协商对话机制与“PX困局”的问题和方法

　一、协商对话机制简介
　　协商民主是20世纪后期兴起的民主理论。1980年约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中首先提出了“协商民主（Deliberative Democracy）”的概念。[1]在众多学者的推动之下，协商民主日渐成为西方民主政治理论的潮流。协商民主的基本观念是，立法和决策的正当合法性必须来自于公民公共的、真实的、自由且平等的协商[2]。
　　协商对话是协商民主的基本要素，也是协商对话的价值追求。社会协商对话是指围绕当前公众共同关心的重大社会问题，由党政机构代表与有关的公众群体或团体进行的平等、直接、有效的沟通、协商和对话，并就最终问题的解决达成共识，以消除政府和相关社会群体的误解和对立局面。[3]协商对话是一种交互理性的对话过程，目的是解决那些需要通过人际间协作与合作才能解决的问题。只有以达成共识为目的的对话才是协商。[4]
　　针对社会问题和社会矛盾，采用协商对话，不仅更有助于寻找各方利益的均衡点，也更能促进各方之间的理解和合作。为了促进协商对话的有效性，要注意协商过程中各利益方的平等和自由。平等的协商指各方处于平等的地位，自由的协商指各方都可以畅所欲言。
　　二、背景介绍
　　2007年到2014年，厦门、宁波、昆明、成都、九江、茂名等地接连爆发抵制PX项目的群体性事件。各地事件发展过程类似，结局也类似，都以项目停建或者迁址结束。这种PX项目遭到市民广泛抵制的现象被称为“PX困局”。从某种角度讲，PX困局中“一闹就停”是“民威”而非“民意”的胜利，“散步”并非最佳的民意表达形式，而停建或者迁址也并非民意的最佳体现。
　　周而复始的PX事件不但制约了城市的发展，也对我国民主建设造成了不良的影响。本文结合厦门、宁波、九江、茂名等地的PX事件，分析公民和政府在PX事件中沟通存在的问题，并从协商民主和公民参与的视角出发，进行分析和评价，寻求PX困局的解决之道。
　　三、PX项目的负外部性分析
　　邻避设施是指具有负外部性的公共设施，如垃圾处理站、核电设施等。由于其收益为全社会所共享，负外部性的成本却主要由附近居民所承担，从而容易引起当地公众的群体激烈的反对或冲突。
　　PX，中文名是“1、4-二甲苯”，别名对二甲苯，用途广泛，毒性很小，与食盐和酒精相当。PX的生产过程也相对简单，并不存在技术难题。虽然如此，但是如果生产过程中出现事故，可能泄露出笨、硫化氢等具有较大毒性的中间产物，造成人身伤害和环境污染。根据有关资料统计，2014年1月至5月期间，全国共发生9起危险化学品和化工较大事故，导致35人死亡、52人受伤。[5]事故的发生不是因为生产存在技术困难，而是因为违规操作、监管不严等人为原因。因此在当前安全生产管控能力不足的现状下，PX的生产安全并非万无一失。
　　可见，PX项目的负外部性表现在风险性和污染性。但是PX事件引发的原因并不在于生产过程存在技术难题，而是在于公众对政府和企业缺乏信任，质疑政府和企业保障安全和环保的态度和能力。因此单纯地进行PX相关的科普宣传是无法消除群众不满的。消除公民的疑虑，增进公民的信任，与公民构建平等的合作伙伴关系才是解决问题的正确方法。PX困局并不是技术问题，而是一个民主问题。  
　　四、PX事件中公民诉求分析
　　PX事件中公民的利益诉求可以总结为三类：环保性诉求、私利性诉求、公平性诉求。
　　环保性诉求不仅仅是针对PX项目，而是针对所有的化工项目。发生PX事件的厦门、宁波、茂名等地都存在长期的“环境赤字”。如厦门污水处理厂异味外泄；宁波中石化镇海炼化分公司长期排放废水废气污染环境；茂名市化工厂引发长期空气异味等。这些环境问题导致了公民的长期不满。公众的环保性诉求是长期存在的，PX事件只是给予民众一个集体爆发的契机。
　　私利性诉求复杂而差异化。私人利益包括房价、农产品价格、拆迁等多个方面。厦门PX事件中，最早进行抵制、参与度最为积极的是海沧区“未来海岸”小区的业主，对于他们而言，房产价值的下降是抗争的主要原因之一。宁波PX事件中，化工厂附近村民的拆迁矛盾是PX事件激化的导火索。漳州市PX事件中，农副产品价格的下降是最早抵制的原因。私人利益诉求的重要性在一定程度要高于环保诉求，因为私人利益受到损害的市民抵制更积极，更可能采用激烈的手段进行抵制。杨槿等针对番禺垃圾焚烧发电厂所作的研究表明，邻避设施对房价的影响是居民利益权衡的重点，在利益权衡中，对环境和房产价值敏感的小区业主比村民受到更大威胁。[6]
　　公平性诉求体现了公民对于城市长期畸形发展的不满。在城市大力发展，GDP飞速增长的同时，市民从中得到的好处微乎其微，甚至会反受其害。不能从经济发展中得到好处的市民，自然更加看重自己仅有的生活环境。
　　在群体性运动中，公民倾向于高举环保性诉求，隐藏私利性诉求和公平性诉求。除了因为环保性诉求更容易获的广泛支持外，更重要的原因是坚持私人利益会面临更大的政治参与成本。私人利益涉及的利益群体较少，难以引起广泛的社会反响和公民参与，在面对政府和强大企业时，显得力不从心。此外邻避设施导致的利益损失难以进行补偿或者缺乏补偿的合理依据，因为补偿的困难，居民选择对私人利益避而不谈，而选择以公益性的理由来对邻避设施进行抵制。
邻避运动中私人利益诉求的隐藏，是公民缺乏利益表达途径，政府与公民缺乏协商和沟通现状下公众的无奈之举。在PX事件中，政府往往和公众围绕着PX的危害性进行争论，而忽视了公众的私利性诉求和公平性诉求。公众的私利性诉求和公平性诉求得不到满足，即使PX项目的负外部性得到了有效的控制或者消除，也无法消除公众的不满和抵制。
　　五、PX事件中公民参与问题分析
　　PX事件中涉及的主要利益相关者包括公民、政府和企业。其中公民反对项目建设，政府和企业支持项目建设。各利益相关者之间的沟通形式主要表现为公民之间的沟通以及公民与政府之间的沟通。企业往往藏在政府背后，不与公民直接交流。总体上来 看PX事件表现出政府主导型公民参与的弊端：公民之间缺乏密切联系和沟通；公民与政府之间以政府向公民的单向信息传输为主。
　　1. 公民之间缺乏密切联系
　　公民之间的沟通的主要类型是通过短信、微信、QQ、论坛等新媒体方式，起到呼吁、动员的作用，很少出现公民意见、利益的交流。而在有明显共同利益的群体中，如同小区居民、同村村民之间，存在更密切、深入的交流。但是这种深入交流并没有在更大范围人群间扩展开来。总体而言，公民之间缺乏密切联系，具体表现为合作的浅层次和组织的临时性。
　　公民合作浅的层次指公民之间交流不密切，彼此之间基本不认识、不了解。因此市民的集会看似是集体运动，实际上还是个体性的行为。散步或者集会活动并没有明显的领导者。这种浅层次的合作关系使得公民如同一团散沙，缺乏纪律性，容易造成极端事件，而且也使得政府同公民之间的有效沟通变得困难。
　　公民组织的临时性指公民的集体活动是短期内、临时性的行为，短时间内给政府很大压力，容易迫使政府妥协，但是在最初目标达成后，公民之间就不再联系，临时性的组织也即可解散。临时性组织缺乏后续和长期的行动，难以对政府进行长期监督，难以确保公民的诉求得到真正的满足。最终结果可能是风头过去后，公民利益的再次被侵犯，并进而引发另一起群体事件。这种临时性的组织对正轨的制度化政治参与途径造成了破坏，不利于长远的民主政治建设。
　　2. 政府向公民的单向信息传输
　　政府与公民具有四种关系： 单向关系、双向互动、合作或共同协作、公民主导政策议程。[7]而在PX事件中，公民与政府之间的沟通以政府向公民的单向信息传输为主，具体表现在公民表达意见渠道受阻、传统媒体宣传效果不佳、管制性措施适得其反、协商性措施起不到协商效果四个方面。
　　公民表达意见渠道受阻。公民主动同政府沟通的目的是为了表达自己的意见和不满。当前的中国，公民缺乏向政府表达意见的有效途径。在抵制PX事件中，公民往往一开始采取上访、向有关部门反映等正式化途径表达自己意见。在正式化途径无效后，公民才转而采取游行、示威等非正式化途径，甚至扰乱治安，来表达自己的不满。
　　传统媒体宣传效果不佳。在茂名PX事件中，茂名政府进行了长期的宣传活动。从2014年2月份起，《茂名日报》，接连发表《茂名石化绿色高端产品走进千家万户》、《PX到底有没有危害》等一系列文章，向公众普及PX相关知识。事实上，宣传效果并不好。一方面原因在于公民对政府的不信任；另一方面原因在于宣传的东西并不是公众想要的。公民关心的项目进展状况、何时开始，如何保障生产的安全和环保等信息，政府并没有告知公众。
　　管制性措施适得其反。政府的管制性措施主要有删帖、屏蔽关键词、屏蔽网络等方式，目的在于试图限制公民间信息的交流，造成信息从政府到市民的单方向流动。但是在目前通信技术发达的网络社会，这种程度的限制难以起到有效的限制效果。
　　协商性措施起不到协商效果。实际上，在厦门、宁波、茂名等地的PX事件中都存在公民与政府之间的面对面交流。如厦门PX事件中的政府、公民和专家参加的听证会、宁波PX事件中的市领导座谈会、茂名PX事件中的恳谈会等。然而这些面对面形式往往取得不了理想的效果。其中的原因，一方面是政府没有将公众放在与自己平等的地位，对公众的参与强硬、冷淡，不能很好地回答公众提出的问题。另一方面是由于公民代表的选取存在问题。由于公民之间缺乏意见的交流，所以公民代表往往只是身份的代表，而不是意见的代表，无法承担起协商对话的责任。
　　六、PX事件中协商对话机制的构建
　　PX项目属于政府自主性决策的产物，决策中缺乏公民参与。而在事件发生后。公民对政府持敌对态度，政府对公民意见缺乏重视和认识，一味进行单方面信息灌输和信息管制。针对目前现状，为了促进各方有效的沟通和协商，应当做到以下方面：对公众利益诉求进行细分；重视协商过程的自由和平等；针对私人利益进行分散式协商；针对公益性环保诉求进行整体式协商；促进公民之间的交流和联系。
　　公众利益诉求的细分是协商对话的前提。公众在PX事件中表现出的利益诉求复杂而多样化。了解不同利益群体的基本利益诉求并进行科学准确的划分，是有效协商对话的前提。为了方便协商对话，可以先将私人利益同公共利益区分开来，再对私人利益进行细分。公众的利益诉求明晰了之后，深入有效的协商对话才成为可能。  
　　针对私人利益进行分散式协商。PX事件中反映出来的私人利益复杂而差异化。由于这些利益均属于一定范围内（如某小区、某村庄）的私人利益，与其他群体并不相关，因此采用整体式协商不仅效率底下，而且可能引发不必要的矛盾。因而应当针对不同的利益群体采用分散式协商。在协商过程中，应该重点对公民合理的利益诉求进行适当的补偿，而不合理的利益诉求也要认真协商，取得公民的谅解和接受。
　　针对公益性环保诉求进行整体式协商。由于环保、安全是与全体市民息息相关的，也是全体市民所关心的，因此需要采取整体式协商，让全体市民都参与进来。在协商过程中，应当注意的是，公民的环保诉求不仅仅是针对PX项目，而是针对整个化工产业。由于让全体市民都参与到协商现场并不现实，因此政府可以选取有影响力的市民参与协商，但需要将协商全程公开。由于PX项目并不存在高难度的技术问题，因此协商的目的应当是政府明确表示自己整治污染、确保安全的决心和具体措施，赢得公民的信任。而与此同时，需要对现存的化工污染进行整治，消除市民的不满。
自由和平等是有效协商的基本原则。PX事件中，政府采取了一些协商性措施，但效果不佳，原因在于没有遵守自由、平等的原则。本文认为具体采取何种协商形式并不重要，原则性的遵守更为重要。公民和政府之间自由和平等的协商对话，可以增强公民的参与感，培养公民的主人翁意识和协商素养，同时对政府行为形成制约，促进政策的科学性和合法性，并增进公民对政策的接受程度。
　　促进公民之间的交流和联系。长期以来，政府出于“维稳”的考虑，限制公民组织的发展。但在通信技术发达的当 代，公民之间的联系方式增多，限制的意义已经逐渐丧失，难度逐渐增大。并且缺乏组织和联系的群体性行为容易失控，产生偏激行为。只有在偏好聚合的前提下，公民与政府的有效协商才成为可能。因此与其让公民处于失控的状态，不如增进公民之间的交流，使公民形成利益共同体，让公民的利益和意见明晰化、表面化，实现更有效的协商。
　　七、总结
　　公民抵制PX项目的建设的原因在于自身利益的受损、对城市长期畸形发展的不满、以及对政府和企业的不信任。而造成PX困局难以解决的原因在于，各方主体之间缺乏深入、理性的交流，难以使公民的抵制心态转变。因此只有通过平等而自由的协商才有可能转变公民的态度，解决PX困局。将民众从维权抗争的道路上引导到协商对话上来，并且将协商对话制度化，可以成为当代中国走出民主建设困境的思路。然而协商民主也并非万能良药。即使进行了协商也可能无法转变公民的抵制态度。但是公民与政府长期的自由而平等的协商，会促进广泛而积极的公民参与，形成公民与政府的合作关系，逐渐改变公共决策过程，有助于促进公共决策合法性，最终推动问题的解决。
　　参考文献：
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　　[2]戴激涛.协商民主研究：宪政主义视角[M].北京：法律出版社，2012（6）.
　　[3]赵志宇.当代中国社会协商对话：要素、特征与功能[J].中央社会主义学院学报，2013（2）：65-69.
　　[4]严从根.协商对话：价值多元共生社会的德育方式[J].理论前沿，2010（4）：3-6.
　　[5]2014年1月-5月化工事故统计及事故分析，http：//？id=1722.
　　[6]杨槿，朱竑.“邻避主义”的特征及影响因素研究--以番禺垃圾焚烧发电厂为例[J].世界地理研究，2013（3）：145-157.
　　[7]朱德米.公民协商与公民参与--宁波市J区城市管理中协商式公民参与的经验研究[J].政治学研究，2008（1）：76-80.