预算会计改革的原因及思路

　　―、引言

　　随着经济体制改革和财政管理体制改革的不断深入，各项预算管理改革措施相继推出并逐步实施，对现有预算会计核算和管理产生了一些新问题，对政府的会计核算提出了新要求。这在客观上要求对我国现行的以预算管理为中心的预算会计进行改革。

　　二、宏观层面的原因

　　1公共财政改革

　　公共财政是市场经济条件下的财政类型。公共财政要适应市场经济的要求，合理界定财政收支的范围，讲求财政资金的使用效益。这就是说，公共财政要解决的根本问题，是集中必要的社会产品，满足政府履行职能实现社会共同利益的需要，以达到弥补市场机制缺陷，实现社会经济稳定发展的目的。目前，为构建新公共财政体系，我国主要进行了三项支出改革，即政府采购、国库集中收付制度和预算编制改革，对我国现行预算会计提出了一些新问题和新要求。

　　2.政府收支分类科目的变化

　　(1)关于预算外收支并账问题

　　长期以来，我国各级编制的政府预算有两套，一套是预算内收支预算，另一套是预算外收支计划。新的政府收支分类改革将预算外收支合并并纳入财政总预算会计核算，较彻底地解决了“两张皮”的问题。

　　(2)关于社会保险基金纳入总预算会计核算问题

　　社保基金一般是纳入单独的社保基金财政专户(设在社保股)，实行收支两条线管理，专款专用。在新的政府收支分类改革方案和财政总预算会计核算体系中，建立相对独立的社保基金预算体制，形成与政府收支预算并列的社保基金预算，单独提供社会保障资金活动的全面、清晰的会计信息。社保基金核算应体现配比的原则。

　　(3)关于工资统发、政府采购与国库集中支付等核算与政府收支分类改革的衔接问题

　　近年来，随着公共财政体制的逐步建立，财政支出领域进行了政府采购、工资统发、部门预算、国库集中支付等一系列重大改革。新的支出分类和财政总预算会计核算，应充分考虑这些因素，将财政直接支付的项目与内容，实行独立核算同时，按新的支出分类做好预算的编制、执行、决算等报表的衔接工作。

　　3.政府负债风险控制

　　(1)政府负债风险控制对政府财务报告的影响

　　政府财务报告是政府向信息使用者传递政府会计信息的载体，是信息使用者利用会计信息做出决策的重要依据，政府财务报告目标是应以决策有用性为主，兼顾受托责任。而从政府负债风险控制的角度看，政府财务报告提供的政府负债信息也应以满足其使用者决策需要为最主要目标。

　　(2)政府负债风险控制对政府会计基础的影响

　　政府负债风险控制对政府财务报告提出了要求，而政府财务报告能否满足这些要求还取决于政府会计确认基础的选择。政府负债风险控制对收付实现制的挑战。收付实现制也称现金制，是在现金已经收到或支付时确认交易或事项的一种会计基础。

　　4.政府审计和社会监督的加强

　　众所周知，政府与行政事业单位在其行使管理职能或开展业务活动的同时，对社会公众负有广泛的受托责任，包括政治的、经济的、社会福利的和精神文明的等。人民代表大会审核并批准由政府提交的政府预算执行情况的报告，是社会公众考核政府经济受托责任发行情况的重要方式之一。而人大对政府预算执行情况的考核离不开预算会计的参与。这是因为，预算会计人员是执行政府与行政事业单位预算的重要专业人员，政府预算执行情况报告具体由预算会计编制，因此，预算会计对政府预算执行情况报告中的内容最为了解，要正确考核政府预算执行情况，离不开预算会计对政府预算执行内容的了解。

　　预算会计在年底实施政府的财政或财务政策、执行政府与行政事业单位预算的过程中同样起着不可或缺的重要作用。因此，预算会计信息真空与否，会影响到社会公众、广大纳税人、政府债券投资者等的经济利益，影响到社会福利和文明水平的提高，甚至会影响到政府的声誉和国家政局的稳定。

　　三、微观层面的原因

　　1会计基础方面

　　(1)政府会计信息不完整

　　从政府预算会计反映政府资产来看，资产不真实。主要表现在一是缺少对政府固定资产的核算和反映。二是没有对国有股权和有价证券的政府资产进行会计确认和核算。

　　(2)从政府预算会计反映政府负债来看，负债不全面

　　主要表现在一是我国政府发行的国债和借入的外债，一直没有完整地纳入财政部预算会计核算，也没有在政府预算决算报告中完整地反映出来。二是我国部分地区，地方政府欠发职工工资的问题还没有彻底解决，这些应付未付的工资，也没有在预算会计中反映出来。三是一些地方政府为企业提供担保等事项时有发生，这些或有事项形成的或有负债也没有充分披露。四是没有全面反映保险基金。

　　2.会计主体方面

　　当前，我国的政府职能转变工作已经取得了阶段性成果，建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟，依法治国方略和依法理财观念也已经深入人心。这些新变化都对我国现行政府预算会计的主体理论提出了严峻挑战，进而对构建我国新的政府会计主体理论提出了迫切要求。有鉴于此，我们认为适应我国公共管理体制不断创新的客观要求，并借鉴当代西方国家政府会计“双主体”模式的有益经验，我国在构建政府会计主体理论时可以考虑双元模式既要科学界定“政府主体”的范围，可以进一步推动我国政府职能的转变，促进公共财政体制和有限政府的建立另一方面，通过合理划分“基金主体”的类型，可以进一步落实依法治国方略和依法理财观念，强化政府的受托责任，节约对政府的社会监督成本。

　　3.财务报告方面

　　一般来说，财务报告是指通用财务报告，向政府单位内外部使用者提供会计信息。因此会计信息的真实、完整和全面，除了与会计基础有关外，还与财务报告的财务报告目标、财务报告体系等有关。在财务报告目标方面，现行政府财务报告目标过于重视政府对资源的受托履行情况，没有提供与决策相关的信息，不利于评价政府制定的政策是否合适，是否值得继续推行。在财务报告体系方面，政府会计财务报告不完整、不科学。

　　四、预算会计改革的总体思路

　　目前，我国的预算会计体系从广义上讲，由四个部分组成即财政总预算会计、事业单位会计、行政单位会计和参与预算执行的国库会计、收入征解会计包括税务会计、农业税征解会计和关税会计和基本建设拨款会计等。由前述分析知，这种体系存在不少问题，需要对它进行重新划分。通过分析国外政府会计和我国企业会计改革经验后，得到很多启示，在此基础上，笔者认为，要重塑我国政府会计体系应从如下几方面入手：

　　从非营利组织类型入手，构建我国政府会计体系我国非营利组织由三部分组成，一是各级政府，二是事业单位公立非营利组织，三是民间非营利组织。一般观点是私立以及不纳入预算管理的事业单位不纳入政府会计体系，而纳入企业会计体系，公立且纳入预算管理的事业单位不纳入政府会计体系，而纳入企业会计体系，公立且纳入预算管理的事业单位会计应与财政总预算会计和行政单位会计合在一起构成新的政府会计体系。这种观点认为，一是有利于政府财政部门编制“行政事业单位收支汇总表”，有利于目前在中国制定出《预算会计基本准则》及其相应的会计制度。

　　二是由于私立以及不纳入预算管理的事业单位与财政脱钩，如果将其收入与支出的数据并入政府财政部门编制的行政带来单位收入支出表，汇总的收入与支出数据缺乏意义。三是由于私立以及不纳入预算管理的事业单位，其会计原则更接近于企业而不是行政单位，因此，如果将私立及不纳入预算管理的事业单位会计纳入政府会计体系，则政府会计体系就难以完善。2.从会计模式入手，构建我国的政府会计体系一般来说，会计模式主要有三种，一是会计准则模式，二是会计准则加会计制度模式，三是会计制度模式。在会计模式的类型方面，现阶段我国的政府会计应使用会计准则加会计制度模式为宜，这是由现在我国财务人员素质和企业会计在运用这一模式成功经验所决定的。从将来来说，我国政府会计应采用会计准则模式。

　　在会计模式内容方面，当前，在我国加入背景下和新的公共财政框架建立，我国政府会计信息的使用者发生了很大的变化，外部使用者大量增加。因此，我国政府需要向外部提供公开、透明的财务信息，这就要求我政府会计模式内容要重新构建，以便于外部使用者评价政府的绩效和受托责任。

　　五、结论

　　中国现行预算会计存在不少问题，预算会计信息失真严重，其产生有原因复杂多样，既有宏观层面的原因又有微观层面的原因。因此，要对现行预算会计进行改革，体现我国经济市场化程度不断加深，依法行政，依法理财，以及由此带动财政日益公共化。而政府预算制度改革又会给预算会计制度改革以重大影响，这一过程反过来也会对政府预算改革起到促进和推动作用。

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