我国预算会计体系应改为政府 与非营利组织会计

　　一、我国预算会计改为政府与非营利组织会计的原因

    我国预算会计改革首先遇到的就是名称问题。建国以来我国政 府、行政事业单位会计一直沿用预算会计名称。这与我国长期实行计 划经济体制关系密切。在计划经济体制下,政府和行政事业单位会计 信息的使用者主要是财政机关、政府主管部门和预算单位它们只关注 预算的编制和执行情况，政府和行政事业单位会计称为预算会计是恰 当的。在市场经济体制下，政府和行政事业单位会计信息的使用者己 扩展到了广大公众和纳税人,他们更关注公共资金的使用效益和政府 责任的履行情况，各级人大要代表民众借助会计信息对政府工作做出 评价,这样政府和行政事业单位会计称为预算会计就显得狭隘了。在 西方市场经济国家没有预算会计的称谓，政府、行政事业单位和非营利 组织的会计统称为政府与非营利组织会计。随着我国市场经济的发育 和完善，特别是我国加入WTO后，我国经济与世界经济的联系愈加紧 密。会计是对经济实施管理的世界性通用语言，我国企业会计己与国 际惯例接轨，我国预算会计也理应与国际惯例接轨。另外会计学术交 流也需要我国政府、行政事业单位会计的称谓与国际惯例接轨。因此， 我国预算会计应更名为政府与非营利组织会计。

　　预算会计体系改革是预算会计改革的前提u我国1998年1月1日 实行的预算会计体系是以财政总预算会计、行政单位会计和事业单位 会计为三大主枝的预算会计体系，当时的改革是在19狀年实施的《财政 机关总预算会计制度》和《事业行政单位会计制度〉〉的基础上，借鉴了 1993年第一轮企业会计改革的经验,根据改革开放刚刚步入社会主义 市场经济的形势进行的。1998年实施的预算会计体系是与当时的形势 相适应的。随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政预算管理制 度改革的深入以及我国加入世界贸易组织,会计信息使用者及其要求 发生了很大变化,原来的预算会计体系显得越来越不适应应对其重新 规划，建立我国的政府与非营利组织会计体系。

　　二、我国事业单位会计应改为国有非营利组织会计

    我国事业单位与西方市场经济国家的非营利组织有较大差别，在 构建我国政府与非营利组织会计体系中，是将其划归政府单位还是划 归非营利组织是必须解决好的一个难点问题。

　　现代经济学与公共管理学理论认为，一个典型意义的社会应有政 府部门、企业和非营利组织三类社会组织组成。企业是市场经济的主 体，由于企业提供的是“私人产品”企业的营利性和企业间的竞争性而 对社会资源配置起着基础作用。市场有“失灵”之处，因“公共物品”的 非竞争性和非排他性，企业都愿意“搭便车”式的使用“公共物品”而不 愿意提供“公共物品”造成“公共物品”供给不足，这就需要提供“公共 物品”的政府部门强制性的介入。然而政府部门提供的“公共物品”只 能适应普通民众的标准化需求。而事实上，不同的人对于某些“公共物 品’的需求在质和量上都存在差别。非营利组织的存在和发展正好在 政府与企业之间起到拾遗补缺的作用，灵活多样地满足着不同社会群 体对“公共物品”的需求。

　　美国研究非营利组织的专家约翰。霍普金斯大学教授菜斯特。萨拉 蒙指出，非营利组织有六个特征：（1)组织性，即有一定的组织机构，是 根据国家法律注册的独立法人；（2)民间性，即非营利组织在组织机构 上独立于政府，既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员来主导；(3)非营利性，即不是为其拥有者积累利润。非营利组织可以盈利，但 所得利润必须用于组织使命所规定的工作，而不能在组织的所有者和 经营者中进行分配；4)自治性，非营利组织有不受外部控制的内部管 理程序，自己管理自己的活动；5)志愿性，在组织的活动和管理中都有 相当程度的志愿者参与；6)公益性，即服务于某些公共目标和为公众 奉献。

　　事业单位是我国独有的名称，国外没有与其对等的概念，是我国计 划经济时期作为政府举办的各类非物质生产社会组织的代名词，最早 出现于1955年一届人大二次会议的《关于1954年国家决算和1955年 国家预算的报告〉〉中。《现代汉语词典》(1996年修订版）的释义为：人 所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活 动“特指没有生产收入,有国家经费开支不进行经济核算的事业（区 别于企业’）’’《辞海》(1999年修订本）中释义为：受国家机关领导、所 需经费由国库支出，不实行经济核算的部门或单位，如学校、医院、科研 机构等。在我国，事业单位登记政府举办的社会组织也有法律依据。 1998年我国以国务院令的形式颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第 二条指出:“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家 机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等 活动的社会服务组织。该条例从法律层面上确立我国事业单位国有国 办的身份综上所述，可以看出我国的事业单位与西方市场经济国家非营利 组织的差别主要是：我国的事业单位是国有的，西方市场经济国家的非 营利组织是民间的。笔者认为：应当把我国的事业单位定位于与民间 非营利组织相对应的国有非营利组织。这样定位有两个原因：一是符 合我国国情。在计划经济体制下，国家几乎包揽所有事业，随着社会主 义市场经济体制的建立和不断完善，国家己将一些科研事业单位转制 为企业,但还有大量的国有事业单位存在，把我国的事业单位定位于国 有非营利组织是合乎逻辑的；二是要着眼改革。我国目前的事业单位 中一部分具有行政管理职能，如中国证监会、中国纺织总会、保监会、计 生委等，随着改革的深入应转为行政单位，有一些应转为企业,还会有 一些应转为民办,剩下的就是国有非营利组织。这也是我国政府与非 营利组织会计体系会计的一个特色。在没有对事业单位作合理划分转 变之前,应全部作为国有非营利组织，这样也会给下一步事业单位划分转变的改革打下基础或留下余地。

　　三、我国政府与非营利组织会计的组成体系

    按照国际惯例，政府与非营利组织会计体系应分为政府会计和非 营利组织会计两大部分。政府会计是核算、反映和监督一级政府及其 构成单位在使用财政资金和公共资源过程中财务收支活动的会计。政 府会计的范围应当包括核算、反映和监督一级政府的整体性的政府总 会计(类似于财政总预算会计)和核算、反映和监督一级政府所属单位 的行政单位会计。非营利组织会计是核算、反映和监督介于政府与企 业之间不以营利为目的组织的财务收支活动的会计。在我国非营利组 织会计应包括国有非营利组织会计和民间非营利组织会计。2005年1 月1日实施的《民间非营利组织会计制度》对我国民间非营利组织规定 的非常明确，第二条指出“民间非营利组织包括依照国家法律、行政法 规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和宫观、清真寺、教堂等。 至此,可以将我国政府与非营利组织会计体系归纳如下：

    (一)政府会计

    1.政府总会计。政府总会计是各级政府通过财政部门以货币为主 要计量单位,对政府预算的执行情况和政府受托责任的履行情况进行 连续、系统、完整地核算和监督的宏观会计。政府总会计的会计主体是 经济、政治、文化和社会意义上的一级政府，而不是上一级政府和所属 下级的各级政府。根据我国的政权结构和行政区划，会计主体应分为 中央、省、市、县和乡镇五级。政府总会计的会计对象,包括政府预算的 执行情况和政府受托责任的履行情况两方面。政府总会计应在现行财 政总预算会计制度的基础上扩展形成。

　　2. 行政单位会计。行政单位会计是指各级政府进行行政管理、组 织经济建设和文化建设，维护社会公共秩序的单位,对其预算执行情况 和责任履行情况进行连续、系统、完整地核算和监督的会计。

　　行政单位的组织系统,根据机构建制和经费管理关系分为主管会 计单位、二级会计单位和基层会计单位。直接与财政部门发生经费管 理关系，并有所属会计单位的，为主管会计单位；与主管会计单位或上 级会计单位发生经费管理关系，并有所属会计单位的，为二级会计单 位;与上级会计单位发生经费管理关系，没有所属会计单位的，为基层 会计单位与财政部门发生经费管理关系，下面没有所属会计单位的， 视同基层会计单位，以上三级会计单位均为法律主体，实行独立的会计 核算，负责组织管理本部门、本单位的全部会计工作。不具备独立核算 条件实行单据报账制度的，作为“报销单位”管理。行政单位会计与政 府总会计的关系是明细与总括的关系，是政府总会计的具体化。政府 与非营利组织会计体系下的行政单位会计应在现行行政单位会计制度 的基础上改造而成。

　　(二)非营利组织会计

    1.国有非营利组织会计。国有非营利组织会计是一级政府投资兴 办的不具有国家管理职能，不进行物质资料生产，不以营利为目的的国 有非营利组织,对其预算执行情况和责任履行情况进行连续、系统、完 整地核算和监督的会计。国有非营利组织会计应在我国事业单位会计 制度的基础上改造而成。

　　国有非营利组织会计的组织系统,根据机构建制和经费管理关系， 同行政单位一起或者单独分为主管会计单位，二级会计单位和基层会 计单位。

　　2. 民间非营利组织会计。民间非营利组织会计是指依照国家法 律、行政法规登记的社会团体基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、 清真寺、教堂等,对其本身的各项业务活动进行连续、系统、完整地核算 和监督的专业会计u民间非营利组织接受主管部门的管理和监督。