坚持耕地保护 坚持科学发展观 集约节约用地 耕地是保障一个地区实现可持续发展的基础性、不可替代性的重要资源。耕地保护工作事关国家粮食安全和社会稳定大局。国家要发展，首先就要解决13亿多人的吃饭问题，要解决吃饭问题，就必须保护相当数量和质量的耕地。加强耕地的保护和合理开发利用，始终是我们必须高度重视并研究解决的战略性问题。 耕地是农民的饭碗和命根子，必须切实加强保护。加强耕地保护是我团社会经济发展的客观要求，也是建设和谐四十五团的客观要求。 耕地保护必须成为各级政府的重要职责。保护耕地，要充分发挥广大农民作为土地产权主体的积极性。但作为维护公共利益，提供公共服务和产品主体的政府，在耕地保护工作中应承担重要职责。四十五团团党委一直将耕地保护作为重要任务列入议事日程，落实机关耕地保护目标责任制，扎实履行耕地保护的法定职责。 科学的土地开发是贡献，有效的土地保护也是贡献；科学的开发是政绩，有效的保护也是政绩。各级政府部门必须正确处理资源保护与经济发展的关系。从本质上说，保护资源是为了资源的永续利用，为了更好地为社会经济发展服务。今天的保护，为明天的发展奠定了基础，承担保护的责任也十分光荣。因此，在实际工作中我们要认真贯彻落实党中央国务院的耕地保护方针政策，严格执行国家规定的土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理、耕地保护目标责任制等耕地保护的各项法律制度，严格依法办事。同时，我们又要从四十五团发展前途的实际出发，科学有效地利用土地资源，最大限度地实现土地价值，千方百计的满足四十五团经济发展的用地需求。 耕地保护工作要从单纯的数量保护向数量、质量和生态综合转变。在制定政策时，要整合资源，统筹土地开发整理、农田水利、农业综合开发建设等各类资金的投入，统一规划，集中投入，成片整治，建设高标准基本农田，提高抵抗自然灾害的能力，切实提高耕地质量和综合生产能力。 我们始终要以科学发展观统领四十五团国土资源分局，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，正确处理保护资源和保障发展的关系。保护资源是保障发展的前提，资源是发展的物质基础；保障发展是保护资源的目的，脱离了发展空谈保护资源是没有意义的。只有正确的处理好两者的关系，才能努力促进资源节约型、环境友好型社会建设。 第一，紧紧围绕经济增长方式的根本转变，以提高土地利用效率为核心，以保护耕地、节约集约用地为重点，加快土地利用结构调整和土地利用方式转变，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我团土地利用的新路子。第二，重点保障国民经济和社会发展薄弱环节、重大基础设施、重要招商引资项目和改善民生项目用地需求，明确低效利用土地和闲置土地的利用方向，依靠科技进步推进节地型经济增长，提高经济运行效益，使得单位面积土地创造出更多的产值和利税，提高土地利用率。第三，建立健全耕地保护问责制，做到违法即问责，真正把问责制落到实处。强化对耕地占补平衡的执法检查。第四，按照国务院《关于促进节约集约用地的通知》精神要求，建立节约集约用地激励考核机制。 科学发展观是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思路，也是国土资源工作必须始终坚持的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要任务和重要内容。党中央国务院对国土资源工作历来高度重视，把国土资源工作摆在全局工作重要位置来部署，今年中央经济工作会议和全国“两会”，更是把保护耕地、节约资源提到了中华民族赖以生存和长远发展的战略高度。 我国改革开放以来，经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但同时也付出了沉重的资源代价。目前，我团正处于新型工业化加速发展的重要时期，也是资源需求的重要时期，实现富民强团的战略目标，必须有足够的资源作保障，而我们面临的资源形势越来越严峻，资源供应越来越紧张，资源供需矛盾更加突出，粗放的资源利用方式已成为制约经济发展的硬约束，资源开发的利益诉求日益增多。我们一定要认清形势、明确任务、转变观念，充分认识国土资源管理工作的重要性，树立科学的发展观，形成依法用地、节约、集约用地的共识，切实增强做好国土资源工作的紧迫感、使命感。 要坚持以科学发展观为纲，以“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”为总要求，全面贯彻师市国土资源工作会议精神，认真落实中央关于国土资源管理的新政策，加快适应国土资源形势的变化，正确处理“四对关系”：即正确处理保护耕地、开发资源与支持团场经济建设的关系，既要严格保护耕地、不越“红线”，又要合理利用土地，保障经济社会发展的用地需求。正确处理短期问题解决与长远发展的关系，认真做好《土地利用总体规划》修编工作，尽量满足重点项目和基础设施建设用地，科学合理保护好、管理好国土资源，为经济社会可持续持发展提供物质基础保障。正确处理好遗留问题的解决和规范管理的关系，努力争取上级给予政策倾斜和支持，彻底解决在连队农民建房中的遗留问题，严禁在今后工作中再出现类似问题，切实规范国土资源管理。正确处理保障国土资源局正常运转与促进财政增收的关系，严格执行收支两条线规定，土地市场收入全面进入财政国库；实现管理方式的“四个转变”：即从注重微观管理向强化宏观调控转变，更加注重把握宏观经济形势，增加工作的主动性、前瞻性和科学性。从注重行政、法律手段向综合运用经济、行政、法律、技术等多种手段转变，更加注重加强与相关部门的协调配合。从注重审批向完善政策体系、强化全程监管、构建服务平台转变，更注重加强基础工作。从注重管理轻服务向管理服务并重转变，更加注重管理工作的内涵，在管理中体现服务，在服务中推进管理。（分给我，谢谢）
1土地利用规划学的研究对象和研究方法2土地利用规划的任务和内容体系2.1我国土地资源及其利用现状2.2土地利用规划的任务2.3土地利用规划的内容体系3土地利用规划的理论和原则4土地利用规划可行性论证5土地利用规划管理6土地利用现状分析和土地质量评价7土地利用结构与布局
参考下：关于新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考 摘 要 本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾，针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和实际，主要以定性研究的方式提出若干方法和途径。 关键词 土地规划；修编；研究；江苏省 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合江苏省的土地利用规划工作的实际，我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路，为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。 一、土地利用总体规划的发展历程 （一）第一轮土地利用总体规划(1987—2000年) 1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。 该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线，编制了首轮《江苏省土地利用总体规划（1987—2000年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。 （二）第二轮土地利用总体规划(1997—2010年) 1996年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。从1997年开始，江苏省展开了《江苏省土地利用总体规划（1997—2010年）》的编制与修订工作，并于2000年基本结束。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 （三）第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用 第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大： 1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足 1998年以来，江苏省经济投资规模逐年递增，全社会固定资产投资完成额年均增长率达14.7％，远高于同期GDP平均增长速度。同时，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕地占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标（如建设用地总规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。 ⑵经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度 人口总量增长、固定资产投资与经济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力，其中人口总量增长1％，建设用地增加0.44％；固定资产投资增长1％，建设用地平均增加0.077％；二三产业增加值比重在现有水平上提升1％，苏南地区建设用地数量将增加1.095％，苏中地区建设用地数量将增加1.079％，苏北地区建设用地总量将增加0.448％。 事实上，外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的主要原因，同时也是江苏省日益严峻的生态环境危机的主要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准确的把握，但受数据资料等因素影响，长期以来我们对土地利用结构变化与经济增长的数量关系把握不够充分，加上对经济增长方式转变进程过于乐观，直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。 江苏发展实际表明，大部分地区都不可 能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平，但对于大部分地区而言，不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（主要表现为农业用地和生态用地损失）在短期内迅速下降。同时，实证研究也表明，在经济较为发达的苏南地区，第三产业相对于第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用；在苏中地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为负，但不显著；在苏北地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为正。这更加充分地说明，经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴而就，只能是经济发展自身演进的结果。 现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体估计不足，同时对产业结构升级对建设用地扩展的抑制作用过分乐观，从而对土地利用总体规划实施的难度估计不足，在建设用地控制指标设计上缺乏适度弹性，导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。 2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响 ⑴数据不足是现行规划科学性的重要障碍 现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地数据严重失真和1996年进行全省、全国土地详查数据汇总时部分地区（主要是经济发达地区）的土地数据并未及时更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得江苏省土地利用总体规划的数据资料相对不足。 ⑵规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因 耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然《土地管理法》要求省级政府负责辖区内的耕地总量平衡，但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的政策体系。 ⑶基础性研究不足影响现行规划的实用性 虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念，但是由于受数据约束与理论研究限制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。 3、政策制度因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确 土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国重要的土地问题，对土地利用规划实施造成了不利的影响。土地产权问题一方面使土地利用规划的实施主体——地方政府行为发生偏离，同时使规划缺乏民众监督的支持。 ①中央政府与地方政府土地产权关系与利益的不一致使土地利用总体规划在地方层次缺乏自我实施的基础。 ②集体土地产权关系不清与所有权主体缺位也对土地利用总体规划的实施产生不利影响。 ③由于土地产权关系与利益关系模糊，规划实施的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对高昂，违反规划用地的行为时有出现。 ⑵土地市场化配置机制未充分形成致使规划在实施中发生偏差 由于现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利用土地的再开发。但是，由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很好的实现。 ⑶土地管理体制影响了规划实施监督 地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具有公共物品属性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。 事实上，在上下级政府之间也存在着一定程度的共同土地利益，因为在中国的统计制度下，下级政府辖区内的经济增长成果同时也是上级政府的业绩评价标准。因此，只要土地资源为地方政府控制，而且缺乏科学的发展观与政绩观的指导，土地规划实施失效的问题就难以解决。就现行土地利用规划实施的主要时期来看，原土地管理体制下地方政府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一个重要原因。 二、新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考 （一）关于土地利用总体规划体系的思考 目前，规划理论上，我国的土地利用总体规划体系主要分为三个层次，即土地利用总体规划、土地利用专项规划（含土地开发整理规划、基本农田保护规划、土地综合整治规划等）和土地利用详细规划（含城镇土地利用规划、乡村土地利用规划、土地开发整理项目规划设计等）。在这一体系下，根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《土地管理法》第三章第十 七条“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”的规定，土地利用总体规划为全国、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（县级市、区）和乡（镇、街道、场）5级的规划体系。 针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，为完善土地利用总体规划编制的体系，明确各级规划的职能、内容和重点，充分发挥各层级规划的作用，我们认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。 1、进一步明确省内（省、地、县、乡）四级行政区域的土地利用总体规划的定位和内涵 ⑴省级土地利用总体规划 省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划，其职能和重点与全国土地利用总体规划相近。基本内容应当是提出全省土地利用的战略目标，确定土地开发、利用、整治、保护的重点项目和重点区域，提出区域协调发展、城乡协调发展的土地利用政策，协调全省性的骨干基础设施建设的用地关系，提出不同地区的土地利用方向、目标和重点，宏观控制和体现全省耕地总量动态平衡目标、基本农田保护目标、规划建设用地尤其是规划建设占用耕地规模、多途径补充耕地目标，为下级规划提供控制依据和区域发展平衡的导向。 因此，从省级土地利用规划的内容和功能上看，应当在完成空间规划功能的同时，转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手，强化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性关联作用研究。 ⑵市级土地利用总体规划 市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。 由于市级规划的功能和定位，在很大程度上已经不能够满足土地利用活动的管理需要，同时市本级规划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功能，因此，应当弱化市级规划的功能。但在弱化市级规划的同时，应当突出和强化市本级城郊结合部土地利用规划的研究。通过市本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发展空间的定位和规模控制问题。 ⑶县级土地利用总体规划 县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。 ⑷乡镇级土地利用总体规划 乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。 目前规划编制和实施中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上已经造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥着控制性规划的作用，但是总规毕竟不能代替详规。因此，新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。 2、补充和深化规划体系层级间区域性土地利用总体规划 区域性土地利用总体规划属于大致介于相邻两级土地利用总体规划之间的衔接性规划，是统筹区域之间、经济发展带和城乡之间协调发展的指导性规划。在市级土地利用总体规划和城乡结合部土地利用总体规划在基础上，在省级土地利用总体规划的架构下，应当建立跨行政区域的地区性土地利用总体规划，完善土地利用总体规划的空间规划功能，一定程度上体现国土规划的分区域协调引导功能。 ⑴地区性土地利用总体规划 地区性土地利用总体规划是介于省级规划和市级规划之间的规划层次，其规划内容和方法侧重于空间规划。它是在具有一定同质性和关联性的自然、社会、经济属性的地区的基础上，根据差异性原则进行地域分区，依据联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》确定的规划思路和方法，整合地区性的城镇体系和城市总体规划点轴结构、骨干性基础设施规划节点效应、 生产力布局（含第一、二、三产业）规划等区域性专业规划对各类用地的有效、合理需求，提出统筹区域土地利用和经济发展布局、产业结构层次统筹发展，优化城乡和人口布局和结构，促进集约节约利用土地，协调土地利用与生态环境建设的土地利用地域发展核心策略。 江苏省可以根据苏南、苏北、苏中，沿江、沿海、沿东陇海、沿沪宁高速沿线、农业主产区等分区域，进行区域性土地利用总体规划的研究和编制。 ⑵市区土地利用总体规划与城郊结合部土地利用总体规划 市区土地利用总体规划是介于市级规划和县级规划之间的规划，主要应当结合城市总体规划和城市控制性规划，着重细化存量土地用途分区和分工的不同功能性区域布局的控制性和引导性安排。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 城郊结合部土地利用总体规划是控制城市（城镇）规模、协调城乡过渡地区农地转为建设用地的速度和时序的重要指导性控制规划，以城市（城镇）总体规划范围为界限，针对已划入城市（城镇）总体规划范围之内的土地利用和范围之外的土地利用，着重分类别安排开发用途、方向、时序和强度。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：10000比例尺，局部重点区域至1：5000比例尺。 ⑶镇区土地利用总体规划 镇区土地利用总体规划以乡镇级土地利用总体规划为基础，是对村镇建设规划和村镇布局规划不同规划功能区域土地利用控制和引导安排的细化，是建设和发展区域的控制性规划的具体体现。镇区土地利用总体规划的成果主要为大比例尺的镇区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 （二）关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考 1、当前规划管理技术操作层面的失误，一定程度上造成了既有规划发展空间的缺失 当前，对于新一轮土地利用总体规划修编，地方对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少耕地保有量和基本农田保护指标）的期望与上级的规划控制要求有很大的现实差距。基层总是反映现行规划不合理，表面问题是规划建设占用耕地指标少，耕地保有量和基本农田保护指标过多，基本农田保护率过大（而且在不断增加）。 其实，除了工业化、城市（镇）化等经济社会发展确实在高位运行，需要一定数量的增量土地解决发展空间；但真正分析一下，在我们目前的规划管理技术操作层面上——乡镇土地利用总体规划修改中（我们定义为因重大布局调整而需进行的原则性规划修改）的失误给我们造成的损失和代价是巨大的，失误的直接结果是造成了规划建设占用耕地指标的蒸发、耕地保有量和基本农田保护面积的增加以及基本农田保护率的上升。 因此，必须对目前的规划修改管理方式进行修正，否则规划修改次数越多，耕地保有量和基本农田保护面积及基本农田保护率就增加的越多，规划建设占用空间就减少的越多。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。作者1根据几年来的规划管理工作时间，按照规划管理的基本技术要求，拟订了《江苏省土地利用总体规划修改方案及其实施影响评估报告编制要点（征求意见稿）》，并由作者2在江苏苏地源土地整理规划设计有限公司的规划修改具体业务工作中予以试用。 2、新一轮土地利用总体规划修编中拓展建设发展空间的途径 从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为江苏省2005——2020年的经济社会发展找出发展的空间。从国务院办公厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）的有关精神和要求中，可以预见到——通过新一轮土地利用总体规划修编核减现有和先行规划确定的基本农田保护指标可能性是很小的，希望国家下达江苏省大数量的规划建设占用耕地指标也是不切实际的。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。 ⑴国家的有关政策依据 2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到在新一轮规划修编可以运用的能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——开展基本农田保护区内农村建设用地整理挂钩，将基本农田保护区内的建设用地空间数量置换出来。 ①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号） 该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设 用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩”） 其实，“挂钩”政策由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。”同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。” 国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)中的建设用地指标置换政策和农用地整理指标折抵政策,为什么当时没有用到现在这个称为“挂钩”的政策，就是因为“挂钩”周转指标的身份问题在当时无法解决。我们认为挂钩周转指标应当具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份，否则就会产生一个很简单的问题——光有计划，没有落计划的空间，等于没有计划，挂钩是白忙。 ②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号） 该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。” 这个规定允许通过开展基本农田保护区内现有建设用地的整理复垦为耕地补划为基本农田。 “挂钩”政策的实施，其实从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义），就为我们在规划修编中充分利用“挂钩”政策，通过将基本农田保护区内的建设用地整理复垦为耕地补划为基本农田，相应在另外的区域换取规划建设空间扫清了政策规定上的障碍。 ③国土
土地利用规划论文可以写下面形式的：区域土地利用规划研究中遥感、空间信息系统技术的应用；土地利用规划环境影响评价；土地利用/土地覆盖变化与土地利用规划；南通市土地利用规划环境影响评价指标体系研究。详情可参考：
1 土地开发整理规划环境影响评价研究 南京农业大学 2009 2 基于利益主体的土地利用规划决策机制研究 华中农业大学 2010 3 基于状态框架和GIS的土地利用规划环境影响评价研究 中国矿业大学 2009 4 地震灾后土地利用应急规划体系研究 中国地质大学（北京） 2011 5 土地集约利用的规划方法与途径研究 中国地质大学（北京） 2011 6 中国土地利用规划中的耕地保护目标选择 浙江大学 2010 7 常州市经济开发区土地利用规划后评估研究 中国地质大学（北京） 2010 8 基于GIS技术的县级土地利用总体规划研究 新疆大学 20109 中国现代土地利用规划研究 南京农业大学 2007 10 土地利用综合防灾规划及其空间决策支持系统研究 中国海洋大学 2008 ……索道网提供国内外论文检索服务。
土地利用分区以土地利用地域分异规律为理论基础,是土地利用规划的关键内容,也是实行土地用途管制的重要手段,对科学制定土地利用方向、合理确定土地利用结构、提高土地利用集约化程度、促进区域协调发展具有重要意义。
为了指导县、乡级土地利用总体规划的分区,各级土地利用总体规划也都涉及土地利用分区。如全国土地利用总体规划图可以表示国家重点能源、交通、水利等基础设施用地的布局和大体范围,表示直辖市和省、自治区、人民政府所在地城市、非农业人口在100万人以上的城市以及国务院制定的其他城市的用地大致范围。省、地(市)级土地利用总体规划也要表示出重要用地范围。各级土地利用总体规划中的土地利用区界线通过下级土地利用总体规划逐级细化,最终反映在乡级土地利用总体规划中,成为用途管制和土地管理的依据。
参考下：关于新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考 摘 要 本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾，针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和实际，主要以定性研究的方式提出若干方法和途径。 关键词 土地规划；修编；研究；江苏省 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合江苏省的土地利用规划工作的实际，我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路，为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。 一、土地利用总体规划的发展历程 （一）第一轮土地利用总体规划(1987—2000年) 1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。 该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线，编制了首轮《江苏省土地利用总体规划（1987—2000年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。 （二）第二轮土地利用总体规划(1997—2010年) 1996年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。从1997年开始，江苏省展开了《江苏省土地利用总体规划（1997—2010年）》的编制与修订工作，并于2000年基本结束。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 （三）第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用 第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大： 1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足 1998年以来，江苏省经济投资规模逐年递增，全社会固定资产投资完成额年均增长率达14.7％，远高于同期GDP平均增长速度。同时，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕地占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标（如建设用地总规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。 ⑵经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度 人口总量增长、固定资产投资与经济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力，其中人口总量增长1％，建设用地增加0.44％；固定资产投资增长1％，建设用地平均增加0.077％；二三产业增加值比重在现有水平上提升1％，苏南地区建设用地数量将增加1.095％，苏中地区建设用地数量将增加1.079％，苏北地区建设用地总量将增加0.448％。 事实上，外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的主要原因，同时也是江苏省日益严峻的生态环境危机的主要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准确的把握，但受数据资料等因素影响，长期以来我们对土地利用结构变化与经济增长的数量关系把握不够充分，加上对经济增长方式转变进程过于乐观，直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。 江苏发展实际表明，大部分地区都不可 能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平，但对于大部分地区而言，不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（主要表现为农业用地和生态用地损失）在短期内迅速下降。同时，实证研究也表明，在经济较为发达的苏南地区，第三产业相对于第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用；在苏中地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为负，但不显著；在苏北地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为正。这更加充分地说明，经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴而就，只能是经济发展自身演进的结果。 现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体估计不足，同时对产业结构升级对建设用地扩展的抑制作用过分乐观，从而对土地利用总体规划实施的难度估计不足，在建设用地控制指标设计上缺乏适度弹性，导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。 2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响 ⑴数据不足是现行规划科学性的重要障碍 现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地数据严重失真和1996年进行全省、全国土地详查数据汇总时部分地区（主要是经济发达地区）的土地数据并未及时更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得江苏省土地利用总体规划的数据资料相对不足。 ⑵规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因 耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然《土地管理法》要求省级政府负责辖区内的耕地总量平衡，但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的政策体系。 ⑶基础性研究不足影响现行规划的实用性 虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念，但是由于受数据约束与理论研究限制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。 3、政策制度因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确 土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国重要的土地问题，对土地利用规划实施造成了不利的影响。土地产权问题一方面使土地利用规划的实施主体——地方政府行为发生偏离，同时使规划缺乏民众监督的支持。 ①中央政府与地方政府土地产权关系与利益的不一致使土地利用总体规划在地方层次缺乏自我实施的基础。 ②集体土地产权关系不清与所有权主体缺位也对土地利用总体规划的实施产生不利影响。 ③由于土地产权关系与利益关系模糊，规划实施的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对高昂，违反规划用地的行为时有出现。 ⑵土地市场化配置机制未充分形成致使规划在实施中发生偏差 由于现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利用土地的再开发。但是，由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很好的实现。 ⑶土地管理体制影响了规划实施监督 地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具有公共物品属性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。 事实上，在上下级政府之间也存在着一定程度的共同土地利益，因为在中国的统计制度下，下级政府辖区内的经济增长成果同时也是上级政府的业绩评价标准。因此，只要土地资源为地方政府控制，而且缺乏科学的发展观与政绩观的指导，土地规划实施失效的问题就难以解决。就现行土地利用规划实施的主要时期来看，原土地管理体制下地方政府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一个重要原因。 二、新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考 （一）关于土地利用总体规划体系的思考 目前，规划理论上，我国的土地利用总体规划体系主要分为三个层次，即土地利用总体规划、土地利用专项规划（含土地开发整理规划、基本农田保护规划、土地综合整治规划等）和土地利用详细规划（含城镇土地利用规划、乡村土地利用规划、土地开发整理项目规划设计等）。在这一体系下，根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《土地管理法》第三章第十 七条“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”的规定，土地利用总体规划为全国、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（县级市、区）和乡（镇、街道、场）5级的规划体系。 针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，为完善土地利用总体规划编制的体系，明确各级规划的职能、内容和重点，充分发挥各层级规划的作用，我们认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。 1、进一步明确省内（省、地、县、乡）四级行政区域的土地利用总体规划的定位和内涵 ⑴省级土地利用总体规划 省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划，其职能和重点与全国土地利用总体规划相近。基本内容应当是提出全省土地利用的战略目标，确定土地开发、利用、整治、保护的重点项目和重点区域，提出区域协调发展、城乡协调发展的土地利用政策，协调全省性的骨干基础设施建设的用地关系，提出不同地区的土地利用方向、目标和重点，宏观控制和体现全省耕地总量动态平衡目标、基本农田保护目标、规划建设用地尤其是规划建设占用耕地规模、多途径补充耕地目标，为下级规划提供控制依据和区域发展平衡的导向。 因此，从省级土地利用规划的内容和功能上看，应当在完成空间规划功能的同时，转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手，强化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性关联作用研究。 ⑵市级土地利用总体规划 市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。 由于市级规划的功能和定位，在很大程度上已经不能够满足土地利用活动的管理需要，同时市本级规划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功能，因此，应当弱化市级规划的功能。但在弱化市级规划的同时，应当突出和强化市本级城郊结合部土地利用规划的研究。通过市本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发展空间的定位和规模控制问题。 ⑶县级土地利用总体规划 县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。 ⑷乡镇级土地利用总体规划 乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。 目前规划编制和实施中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上已经造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥着控制性规划的作用，但是总规毕竟不能代替详规。因此，新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。 2、补充和深化规划体系层级间区域性土地利用总体规划 区域性土地利用总体规划属于大致介于相邻两级土地利用总体规划之间的衔接性规划，是统筹区域之间、经济发展带和城乡之间协调发展的指导性规划。在市级土地利用总体规划和城乡结合部土地利用总体规划在基础上，在省级土地利用总体规划的架构下，应当建立跨行政区域的地区性土地利用总体规划，完善土地利用总体规划的空间规划功能，一定程度上体现国土规划的分区域协调引导功能。 ⑴地区性土地利用总体规划 地区性土地利用总体规划是介于省级规划和市级规划之间的规划层次，其规划内容和方法侧重于空间规划。它是在具有一定同质性和关联性的自然、社会、经济属性的地区的基础上，根据差异性原则进行地域分区，依据联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》确定的规划思路和方法，整合地区性的城镇体系和城市总体规划点轴结构、骨干性基础设施规划节点效应、 生产力布局（含第一、二、三产业）规划等区域性专业规划对各类用地的有效、合理需求，提出统筹区域土地利用和经济发展布局、产业结构层次统筹发展，优化城乡和人口布局和结构，促进集约节约利用土地，协调土地利用与生态环境建设的土地利用地域发展核心策略。 江苏省可以根据苏南、苏北、苏中，沿江、沿海、沿东陇海、沿沪宁高速沿线、农业主产区等分区域，进行区域性土地利用总体规划的研究和编制。 ⑵市区土地利用总体规划与城郊结合部土地利用总体规划 市区土地利用总体规划是介于市级规划和县级规划之间的规划，主要应当结合城市总体规划和城市控制性规划，着重细化存量土地用途分区和分工的不同功能性区域布局的控制性和引导性安排。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 城郊结合部土地利用总体规划是控制城市（城镇）规模、协调城乡过渡地区农地转为建设用地的速度和时序的重要指导性控制规划，以城市（城镇）总体规划范围为界限，针对已划入城市（城镇）总体规划范围之内的土地利用和范围之外的土地利用，着重分类别安排开发用途、方向、时序和强度。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：10000比例尺，局部重点区域至1：5000比例尺。 ⑶镇区土地利用总体规划 镇区土地利用总体规划以乡镇级土地利用总体规划为基础，是对村镇建设规划和村镇布局规划不同规划功能区域土地利用控制和引导安排的细化，是建设和发展区域的控制性规划的具体体现。镇区土地利用总体规划的成果主要为大比例尺的镇区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 （二）关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考 1、当前规划管理技术操作层面的失误，一定程度上造成了既有规划发展空间的缺失 当前，对于新一轮土地利用总体规划修编，地方对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少耕地保有量和基本农田保护指标）的期望与上级的规划控制要求有很大的现实差距。基层总是反映现行规划不合理，表面问题是规划建设占用耕地指标少，耕地保有量和基本农田保护指标过多，基本农田保护率过大（而且在不断增加）。 其实，除了工业化、城市（镇）化等经济社会发展确实在高位运行，需要一定数量的增量土地解决发展空间；但真正分析一下，在我们目前的规划管理技术操作层面上——乡镇土地利用总体规划修改中（我们定义为因重大布局调整而需进行的原则性规划修改）的失误给我们造成的损失和代价是巨大的，失误的直接结果是造成了规划建设占用耕地指标的蒸发、耕地保有量和基本农田保护面积的增加以及基本农田保护率的上升。 因此，必须对目前的规划修改管理方式进行修正，否则规划修改次数越多，耕地保有量和基本农田保护面积及基本农田保护率就增加的越多，规划建设占用空间就减少的越多。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。作者1根据几年来的规划管理工作时间，按照规划管理的基本技术要求，拟订了《江苏省土地利用总体规划修改方案及其实施影响评估报告编制要点（征求意见稿）》，并由作者2在江苏苏地源土地整理规划设计有限公司的规划修改具体业务工作中予以试用。 2、新一轮土地利用总体规划修编中拓展建设发展空间的途径 从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为江苏省2005——2020年的经济社会发展找出发展的空间。从国务院办公厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）的有关精神和要求中，可以预见到——通过新一轮土地利用总体规划修编核减现有和先行规划确定的基本农田保护指标可能性是很小的，希望国家下达江苏省大数量的规划建设占用耕地指标也是不切实际的。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。 ⑴国家的有关政策依据 2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到在新一轮规划修编可以运用的能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——开展基本农田保护区内农村建设用地整理挂钩，将基本农田保护区内的建设用地空间数量置换出来。 ①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号） 该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设 用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩”） 其实，“挂钩”政策由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。”同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。” 国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)中的建设用地指标置换政策和农用地整理指标折抵政策,为什么当时没有用到现在这个称为“挂钩”的政策，就是因为“挂钩”周转指标的身份问题在当时无法解决。我们认为挂钩周转指标应当具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份，否则就会产生一个很简单的问题——光有计划，没有落计划的空间，等于没有计划，挂钩是白忙。 ②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号） 该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。” 这个规定允许通过开展基本农田保护区内现有建设用地的整理复垦为耕地补划为基本农田。 “挂钩”政策的实施，其实从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义），就为我们在规划修编中充分利用“挂钩”政策，通过将基本农田保护区内的建设用地整理复垦为耕地补划为基本农田，相应在另外的区域换取规划建设空间扫清了政策规定上的障碍。 ③国土
我想，你可以《城镇化与集约用地》这本期刊里面看下吧~
一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一1.城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约 3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到 77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100 平方米计算，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（0.91亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展。仅仅1997年、1998年两年，全国耕地就净减少近600万亩。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不影响经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加一亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地三项，可能还要减少耕地近一亿亩。3.缓解城市化建设与耕地保护之间矛盾的途径在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。土地集约化利用包括四个方面：（1）城市土地的集约利用；（2）农村非农用地的集约利用；（3）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投入高产出）；（4）全国整体的集约用地水平的提高。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则未引起高度重视，而此条正是解决用地紧张的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，促进经济的发展，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。下面就加快城市化进程对减少耕地占用的压力谈几点看法。二、发展城市化建设与土地集约化利用关系1.城市化建设有利于人口出生率的降低，从而减小众多人口对耕地的压力城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。生育期一孩率城镇大大高于乡村，高达90％以上，乡村二孩率超过城镇的1倍多。1998年我国城镇人口出生率为13.67‰，自然增长率8.36‰，而县出生率为17.05‰，自然增长率为10.04‰。以上海市为例，1998年人口出生率仅为5.20‰，自然增长率为－1.80‰。我国历年市镇与县人口生长率与自然增长率对比见表1。表1 我国历年市镇与县人口出生率与自然增长率 单位：‰ 市镇 出生率 16.14 15.49 15.47 15.37 15.13 14.76 14.47 14.52 13.67自然增长率 10.43 9.99 9.70 9.38 9.60 9.23 8.82 8.94 8.36县 出生率 22.80 21.17 19.09 19.06 18.84 18.08 18.02 17.43 17.05自然增长率 15.79 14.04 12.18 12.17 12.04 11.09 11.08 10.53 10.04影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的2－3倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。2.城市化建设有利于集约化利用土地，从而扩大耕地面积如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。我国历年城市与农村人均居住面积对比见表2。表2显示，我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出2－3倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达9.3平方米，而农村人口为86868万，占总人口69.6％，人均居住面积达 23.7平方米。以山西省为例，1996年5个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达192.93平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地也越少。与小城市相比，要素的投入产出率和主要经济指标的人均水平也较高。我国不同规模城市各项指标见表3。表3表明，1996年全国城市增至666个，人均用地99平方米，其中，200万人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200万人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100万人的大城市人均用地99平方米，20-50万人的中等城市人均用地105.3平方米，20万人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市与小城市相比，产业密度（人均GDP）高，第三产业比重大，另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，5亿农村人口进城，若农村按人均160 平方米计算，可减少占地8万平方公里，扣除城市建设用地5万平方公里，则全国可节约3万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。表二 我国历年城市与农村人均居住面积对比 单位：平方米/人 城市人均居住面积 6.7 6.9 7.1 7.5 7.8 8.1 8.5 8.8 9.3农村人均居住面积 17.8 18.5 18.9 20.7 20.2 21 21.7 22.4 23.7表三 我国不同规模城市各项指标表全国666个城市平均 超大城市200万人以上 特大城市100-200万人 大城市50-100万人 中等城市50-100万人 小城市20万人以下城市个数（个） 666 11 23 44 195 393人口密度（万人/平方公里） 1.01 1.51 1.16 1.01 0.95 0.76人均占地（平方米/人） 99 66.2 86.2 99 105.3 131.6人均GDP 9138 15812 14455 13060 8400 6281第三产业比重（%） 37.2 49.3 43.8 38.8 34.1 29.23.城市化建设有利于科技水平和人口素质的提高，从而提高土地的集约化利用程度科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则往往是发展中国家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到应用，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。三、我国城市化建设中土地利用存在的问题在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。1.城市土地闲置与撂荒随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（1）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（2）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通过清理，已复耕240平方公里，占闲置耕地的 88.9％；限期开发建设9000公顷；调整使用2000公顷；收回土地使用权4000公顷。另外，根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为33300平方公里，其中70％左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到 50-70％。2.城市违法用地现象严重1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地执法检查。据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达 500平方公里，浙、粤、桂3省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积 7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。3.城市土地利用效率低下根据1995年城市建设统计年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按10－15％计划，这些城市用地潜力达1926－2890 平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。4.乡镇企业布局分散，用地规模过大1996年全国共有乡镇企业单位数 2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1％，在建制镇的占7％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。5.城市用地增长速度超过人口增长随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986-1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近1倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。四、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。1.深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。2.做好城市土地利用规划土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。3.控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。4.挖掘城市存量土地的潜力城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。5.根据具体情况，改革现有有关不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策制定出一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度和政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自已和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。6.依靠法律、法规制止城市化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制定城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探索城市化的发展途径，不断挖掘城市土地的潜力；另一方面建立有利于城市化建设的土地管理体制。城市化道路也是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了经济结构的现代化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处理好保护耕地的问题。参考文献1.中国统计年鉴，19992.中国城市统计年鉴，19973.国际统计年鉴，19974.刘岳等编：国人口分析与区域特征》，海洋出版社，19965.杨重光著：城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，19966.中国自然资源丛书编撰委员会编著，《中国自然资源丛书》，中国环境科学出版社出版，1995
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环境设计又称“环境艺术设计”，是一种新兴的艺术设计门类。包含的学科相当广泛，主要由:建筑设计，室内设计 公共艺术设计，景观设计 ，等内容组成。在内容上几乎包含了除平面和广告艺术设计之外其他所有的艺术设计，环境设计以建筑学为基础，有其独特的侧重点。与建筑学相比，环境设计更注重建筑的室内外环境艺术气氛的营造;与城市规划设计相比，则环境设计更注重规划细节的落实与完善;与园林设计相比，则更注重局部与整体的关系。环境艺术设计是“艺术”与“技术”的有机结合体。 环境设计 环境设计专业专门培养设计公共和私人空间，室内和室外空间的设计人才。环境设计在一定程度上恢复，改造，保持建筑物和自然环境的关系。将来职业导向为环境设计师或者是建筑师。 从设计的角度来研究环境的各个方面，整体考虑人工和自然等空间要素。目标是设计出使这些要素和谐统一的建筑和环境空间，即满足功能需求，又考虑到环境安全和生态的可持续发展。 环境设计是一门交叉学科，把建筑学，园林，室内装潢，环境绘图(如标志牌和信息公告牌)的创意结合在一起，并涵盖了社会科学，卫生保健学，环境科学和自然科学。 本科头两年学习公共文理课程，同时还会上一些介绍环境设计的专业基础课。大三和大四集中学习个人选择的研究方面，比如城市和区域规划，园林设计等。 环境设计专业会有很多的结合实际工程的实践课，实践课和实习将会使你了解规划和设计的真实世界。你会在政府部门，非盈利组织，私人企业中实习，学 环境设计 习到在社区规划，项目开发中如何综合考虑经济，社会，政治，以及设计要素。 各大学环境设计专业的侧重点会不一样。一些大学强调传统的结构设计，一些强调满足特殊人群需求的研究型设计。一些则强调社区规划设计。 强调传统结构设计的环境设计专业通常会设在建筑学院，室内装修学院，园林设计学院的下面，也有可能设在工程学院(用于工业和产品设计)。研究导向型的学院通常会有正式的研究中心。大部分环境设计专业以设计规划和政策导向，和城市规划系紧密相连。 目前，我们对“环境设计”这个词组的含义有一定的曲解，这不仅包括一般人，甚至许多专业人士对其也有偏颇的看法。故此有必要从本源上进行分析与明确，以利于该学科的建设与发展。首先，从词的含义上看“环境艺术”与“环境”应该是两个不同的概念，但是在我们以往的学术交流与讲学中所指“环境艺术设计”必然是指“环境设计”。笔者以为这种混为一谈的说法是欠科学的，广州美院尹定邦教授在“设计学概论”一书中使用了“环境设计”这个概念，笔者认为其定位是准确的。因为“环境艺术设计”(Environment and Art)很容易让人联想到20世纪初，现代派艺术家在湖中筑起螺旋防波堤，在峡谷中挂起幕布之类的环境艺术。 环境设计是对人类的生存空间进行的设计。广义的环境是指围绕和影响着生物体周边的一切外在状态，所有生物包括人类都无法脱离的这个环境。狭义的是指，在自然环境的基础上创造出符合人类意志的人为环境。环境设计就是要解决“人-建筑-环境”之间存在的各种不协调因素使其和谐统一，营造出完美时尚、舒适宜人的人类生活空间。具体可概括为五个方面:1.以人为中心，研究人的行为特征，考虑人的使用要求，在设计中尽可能地做到方便、舒适、顺畅，以提高人的工作效率和生活舒适度;2.进行生态、文化的保护设计;3.考虑环境的归属性和认同感;4.通过对环境空间的设计，传达美感的信息;5.环境设计要考虑到人类行为的多样性与审美趣味的多元性，要与之相适应。由此可见，与“环境设计”相区别的“环境艺术设计”主要是指一种艺术性大于功能性的设计，它更多考虑的是环境的美化和文化在精神层面的信息传递。从以上五方面来看，“环境艺术设计”主要应归属于第四和第五部分，与环境设计的关系是主干与分支的从属关系，而不是可以相互替代或彼此等同的概念。 那么何谓“新学科”呢?就目前国内各高等院校所开设的环境设计专业，大都有城规、建筑、室内外及公共艺术设计等主干课程。就其各专业的学科领域来看，似乎没有“新”的内容。城市规划，建筑设计古已有之，室内外设计，公共艺术也非今日之产物。甚至会有人提出我们现在有城市规划工作者，有众多建筑师、市政工程师、园林师乃至各类专业的美术家，他们已分担了城市环境建设的各项工作，那么还要开设环境设计专业有实际的意义吗?理论上看似乎有其道理，但事实上，城市规划的工作主要侧重从社会学及心理行为的综合观念出发，宏观地解决土地利用和开发问题，很难涉及细微的功能与美学研究。而建筑设计则主要对建筑的结构、空间及造型、功能等方面进行的设计。室内设计是从建筑设计中脱离出来的设计，它主要是通过对室内空间、结构、布局、装饰、家具、材料、照明等设计因素综合分析考虑，进行科学、美观、舒适和合理的设计。室外设计主要包括园林设计，庭院、街道设计，公园、广场、道路、桥梁、商业、娱乐区等的室外空间设计。公共艺术设计是指在开放性公共空间中进行的艺术创造与相应的环境设计，如雕塑、纪念碑等。从以上各专业的定位分析便可以看出，在以往的城市建设中由于传统行业的规限，专业教育的分工和设计思想的单一，各专业工作者只能从事“分内”的工作。而在每一具体工程项目中，各专业间最大限度的合作也仅只是补充本专业的明显缺陷。由于以往我们各院校培养的人才缺乏横向的相关领域知识和宏观的技术视野，彼此间不能广泛的协调。因此在解决当今城市庞大复杂且多变的综合问题面前，不仅顾此失彼，难于应策，而且把整个城市环境经营得零落疏离，有的城市空间甚至成为各路行家自我表现的“天桥”市场。“环境设计”学科正是针对以上弊端而适时产生的。环境设计在这里成了各专业的纽带和桥梁，它以其全面性的理论与实践能力，将补充各专业间的空白，并推动多领域的密切合作。一言以蔽之，所谓“新”就是知识结构的重新组合，它立足建筑学科的教学平台与艺术设计相结合并嫁接于多学科之间，比其他相关专业的知识面更为广博和特有的统领性。随着科学技术和文化观念的进步，人们对城市环境的认知和要求也自然会不断提高。现代城市的建设要求广阔的视野和更高的专业设计水准，我们唯有在整体环境观念的前提下并有环境设计的新知识构架介入，才能使我们的城市建设。
先后在《中国农业科学》、《应用生态学报》、《土壤学报》、《土壤通报》、《西南农业大学学 报》等刊物上发表论文200余篇。坡度对三峡库区紫色土坡面径流侵蚀的影响分析，《泥沙研究》2009年 第2期三峡库区典型岩溶山地土壤种子库研究——以重庆市为例，《重庆师范大学学报：自然科学版》2009年 第2期基于建构主义的网络辅助教学个性化自主学习内容组织研究，《西南师范大学学报：自然科学版》2008年 第6期北美五大湖区面源污染治理经验与启示，《西南大学学报：自然科学版》2008年 第11期三峡库区农业土壤重金属含量特征及污染评价——以Cu Pb和Zn为例，《农业环境科学学报》2008年 第6期旅游活动对自然保护区游憩地带植物的影响，《西南大学学报：自然科学版》2008年 第10期重庆农业生态系统中酸雨因子的特点及其影响，《中国环境监测》2008年 第4期水稻虫害智能预测模型及其应用，《农业工程学报》2008年 第7期新农村视角下的农村居民点用地整理的战略思考， 《重庆国土资源》2008年 第4期土壤中根瘤菌定殖研究进展，《土壤》2008年 第2期分形理论在土壤肥力研究中的应用与前景，《土壤》2007年 第5期土地利用的生态位及调控机制的研究，《农业工程学报》2005年 第z1期荒溪治理研究进展，《水土保持学报》2003年 第5期岩溶山地不同土地利用土壤的水分特性差异，《水土保持学报》2003年 第5期重庆市景观格局动态变化分析，《长江流域资源与环境》2008年 第1期绵阳科技城的工业经济发展，《经济地理》2008年 第2期精准农业中土壤养分分析的适宜取样数量的确定，《中国生态农业学报》2008年 第2期一种解决BP网络过拟合的学习算法，《西南大学学报：自然科学版》2008年 第1期稻田垄作免耕对土壤的中小团聚体孔隙分布的影响，《西南农业学报》2008年 第1期利用微生物制剂进行污泥减量的生产性试验研究，《中国给水排水》2008年 第3期未来区域土地利用驱动力研究的重要命题：尺度依赖，《资源科学》2008年 第1期简析保护城乡结合部土地，《四川农场》2007年 第3期基于GIS的重庆市丘陵山地耕地质量评价与比较，《农业工程学报》2007年 第11期重庆主城区市街绿地土壤肥力质量评价及管理对策，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第11期应用动态植被模型LPJ模拟中国植被变化研究，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第11期利用MCMP微生物制剂减少剩余污泥产量的研究，《环境工程学报》2007年 第12期遥感技术在我国土地管理中的应用与进展，《国土资源科技管理》2007年 第1期不同养殖水体Cu的特征，《环境科学与技术》2007年 第11期保护性耕作对稻田土壤有机质的影响，《生态学报》2007年 第11期稻作区保护性耕作和小麦种植对土壤养分的影响，《农业工程学报》2007年 第10期岩溶山区不同岩性和地貌类型下景观斑块分布与多样性分析，《自然资源学报》2007年 第3期岩溶区坡面土壤侵蚀特征研究，《水土保持学报》2007年 第5期重庆岩溶地区近40年的气温变化特征分析及趋势预测，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第9期国外土地整理实践及启示，《国土资源》2007年 第9期基于管治理念的资源动员方式：浙江省土地整理的实践，《资源科学》2007年 第5期重庆岩溶山区脆弱生态环境与不同尺度土地整理模式研究，《中国农学通报》2007年 第9期不同利用方式对紫色水稻土水溶性有机碳的影响，《中国农学通报》2007年 第8期工程项目社会影响评价的回顾与展望，《中国农学通报》2007年 第8期区域土地利用变化驱动力研究前景展望，《地球科学进展》2007年 第8期新农村建设及农村土地问题，《重庆国土资源》2007年 第4期集成GASA混合学习策略的BP神经网络优化研究，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第7期利用方式对紫色水稻土有机碳与颗粒态有机碳的影响，《生态环境》2007年 第4期大洪河水库库区土地利用变化及其社会经济驱动因素，《生态学杂志》2007年 第6期不同利用方式对紫色水稻土微生物量碳的影响，《中国农学通报》2007年 第6期基于GIS的重庆市耕地质量评价模型建立与检验，《中国农学通报》2007年 第5期基于JavaSpace的社会保障信息系统集成模型研究，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第5期保护性耕作对紫色水稻土团聚体组成和有机碳储量的影响，《应用生态学报》2007年 第5期重庆岩溶区土壤景观多样性，《生态学报》2007年 第5期中国耕地警戒值的测算与讨论，《资源科学》2007年 第3期三峡库区优质柑橘产业带农户收益与土地管理实践的关系，《资源科学》2007年 第3期基于因子分析方法的中国植被NDVI与气候关系研究，《山地学报》2007年 第1期集成GASA混合学习策略的BP神经网络在水稻虫害预测中的应用，《中国农学通报》2007年 第4期三峡水库消落区对库区水土环境的影响研究，《西南大学学报：自然科学版》2007年 第1期简析保护城乡结合部土地，《农村经济》2007年 第3期酸雨对紫色土氮磷淋失的影响，《水土保持学报》2007年 第1期家庭承包制下土地流转的农户解释：对重庆不同经济类型区七个村的调查分析，《地理研究》2007年 第2期城市土地优化配置与集约利用评价模型剖析，《西南农业大学学报：社会科学版》2007年 第1期垄作免耕下紫色水稻土有机碳的分布特征，《土壤学报》2007年 第2期
环境设计又称“环境艺术设计”，是一种新兴的艺术设计门类。包含的学科相当广泛，主要由：建筑设计，室内设计 公共艺术设计，景观设计 ，等内容组成。在内容上几乎包含了除平面和广告艺术设计之外其他所有的艺术设计，环境设计以建筑学为基础，有其独特的侧重点。与建筑学相比，环境设计更注重建筑的室内外环境艺术气氛的营造；与城市规划设计相比，则环境设计更注重规划细节的落实与完善；与园林设计相比，则更注重局部与整体的关系。环境艺术设计是“艺术”与“技术”的有机结合体。 环境设计环境设计专业专门培养设计公共和私人空间，室内和室外空间的设计人才。环境设计在一定程度上恢复，改造，保持建筑物和自然环境的关系。将来职业导向为环境设计师或者是建筑师。 从设计的角度来研究环境的各个方面，整体考虑人工和自然等空间要素。目标是设计出使这些要素和谐统一的建筑和环境空间，即满足功能需求，又考虑到环境安全和生态的可持续发展。 环境设计是一门交叉学科，把建筑学，园林，室内装潢，环境绘图（如标志牌和信息公告牌）的创意结合在一起，并涵盖了社会科学，卫生保健学，环境科学和自然科学。 本科头两年学习公共文理课程，同时还会上一些介绍环境设计的专业基础课。大三和大四集中学习个人选择的研究方面，比如城市和区域规划，园林设计等。 环境设计专业会有很多的结合实际工程的实践课，实践课和实习将会使你了解规划和设计的真实世界。你会在政府部门，非盈利组织，私人企业中实习，学 环境设计习到在社区规划，项目开发中如何综合考虑经济，社会，政治，以及设计要素。 各大学环境设计专业的侧重点会不一样。一些大学强调传统的结构设计，一些强调满足特殊人群需求的研究型设计。一些则强调社区规划设计。 强调传统结构设计的环境设计专业通常会设在建筑学院，室内装修学院，园林设计学院的下面，也有可能设在工程学院（用于工业和产品设计）。研究导向型的学院通常会有正式的研究中心。大部分环境设计专业以设计规划和政策导向，和城市规划系紧密相连。目前，我们对“环境设计”这个词组的含义有一定的曲解，这不仅包括一般人，甚至许多专业人士对其也有偏颇的看法。故此有必要从本源上进行分析与明确，以利于该学科的建设与发展。首先，从词的含义上看“环境艺术”与“环境”应该是两个不同的概念，但是在我们以往的学术交流与讲学中所指“环境艺术设计”必然是指“环境设计”。笔者以为这种混为一谈的说法是欠科学的，广州美院尹定邦教授在“设计学概论”一书中使用了“环境设计”这个概念，笔者认为其定位是准确的。因为“环境艺术设计”（Environment and Art）很容易让人联想到20世纪初，现代派艺术家在湖中筑起螺旋防波堤，在峡谷中挂起幕布之类的环境艺术。 环境设计是对人类的生存空间进行的设计。广义的环境是指围绕和影响着生物体周边的一切外在状态，所有生物包括人类都无法脱离的这个环境。狭义的是指，在自然环境的基础上创造出符合人类意志的人为环境。环境设计就是要解决“人—建筑—环境”之间存在的各种不协调因素使其和谐统一，营造出完美时尚、舒适宜人的人类生活空间。具体可概括为五个方面：1.以人为中心，研究人的行为特征，考虑人的使用要求，在设计中尽可能地做到方便、舒适、顺畅，以提高人的工作效率和生活舒适度；2.进行生态、文化的保护设计；3.考虑环境的归属性和认同感；4.通过对环境空间的设计，传达美感的信息；5.环境设计要考虑到人类行为的多样性与审美趣味的多元性，要与之相适应。由此可见，与“环境设计”相区别的“环境艺术设计”主要是指一种艺术性大于功能性的设计，它更多考虑的是环境的美化和文化在精神层面的信息传递。从以上五方面来看，“环境艺术设计”主要应归属于第四和第五部分，与环境设计的关系是主干与分支的从属关系，而不是可以相互替代或彼此等同的概念。 那么何谓“新学科”呢？就目前国内各高等院校所开设的环境设计专业，大都有城规、建筑、室内外及公共艺术设计等主干课程。就其各专业的学科领域来看，似乎没有“新”的内容。城市规划，建筑设计古已有之，室内外设计，公共艺术也非今日之产物。甚至会有人提出我们现在有城市规划工作者，有众多建筑师、市政工程师、园林师乃至各类专业的美术家，他们已分担了城市环境建设的各项工作，那么还要开设环境设计专业有实际的意义吗？理论上看似乎有其道理，但事实上，城市规划的工作主要侧重从社会学及心理行为的综合观念出发，宏观地解决土地利用和开发问题，很难涉及细微的功能与美学研究。而建筑设计则主要对建筑的结构、空间及造型、功能等方面进行的设计。室内设计是从建筑设计中脱离出来的设计，它主要是通过对室内空间、结构、布局、装饰、家具、材料、照明等设计因素综合分析考虑，进行科学、美观、舒适和合理的设计。室外设计主要包括园林设计，庭院、街道设计，公园、广场、道路、桥梁、商业、娱乐区等的室外空间设计。公共艺术设计是指在开放性公共空间中进行的艺术创造与相应的环境设计，如雕塑、纪念碑等。从以上各专业的定位分析便可以看出，在以往的城市建设中由于传统行业的规限，专业教育的分工和设计思想的单一，各专业工作者只能从事“分内”的工作。而在每一具体工程项目中，各专业间最大限度的合作也仅只是补充本专业的明显缺陷。由于以往我们各院校培养的人才缺乏横向的相关领域知识和宏观的技术视野，彼此间不能广泛的协调。因此在解决当今城市庞大复杂且多变的综合问题面前，不仅顾此失彼，难于应策，而且把整个城市环境经营得零落疏离，有的城市空间甚至成为各路行家自我表现的“天桥”市场。“环境设计”学科正是针对以上弊端而适时产生的。环境设计在这里成了各专业的纽带和桥梁，它以其全面性的理论与实践能力，将补充各专业间的空白，并推动多领域的密切合作。一言以蔽之，所谓“新”就是知识结构的重新组合，它立足建筑学科的教学平台与艺术设计相结合并嫁接于多学科之间，比其他相关专业的知识面更为广博和特有的统领性。随着科学技术和文化观念的进步，人们对城市环境的认知和要求也自然会不断提高。现代城市的建设要求广阔的视野和更高的专业设计水准，我们唯有在整体环境观念的前提下并有环境设计的新知识构架介入，才能使我们的城市建设。有些零碎的部分自己改改(⊙o⊙)哦！sorry哦！！（这不算论文，参考资料啦，至于论文，你自己也要动动脑筋噢噢噢噢！！！
1土地利用规划学的研究对象和研究方法2土地利用规划的任务和内容体系2.1我国土地资源及其利用现状2.2土地利用规划的任务2.3土地利用规划的内容体系3土地利用规划的理论和原则4土地利用规划可行性论证5土地利用规划管理6土地利用现状分析和土地质量评价7土地利用结构与布局
1 土地开发整理规划环境影响评价研究 南京农业大学 2009 2 基于利益主体的土地利用规划决策机制研究 华中农业大学 2010 3 基于状态框架和GIS的土地利用规划环境影响评价研究 中国矿业大学 2009 4 地震灾后土地利用应急规划体系研究 中国地质大学（北京） 2011 5 土地集约利用的规划方法与途径研究 中国地质大学（北京） 2011 6 中国土地利用规划中的耕地保护目标选择 浙江大学 2010 7 常州市经济开发区土地利用规划后评估研究 中国地质大学（北京） 2010 8 基于GIS技术的县级土地利用总体规划研究 新疆大学 20109 中国现代土地利用规划研究 南京农业大学 2007 10 土地利用综合防灾规划及其空间决策支持系统研究 中国海洋大学 2008 ……索道网提供国内外论文检索服务。
土地利用规划论文可以写下面形式的：区域土地利用规划研究中遥感、空间信息系统技术的应用；土地利用规划环境影响评价；土地利用/土地覆盖变化与土地利用规划；南通市土地利用规划环境影响评价指标体系研究。详情可参考：