预算会计的发展趋势和机遇

　　我国新的预算会计制度，于1998年开始实施以来，各地区、各部门都采取了积极稳妥的组织规划和具体措施，确保了新旧制度的平稳顺利过渡。新制度的实施使预算会计发生了一系列重大变化，需要从理论上加以总结分析。当前，正处于世纪交替的前夕，人类正以饱满的激情迎接21世纪的到来。值此世纪转换之际，应当以更为广阔的视野，把握预算会计的未来趋势，遵循党和国家有关重大战略方针，结合科技、经济和社会发展要求，抓住预算会计的发展机遇，迎接可能给预算会计提出的挑战。

　　一、预算会计的发展趋势预算会计改革全面实施一整套新的预算会计制度，是继1993年企业会计改革以来，我国会计的又一次重大变革。它给整个预算会计带来一系列的重大变化，从理论上总结这些变化，并透过这些变化预计其发展趋势，对于今后的理论研究和实际工作无疑是有益的。

　　(一)预算会计体系重组这次预算会计改革不仅是新旧制度的转换，而且是整个预算会计体系的重组，构成财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三位一体的新的预算会计体系。从而巩固并重新确立了预算会计在我国整个会计领域中所处的地位及其性质，使预算会计与企业会计成为并行的两大会计体系。广义而言，预算会计属非营利部门会计，企业会计属营利部门会计。两大会计体系之间的性质差别，决定了不存在谁取代谁或者合二为一的问题。根据现行《会计法》，会计工作由财政部门管理，是指整个会计行业管理，及其组织、指导和规范而言，并非规定两大会计行业的合并。

　　新的预算会计体系，比较符合目前预算会计的实际情况，应当稳定一段时期。从长远看，新预算会计体系的确立，也是未来发展的一个新起点。根据转变政府职能，实行政企分开、政事分离的原则要求，结合预算会计的进一步发展，参考世界上一些经济发达国家会计的变化，我国未来的预算会计体系内部还将发生重组变化，从目前发展的趋势预计:确立政府会计，包括政府财政部门会计和政府行政部门会计;确立非营利部门会计，主要包括学校、医院、社会团体会计等，其中学校和医院会计，又可分为公立（官办）非营利部门会计、民办（官助）非营利部门会计和私立（民办)非营利部门会计。

　　(二)预算会计主体的重塑国家实行政府机构改革实施新的预算会计制度，要求事业单位进行事业法人注册登记，从而促进了预算会计主体规范化局面的形成。这对规定各会计主体的权利与义务，划清业务领域性质及范围，明确各部门及单位的社会分工，规范预算会计行为，不仅具有现实意义，而且必将产生深远的影响。

　　目前的预算会计主体大体上可以归为三类:一是财政总预算会计主体;二是行政单位会计主体；三是事业单位会计主体。未来预算会计主体可能出现下列情形:1、政府会计主体，具体包括财政代表政府的总预算会计主体和政府部门会计主体；2、根据形势的发展变化，非营利组织会计主体，可能分为公立（官办）非营利组织会计主体，民办（官助）非营利组织会计主体和私立(民办)非营利组织主体。其中第一种会计主体在我国一直处于主导地位，后两种会计主体近年已经开始出现，今后需要予以研究和规范。

　　(三)预算会计报告内容的完善这次预算会计改革统一规范了预算会计报告的内容，形成较为科学完整的报表体系。以事业单位会计为例，规定的报表体系构成，有资产负债表、收入支出表、基建投资表、附表、附注和收支情况说明书等。这种报表体系的确立，具有以下特色：1、统一了报表体系，便于有关方面理解报表信息；2、简化了报表种类，便于有关方面理解报表信息；3、增设了报表附注，便于有关方面深入分析理解报表所列示的数量信息；4、基本符合国际通行的报表惯例。

　　总之，新的会计报表体系，更有利于预算会计发挥分析、预测和参与决策的功能，必将起到应有的作用。同时也应看到，由于当时的时机条件尚不够成熟故未采用现金流量表。而现金流量表有其独特的作用，它能够提供其它报表未能提供的动态信息，有利于客观地分析评价和预测单位的财务状况。1998年3月，财政部发布了《企业会计准则一现金流量表》，规定同年1月1日起执行。从发展的角度看，预算会计尤其是事业单位会计，亦应研究现金流量表，以备在未来的适当时期予以采用。

　　(四)预算会计管理的强化实施一整套新的统一预算会计制度，规范预算会计主体及其会计行为，丰富预算会计报表体系，有利于加强预算会计管理，强化预算会计分析、预测、决策和监督功能，促进预算会计向管理型转变。

　　1、新制度统一规范了报表体系，丰富了报表的信息容量，提高了报表信息的质量，为预算会计报表分析创造了良好的条件，促进了比率分析、比较分析、结构分析、趋势分析、综合分析等分析方法的运用，有利于对单位财务状况和收支情况进行客观分析和评价。

　　2、新制度规定对单位的资产、负债、净资产、收入、支出进行综合统一管理，实行“大收大支”口径核算联通预算内外资金管理，无疑强化了各单位对全部收支进行预算管理，统筹安排收支，统一调度资金，促进单位提高社会效益和经济效益。

　　3、新制度促使预算会计更好的发挥监督作用。目前，无论是会计理论界还是会计实务界，都有这样一种倾向：由于外部审计和内部审计的发展，会计监督似乎无所作为，变得可有可无。我们认为，审计监督无法包容取代单位的会计监督，它主要是依据国家法规及单位内部制度，对单位经济活动及其结果进行合法性、公证性监督，一般是事后监督。而会计监督，则以社会效益和经济效益为目标，按照财政政策和有关法规，对单位经济活动的过去、现在和未来进行管理监督，它不仅包括事后监督，而且包括事中和事前监督。随着社会、经济的发展，单位业务的扩展，预算会计的监督作用必将越来越重要。

　　(五)预算会计模式的发展这次预算会计改革在会计模式方面有所突破，取得了一定的成果。但传统的预算会计模式，是在高度集中的计划经济体制下形成的，还应有所开拓，有所前进。其改革任务相当艰巨，不可能毕其功于一役。从长远发展的角度考察，根据社会主义市场经济体制、以法治国、以法理财的大思路，并结合这次会计改革的成果，对现行预算会计模式，必将面临进一步的改革。我们以为，未来预算会计的基本模式，可能形成下列格局：

    1、政府会计包括政府财政部门会计和政府行政部门会计，实行全基金会计模式。其中，政府财政部门设立政府公共基金、国企资本基金、社会保障基金、国债基金等；政府行政部门设立行政业务基金、行政设施基金、代理基金等。两者分别按基金种类进行基金预算管理、会计核算和报告。

　　2、公立（官办）非营利组织会计，实行准基金会计模式，根据非营利组织的行业特点，分别设置若干基金种类，一般可设普遍基金、留本基金、奖贷基金、受托基金等进行预算管理、会计核算和报告。

　　3、民办(官助)和私立（民办)非营利组织会计，实行准企业会计模式，其会计主体的属性不是企业，在会计模式上按类似企业会计对待。

　　(六)预算会计实务规范的发展这次预算会计改革形成的实务规范成果，可以高度概括为“一则三制”，即《事业单位会计准则（试行)》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》和《财政总预算会计制度》。而事业单位会计准则对其余两种会计制度并不处于统驭地位，只对事业单位会计制度具有指导意义。

　　我国整个会计实务规范形式，过去是“科目+报表”，这与当时的环境是相适应的。但随着改革的全面推进和深化，这种会计实务规范形式必然发生变化。1993年企业会计率先实行“准则+制度”的规范形式，并在“基本准则”的基础上陆续制定发布了一系列“具体准则”，从而最终过渡到“准则”规范形式。

　　就事业单位会计而言，目前也是“准则+制度”的规范形式，将来是回复到“制度”规范形式，还是逐步过渡到“准财’规范形式，这是未来需要考虑研究的重大问题。从国内外情况看，预算会计实务规范形式的发展趋势是比较明显的，应当加以分析研究，把握好未来趋势，促进预算会计实务规范形式的发展。

　　二、预算会计的机遇与挑战

   我国经济、科技、社会的持续发展，给预算会计带来了许多发展机遇和挑战，提出了不少值得研究的课题，需要抓住机遇，迎接挑战，推进21世纪预算会计的大发展。

　　(-）市场经济体制与预算会计我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。从某种程度上讲，市场经济是一种社会化经济，它对社会的影响是普遍的、深刻的和长远的。为了适应社会主义市场经济体制的要求，我国各级政府正在进行机构改革转变政府职能，实行政企分开，政事分离，推进科技、教育、医疗和社会保障体系等改革必将对预算会计产生深远的影响。

　　1、财政总预算会计，在社会资源配置、预算管理和收支管理等方面必然发生变化，突出表现在：一是财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域；二是预算管理要以满足社会共需要，相应改革预算管理制度、强化预算约束，逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算;三是规范收支分配，取消部份收费项目和实行部份收费项目“费改税”。

　　2、行政单位会计，在预算管理、收支安排和社会事务管理等方面发生的变化，引起部门行政预算，只规范自身的收支安排，不再包含企业资本金预算和事业单位的经费拨款预算，并退出国有企业投资拨款和事业单位经费拨款事务。

　　3、事业单位会计管理自主权的扩大，科技、教育事业单位面临合并重组，以发挥更大的社会效益。加之竞争机制已引入事业领域，民办和民办官助事业单位不断出现，也给事业单位会计管理提出挑战。

　　(二)以法治国方略与预算会计以法治国必然要求以法理财，以法进行会计管理，实行公平、公正、公开原则，逐步实现规范化、制度化和法制化，以杜绝随意性和人为因素。要适应这一要求，未来的预算会计模式，将会是基金会计模式，预算会计规范形式，实行会计准则规范形式。创建基金会计模式，具有现实与长远意义。

　　1、实行基金制，依法设置各种基金，相关业务活动均有法定资金来源及支出安排b能保证业务活动顺利进行，达到预定目标。

　　2、实行基金制，有利于依法进行业务管理和会计管理，也有利加强预算约束和会计监督。

　　3、实行基金制，能够杜绝管理上的随意性和人为因素，符合以法治国、以法理财的大思路。

　　4、实行基金制，有利于制定会计准则，规范会计行为。

　　这次预算会计改革对基金会计的意义有所体现，已形成良好的基础，建议把基金会计列为今后预算会计研究的一个重要课题。

　　(三)科教兴国战略与预算会计科教兴国是我国面向21世纪知识经济时代的一项长期战略。所谓知识经济时代，就是以智力资源的占有和配置，以科学技术为主进行的知识生产、分配和使用（消费）作为重要因素的时代。知识经济在资源配置上，以智力资源(含人力资源和知识资源）、无形资产为第一要素。我国的科学、教育和医院等事业单位都占有、生产和消费社会上大量的智力资源，需要预算会计大力研究智力资源会计、无形资产会计和科教会计，探寻人力资产、人力资本等新兴会计要素的确认、计量、报告和管理，探讨科技会计的社会评价体系。

　　(四)计算机联网与预算会计管理21世纪是一个信息时代、计算机联网时代。目前，有关方面正在积极规划和组织实行“电脑预算会计”，开发和推行通用预算会计软件。我们以为，还应在下述几个方面有所突破：1、开发预算会计管理软件，促进预算会计提高分析、预测和决策的效率。

　　2、建立预算会计网络管理系统，促进会计信息传递速度，达到信息通用化、共享化，以提高管理效率，降低管理成本。

　　3、研究计算机审计。

　　(五）全面会计教育与预算会计我国正步入全面会计教育时期，会计知识已经社会化，构成人们共同知识体系中必不可少的一部份。人们的会计知识，不仅包括企业会计知识，还应包括预算会计知识。全面会计教育，如注册会计师考试，亦应包括预算会计知识，以适应预算会计发展对注册会计师的要求。随着事业单位的发展和多样化，外部审计需求增加，注册会计师现有的会计知识需要充实预算会计知识才能胜任。

　　上述情况，无疑给预算会计提供了机遇，这就需要在宽广的领域完善和发展预算会计，丰富其理论与实务规范体系。

　　(六）会计知识更新与预算会计新时代对会计的期望值是很高的，这是客观形势发展的必然。随着世纪的转换、时代的变迁，会计知识必然面临更新。传统的会计仍然侧重于财务会计、侧重于记账、算账和编表，忽视分析、预测和决策，远不能适应新时代的需要。为此，会计知识必须更新，树立会计管理观念，重视会计分析、预测和决策，把会计管理的重心，由事后管理转向事前和事中管理，并按照这个大思路更新会计知识，研究制定会计管理共同知识体系，用以指导、规范和评价会计专业人才的在校教育、在职教育和后续教育，以适应新时代对会计人才专业知识结构和能力素质的新要求。