关于我国预算会计改革思路的探讨

　　本文指出我国预算会计以收付实现制作为确认基础的局限性,同时借鉴经济合作与发展组织成员国的预算会计确认基础改革的经验,结合我国实际情况提出了预算会计确认基础改革的思路。

　　一、预算会计确认基础改革的趋势

　　当前,世界各国都在进行预算管理改革,其重点是将权责发生制作为预算会计的确认基础。经济合作与发展组织(OECD)成员国的预算会计确认基础的改革实践给我国带来了启示。随着我国社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑,以及部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革的不断深入,引入权责发生制已成为我国预算会计改革的一个重要方向。以收付实现制作为预算会计确认基础的作用是明显的。但是,由于我国经济体制和财政管理体制改革不断深化,预算管理目标有了新的变化,预算管理的范围得到了扩展,特别是我国加入WTO后,预算会计环境发生了很大的变化,预算会计完全以收付实现制作为会计确认基础,与新时期的预算管理目标越来越不适应,其局限性是显而易见的,即无法全面、准确地记录和反映负债状况,不能准确进行成本和费用核算,不利于正确处理年终结转事项,会计信息不利于经济分析与比较,不能全面反映预算资金的运动过程及成果。于是,OECD成员国开始研究和探索政府会计的权责发生制问题。从国外的实践来看,权责发生制在支持绩效导向的政府预算改革、加强政府资产和负债管理、鉴别与控制财政风险、提高政府预算及会计信息的透明度以及改进政府对长期资产的管理等方面都比收付实现制具有更明显的优势,引入权责发生制这一会计确认基础已成为预算会计改革的一种国际新趋势。

　　二、我国预算会计确认基础改革的思路

　　1.适时引入权责发生制

　　以权责发生制作为预算会计确认基础,首先需要有一个良好的法律环境为其提供保障;其次需要制定相应的准则、制度作为操作规范;最后需要有掌握了相应知识的人员与技术的支持。目前,我国正处于经济转型期,相关法律体系还不完善,预算会计准则尚未制定,现有会计从业人员的素质也有待提高,这决定了我国现阶段还不能将预算会计确认基础由收付实现制直接转变为权责发生制,而应结合我国的实际情况先部分引入权责发生制,待时机成熟时再全面引入权责发生制。

　　2.把握权责发生制运用的程度

　　权责发生制运用的程度是由政府财政管理改革的目标决定的。为解决现行预算会计确认基础下“年终结转”事项不合理等现象,我国财政部曾于 2001年颁布了《〈财政总预算会计制度〉暂行补充规定》,确定了中央总预算会计的个别事项可以权责发生制作为确认基础。随着预算管理改革的不断深入,若改革目标定位于加强政府部门的绩效管理,对其公共服务成本耗费和效率水平进行考核,就需要在服务费用和政府固定资产核算方面运用权责发生制,合理地计提固定资产折旧;若改革目标是充分揭示政府的隐性债务,以防范财政风险,则应选择在社会保障收支、国债收支、政府担保支出等方面运用权责发生制。

　　3.逐步推进权责发生制

　　预算会计是预算管理的基础,能为预算的编制提供会计信息支持,预算会计与预算管理应协调发展。但是,我国目前的预算会计改革已明显落后于预算管理改革,出现了许多在现行预算会计制度下无法处理的业务。对此,我们应区分不同的情况采取不同的处理办法。对于因实施政府采购和国库集中支付制度而导致财政资金流向改变、行政事业单位出现收入增加且工资费用或非货币性资产同时增加的业务,可在现行收付实现制的基础上,通过制定相应的会计核算补充规定来解决现实中难以操作的问题;对于需要转换会计确认基础才能处理的业务(如跨期收支的业务),则应部分推行权责发生制;而对于那些涉及面广、影响较大且确认又不经济的事项,则应暂缓推行或不推行权责发生制,以保证预算会计核算和财政预算管理改革的顺利进行。

　　4.加快建立政府会计体系

　　随着经济全球化的发展,政府会计标准也趋于国际化,为了适应这一要求,我们应加快预算会计向政府会计转换的进程,构建我国的政府会计体系。一,要合理界定政府会计的范围,可将是否由政府活动引起的资金运动作为划分的界限:凡政府活动引起的资金运动(如总预算单位和行政单位涉及的业务)应纳入政府会计的核算范围;反之,非政府活动引起的资金运动则不属于政府会计的核算范围(如事业单位的经营业务)。这样,事业单位会计就要从现行的预算会计中分离出来。第二,要明确政府会计的目标,即确定政府会计活动要达到的目的。在确定政府会计目标时,可考虑以下几个方面,以使政府提供的会计信息满足各种会计信息使用者的需要:首先要反映政府拥有的经济资源和承担的债务状况;其次要反映政府对公共资源的优化配置和使用情况;再次要反映政府对所使用资源的受托责任、管理责任的履行情况;最后要反映政府为社会提供服务的效率、成本和业绩。第三,在借鉴国际经验的基础上,立足于我国实际情况,制定政府会计准则和制度。在不与我国法律规定相冲突的情况下,可借鉴《国际公立单位会计准则》已做出规定且已被广泛应用、效果较好的原则和方法;对于一些我国特有的业务,可制定相应的条款进行规范。第四,要建立政府财务报告制度,应考虑编制与国际相符的财务报表,如“财务状况表”、“财务业绩表”、“现金流量表”等。

　　5.权责发生制与收付实现制相结合

　　从国外预算会计确认基础改革的实践来看,已在预算会计中引入权责发生制的国家,没有一个全面抛弃收付实现制,均保留了“现金流量表”。实际上,权责发生制能够全面反映政府的资产和负债,可以更好地帮助信息使用者做出经济决策;而收付实现制则能反映现金的流入、流出以及存量,以帮助政府制定合理的财政收入政策以及确定债务规模。只有将两者结合,才能反映政府经济活动的全貌。从现金流量表的编制原理来讲,其正是以收付实现制作为编制基础的。

　　6.坚持中国特色与借鉴国际经验相结合

　　从国外预算会计确认基础改革的实践来看,权责发生制这一会计确认基础在加强政府资产和负债管理、控制财政风险、提高政府预算及会计信息的透明度等方面都比收付实现制具有更明显的优势。我国要建立社会主义市场经济条件下的公共财政制度,加强预算管理、借鉴国际通行做法、逐渐引入权责发生制均是十分必要的。但是,我国的政治制度、行政管理体制等方面与国外差异较大,因此我们不能简单照搬国际经验,而应结合我国的实际情况稳步推行。财政体制改革的深入标志着我国完善政府治理结构、提高政府绩效、创建现代“服务型”政府的开始。健全而透明的预算会计体系将成为公共部门治理的基石。在全球经济一体化和我国经济转型的大背景下,借鉴国际范围的改革经验,在我国政府预算管理与政府会计方面引入权责发生制,对于我国通过强化政府受托责任、提高财政透明度和政府效率以进一步与国际接轨,适应市场经济体制下政府职能转变等方面的要求有着积极的作用——它是业务管理和改革、政府职能转变、政府获取真实会计信息、政府审计和社会监督、加入WTO以及与国际惯例相互协调的需要,有利于建立一个健全的政府预算和会计体系,进而达到实现公共资源优化配置、控制财政支出、有效评价政府绩效、防范财政风险和实现政府持续发展的目标。

　　作者：张丽娜 来源：新财经·上半月 2011年10期