较单一，我国各级政府之间主要以汇总方式编制会计报告而不以合并方式编制。

　　(三部分引入权责发生制预算会计权责发生制方法可以全面、真实、准确反映政府收支活动和财务状况，有助于提高预算管理水平，增强预算透明度，推进财政预算法制化。因此,有必要借鉴国际经验，研究和探索我国预算会计基础由收付实现制向权责发生制或部分权责发生制转变的可行性和改革模式。目前，我国由于受信息技术、管理水平、预算和会计人员的业务素质等因素的制约，全面实施权责发生制预算会计的条件还不成熟。但在某些收支项目上实行权责发生制预算还是可行的，可考虑对财政总会计部分项目采用权责发生制进行会计事项核算。

　　(四)国库单一账户制度下的改革

　　1.改变财政支出的核算方法

　　在财政支出确认方面，要改变目前“以拨代支”的核算办法，财政总预算会计的财政支出列报应以财政国库支付执行机构报送的按部门分“类”、“款”、“项”汇总的《预算支出结算清单》，与人民银行划款凭证核对无误后,列报预算支出。在行政事业单位会计的资产类增设“零余额账户用款额度”和“小额现金额度”会计总账科目。在建设单位会计资金占用类增设“零余额账户用款额度”和“小额现金额度”会计总账科目进行核算。将行政事业单位资产类的“银行存款”科目的核算内容改变为预算单位的自筹资金收入、以前年度结余和各项往来款项等。

　　2.统一规范国库会计核算

　　财政国库管理制度要求国库部门为财政部门按收入和支出设置分类账，财政按资金性质开设零余额账户，支出划分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出等，这就要求国库会计要按预算收支科目对预算收入进行核算和反映。按照财政国库管理制度改革要求建立独立的国库会计科目，设置和调整账户。人民银行国库参加同城清算和联行后，需要增设会计科目，即需要增设“同城往来”、“联行往来”和“暂收”、“暂付”等会计科目，以对预算支出的同城和异地划拨进行会计核算。同时，，行库往来”科目的性质会因国库提升为清算行而发生改变，“行库往来”视同商业银行在人民银行存款，用于各级预算收入的收纳、报解和预算支出的调拨。