财政、国家预算与预算会计研究

　　1 财政的产生和发展财政是指国家为了满足公共需求，对剩余产品进行分 配而产生的经济行为，其本质属性是调节人与人之间的利 益分配关系。

　　我国的财政最初萌芽于上古部落尧舜时期，由于部落 联盟的出现和剩余产品的产生，一种氏族首领的公权力逐 渐产生，财政分配制度开始萌芽。随着社会生产力的发展 和政治制度的进步，我国的财政制度大致经历了三种模式： 私人经济占主体的君主财政、公共经济占主体的官僚财政 和私人经济、公共经济互相分工合作的公共财政。我国长 达五千多年的封建社会便是君主财政时期，其特点是国家 财政和王室财政并不完全分离：“溥天之下莫非王土，率土 之兵莫非王臣”财政更多是满足国家机器的运转和统治者 的私欲，统治者有至高无上的权力支配国家财产，国家并没 有真正的预算编排。

　　2 财政制度和国家预算的发展我国的国家预算产生于君主财政末期。随着经济的发 展和财政收支的复杂化，编制预算以使收支得到有效反映 便显得尤为重要。此时在西方，资本主义经济的发展和民 主意识的加强逐渐产生了限制王权的思想，当资产阶级的 力量终于超过君主时，君主的权力便得到约束，体现民意的 国家预算逐渐产生。而在我国，晚清政府尚处于内忧外患 之中，再加之清政府的腐败和挥霍无度，财力窘迫、收不抵 支，不得不大量借入外债，外国政府以清政府公开财政为要 求迫使清政府编制预算。1898年光绪皇帝颁布的“明定国 是”中提到“改革财政，实行国家预算”的条文，并于宣统二 年即1910年编制了我国的第一部国家预算。其程序是由 各省自下而上地汇报收支，汇总至度支部（相当于今财政 部）进行审核，并由资政院进行修正后奏请实施。国家预算 的程序和步骤已初见雏形。但由于当时仍然是封建国家， 统治者具有分配国家财产的权力，国家预算并未真正意义 上地实施。国家预算仍是为统治阶级的利益服务。

　　我国预算的真正发展是在新中国成立之后，1949年新 中国首次编制了 1950年的国家预算。此部国家预算与以 往的国家预算有着本质上的区别，其目的不再是满足统治 者的私欲和统治地位，也不是在内外压力下被动产生。其 —130 — 目的是加强财政管理和民主监督，以实现公共的利益，这是 预算制度甚至是财政制度发展史上一个重要的转折点，它 体现了民意的重要性。此时的财政是一种“大财政”的体 制，财政无所不包。国家预算也体现着计划经济的特性：收 支由中央统一核定并分配指标，收大于支则上解，收小于支 则补助，中央政府处于绝对的领导地位，预算也高度集中。 在此期间，我国的预算制度随着我国财政制度的发展经历 了统收统支、分灶吃饭、分级包干等阶段。

　　市场经济时期的公共财政阶段，我国开始实行分税财 政体制。公共财政是一种集民主、法治、公益与透明为一体 的财政。1994年分税制财政体制在划分各级政府事权的基 础上确定各级财政的支出范围，保障了政府财政资金运行 的科学和合理。1998年的部门预算改革也是以公共财政为 立脚点，以财政资金运行的透明和效率为目标，建立的一个 以将内容细化到各个部门和单位项目、囊括预算内和预算 外资金、能够反应一切部门收支为目标的科学预算体制。

　　总之，国家预算作为反应财政收支情况、监督财政资金 运营的方式，是财政发展到一定阶段的产物，其本身也要随 着财政制度的发展而发展。

　　3 国家预算与预算会计如果说国家预算是反应国家财政运行的方式，那么预 算会计就是反应、核算和监督国家预算的手段。预算会计 是国家预算发展的产物，目的是对预算资金进行科学地收 支和净收益的计量，保障预算资金链条的科学性和连续性， 防止腐败和财政资金的流失，并为政府决策提供有效的信 息。在预算资金的流动过程中，预算会计在每一个环节都 起着十分重要的作用：(1) 资金收集、收入再分配环节。国家预算收入来源于 税、利、债、费等收入，要将收入收缴财政，需要各个部门行 政事业单位会计的配合以及税务机关、海关等征收机关征 解会计的核算。各个部门的会计通过编制会计报表，反应 其预算收支执行情况及其结果以使收支明朗化，其上缴要 通过征解会计完成核算并划拨，这对保障预算资金的层层 上解起到重要的作用。

　　(2) 国库集中收付环节。政府财政收入款项的收纳和 支出并不是由各级政府完成的，而是委托国库代理完成现 金的划拨、上解和管理。 在此环节对预算资金起核算作用 的便是国库会计。国库会计通过编制国库会计报表，综合 反映政府预算收支执行情况，保障国库集中收付制度的健 康运行。

　　(3)分配使用环节。由国库会计划拨财政总预算会计， 保障政府职能实现的需要和再分配的进行。在执行总预算 过程中会发生各项资金运动，形成各种资产、负债和净资 产，总预算会计便可以反映各部门预算资金的集中和分配 情况，同时还可以综合反映财政资金运行情况。

　　4 财政与预算会计

   (1) 预算会计核算财政收支。政府有资金拨付和使用 资金的权力，在资金安排下，政府兼有公利人和经济人的双 重角色。一方面政府通过资金的划拨实现资源的有效配置 和宏观调控，另一方面政府也要通过预算会计的手段计量 其划拨的收支以保证其职能的有效行使.预算会计可以使 政府直观地明白需要多少钱、要办多少事以及如何有效地 办事。

　　(2) 预算会计利用数据反映政府活动。政府在执行宏 观调控职能时，会产生不同的政策，这些政策往往需要以财 政资金作为保障，并反映在财政资金流向中。预算会计核 算财政资金，可以反映政府政策的动向和政府各部门的运 行情况。比如说在自然灾害发生时，政府划拨的资金必须 经过预算会计的核算，从而在宏观上显示出资金和政策的 偏向。

　　(3) 预算会计保障财政收支的科学性，防止腐败，保障 宏观调控和社会分配。财政的目的是集中和分解资金，以 实现宏观调控和社会福利，促进社会效益的最大化。因此， 财政分配的有效性是决定其宏观调控效果的关键。预算会 计运用现代复式记账的方法，通过核算各项资产、负债和净 资产保障财政资金流动的规范性和财政分配的有效性，避 免资金运营的不规范和浪费，保障财政职能的实现。

　　(4) 预算会计制度应与财政制度相配套。预算会计反 映的是国家的预算资金收支情况，而预算制度与财政制度 息息相关。比如目前我国的公共财政制度，其对预算制度 的要求是透明和全面。因此预算会计应当能够全面地反映 各级政府的收支和整体情况，并能向公众传达真实的信息。

    5我国预算会计制度的问题及改革方向

    预算会计制度作为反映、管理和监督财政资金的手段， 理应与财政制度相适应。但随着我国公共财政建设进程的 推进，现行的预算会计制度却出现了一些问题。

　　(1)预算会计核算基础与公共财政制度不匹配。我国 目前的预算会计制度核算基础是收付实现制，其对于保障 财政资金合理安排方面起到积极的作用。但收付实现制在 公共财政制度下却体现出了弊端：收付实现制注重对财政 资金收支的反映而忽略固定资产的核算，对固定资产不计 提折旧，这就使预算单位的资金不实，账面和实际价值不一 致。同时也使预算会计只反映出预算单位收支的现金部分 而不反映非现金部分，这与公共财政所要求的全面和真实原则是不相符的。

　　(2) 现行的预算会计并不反映政府或有负债。或有负 债是指由某一或有事件引发的债务，并不能由政府所控制， 是区别于直接债务的。或有负债在发展中国家尤为突出， 对财政稳定的负面影响也极大。我国目前的预算会计制度 下收付实现制只考虑债务本金的核算，而忽略了以后年度 利息支出的反映，无法准确反映出政府的负债，仅着重于资 金流的核算，其改革也有很大的空间。

　　(3) 各预算会计主体独立核算，相互分割。这导致预算 会计不能全面、准确地反映政府资金和资源的运行情况，缺 乏真实可靠的政府整体预算报告。总预算会计、行政事业 单位会计分设不同的会计科目以及设计不同的会计报表， 使预算会计不能得到统一、有效的反映。

　　对于我国预算会计制度的改革方向，可以从以下几个 方面入手：

    (1) 改革预算会计收付实现制，逐步引入权责发生制。 鉴于收付实现制在全面和精确反映政府和预算单位资金方 面存在的不足，应当使预算会计核算制度向权责发生制转 变。首先就是要设置收支往来账户，反映政府的应收应付 款项。从而避免政府可支配资金的过分夸大以及缩小债务 数额，使政府更能了解其真实资金状况。

　　(2) 扩大预算会计核算范围，使反映内容包括政府所有 经济活动行为。首先是加强对政府债务，尤其是对未来债 务利息的核算和反映，从而对政府财力和负债进行全面的 反映以及时防范和化解债务风险。其次是紧跟部门预算的 发展，将预算外资金纳入预算会计的核算范围，同时对政府 权益性的投资以及公共财产进行全面核算，从而对政府资 金进行全面的反映。再次是将预算会计的核算对象拓展到 政府的受托责任。

　　(3) 加快发展政府整体的财务会计报表体系。由于我 国各预算会计主体独立核算，现行的预算会计提供的资金 信息十分零散，在会计报表上的反映为提供的信息不充分， 各核算主体提供的信息不能有效衔接。因此应当完善预算 会计制度体系，制定统一规范的会计准则，即“准则加制度” 式的会计体系，规范政府会计核算中遵循的原则性问题，对 重大原则问题明确规定。同时以制度管理为主，进行目前 旧制度的整合和新制度体系的建立，统一财政预算会计、财 政外资金专户会计、行政单位会计和事业单位会计制度的 账面处理规则，统一会计科目。