系统性风险与金融安全网制度的关系研究

　　金融安全网是由一系列政策工具组合形成，用以减少系统性危机发生概率，降低金融危机处置成本的金融业基础性制度安排。狭义的金融安全网，主要由中央银行最后贷款人功能与存款保险制度组成。随着金融体系的发展，广义的金融安全网，还包括审慎监管制度和对问题金融机构的处置机制等（见图1）[1]。金融安全网的本质是针对银行自身风险可能的外部化（risk externalization），由中央银行、监管当局以及银行同业编织的一种带有公益性质的安全保护网络，是金融体系中用以增强市场信心和促进系统性稳定的重要制度性安排。
　　近年来金融体系的运行机制日益复杂，系统性风险在深度和广度上都超过了传统认知的范围，对传统意义上的金融安全网构成了挑战，迫使金融安全网的各项措施在危机期间的运用不得不有所突破，由此造成的政策后果和市场影响也引发了各方对现有和未来金融安全网制度安排的激烈讨论——如何评价危机中金融安全网措施运用中的各项重大突破？能否从中总结出现有金融安全网相关制度安排的不足？为更有效地防范和化解系统性风险，未来金融安全网制度安排需要哪些调整和改进？
　　一、危机中各国运用金融安全网措施应对系统性风险的基本情况
　　（一）本次危机中系统性风险的主要特点
　　本次危机形成的系统性风险有其特殊性，使得各国在依托现有金融安全网制度安排，应对系统性风险时不得不有所突破，以最大限度减少风险的外溢和传染。尽管相关文献从不同角度分析了此次系统性风险的成因及特点，包括金融监管的缺陷、宏观经济政策的失误以及全球金融不平衡等[2]。但是，有关金融危机的调查结果表明，由影子银行①组成的“平行金融体系超越了传统金融监管视野”是系统性风险累积和爆发的制度因素[3]，也是造成各国大范围拓展金融安全网保护范围和推出超常规救助措施的主因。
　　近年来影子银行体系迅猛发展，积累起巨大的系统性风险。影子银行主要依赖金融市场中短期债务或者带有杠杆融资特性的投资工具作为资金来源，投资于市场中的高风险长期资产。在信贷条件整体宽松的情况下，影子银行主要以消费者贷款及商业贷款为基础进行大规模证券化，并在此基础上进行复杂的金融创新。这些金融创新结构复杂，杠杆率高，放大了金融体系整体的风险敞口，并通过不透明的场外交易得以逃避监管。同时，影子银行体系的运营横跨多个金融市场，加大了影子银行体系内部各类机构，以及影子银行体系与传统银行体系的相互渗透和关联，而主要国家的审慎监管仅着眼于传统银行体系，并未随着影子银行体系的发展而及时将其纳入监管范围。
　　（二）各国运用金融安全网措施应对系统性风险的基本情况
　　1.中央银行向金融体系提供了超常规的流动性
　　2007年下半年，随着金融市场一系列风险事件的升级，美联储逐渐意识到影子银行体系所引发的巨大系统性风险，迅速调整思路，加强对金融体系的超常规流动性支持[4]。一是面向多个市场和非存款类机构提供流动性支持。如为住房抵押贷款支持证券（MBS）市场、货币市场和商业票据市场等多个金融市场以及部分投资银行和部分非金融机构提供资金支持。二是流动性支持期限不断延长，担保品要求不断放宽。危机中，央行流动性支持的期限突破传统不超过3个月的限制，针对危机推出的各种临时流动性支持计划也被多次延长期限。同时，为支持金融机构获得流动性，解决抵押物不足的问题，央行用高流动性的资产置换了金融机构的大量问题资产，绝大部分为有问题的资产支持证券。三是加强与财政部门的协调配合，为部分具有系统性风险的金融机构提供紧急救助。如在财政部门的协调下，美联储对贝尔斯登、美国国际集团（AIG）和花旗银行给予特殊融资安排和救助，英格兰银行为北岩银行提供信贷支持，瑞士中央银行为瑞银集团的问题资产转移提供了资金支持。
　　2.存款保险制度作用范围得到拓展
　　各国政府在强化现有存款保险措施的基础上，拓展和创新存款保险制度的作用范围与运作机制，以有效控制和化解系统性风险。一是大幅上调存款保险限额，加大存款人保护力度。为稳定存款人信心，各国迅速上调存款保险限额，稳定和提升公众信心。2008年10月2日，美国将存款保险限额临时上调至25万美元。10月7日，根据欧盟财长例会要求，大部分欧洲国家将存款保险限额永久上调至5万欧元或10万欧元。二是延伸存款保险保护范围。2008年10月14日，美国联邦存款保险公司（FDIC）推出临时流动性担保计划，将存款保险的保护范围延伸至金融市场，各银行和金融控股公司于2008年10月至2009年6月间发行的高级无担保债可由FDIC提供3年的担保；FDIC可为受保银行非生息账户超过25万美元的部分提供全额保险。三是平稳处置各类规模的银行倒闭。随着危机的不断演进，大量的银行因流动性危机转化为清偿力危机而倒闭。2008年至2010年上半年，FDIC先后平稳处置了251余家各类规模的银行倒闭，包括华盛顿互惠银行这一美国历史上最大规模的银行倒闭。面对问题银行，FDIC除依赖“收购与承接”②、“过桥银行”③、“损失分担”④等传统处置策略，还积极探索与私人投资者合作处置倒闭银行的模式，与私人投资者联合组建“公私合营投资基金”收购倒闭银行清算资产等措施①。四是积极参与救助系统重要性机构，提高危机处置效率。FDIC积极参与政府对系统重要性机构的相关救助。2008年11月、2009年1月，在美国财政部的协调下，FDIC动用约200亿美元存款保险基金，参与美国政府对花旗银行、美国银行等系统重要性金融机构的救助。
3.各国政府大规模救助系统重要性金融机构
　　雷曼倒闭形成的冲击使各国政府开始意识到，大型复杂金融机构是系统性风险传递的重要载体，在无法找到私人部门的风险解决方案时，政府不得不放弃自由主义市场经济下“政府不干预”的教条，对此类机构提供紧急救助，以维护金融稳定。为此，各国政府陆续通过注资、对不良资产担保等措施为一些具有系统重要性的大型金融机构提供救助。在欧洲，注资和国有化是政府救助大 型金融机构最重要和最有效的手段。为剥离问题机构的不良资产，英国和德国分别推出了资产保全机制和“好银行/坏银行”计划，由政府承担银行的部分损失。美国与欧洲的处置思路基本相似，但与欧洲国家有所不同的是，美国已开始探索有别于注资与国有化等传统政府救助措施的系统性风险处置模式。在对花旗银行和美国银行等部分系统重要性金融机构的救助中，由财政部门、中央银行和存款保险机构分工协作的系统性风险处置机制初露端倪。这一机制的主要分工为：财政部门负责对问题机构的注资以及总协调，存款保险机构负责相关风险管理，央行负责为存款保险机构的风险管理提供资源支持。
　　二、金融危机凸显金融安全网面临的巨大挑战
　　从各国运用金融安全网应对此次金融危机的实践来看，金融安全网的相关制度安排在抵御系统性风险中发挥了重要的作用，但也应看到，相比金融体系的快速发展，现有金融安全网的制度安排存在一些不足和缺陷，如微观审慎监管缺乏对系统性风险的关注，无法提前识别和防范系统性风险；对失败机构的风险处置机制不适用系统重要性机构，可能诱发“大而不倒”的道德风险。因此，应认真总结此次金融安全网应对系统性风险的经验和教训，以适应金融体系快速发展对金融安全网提出的挑战。
　　（一）现有监管体制缺乏对系统性风险的关注
　　审慎监管是安全网防范金融风险、降低金融危机发生概率的第一道防线。从本次危机看，现行的监管体制缺乏对系统性风险的关注，不利于金融安全网对系统性风险的事前防范。
　　1.对影子银行体系的监管缺失未能抑制系统性风险的滋生。
　　影子银行体系是引发系统性风险的重要来源，然而最初主要国家审慎监管框架仅着眼于传统银行体系，并未随着影子银行体系的发展而及时将其纳入监管框架，无法有效抑制系统性风险的滋生。例如，美联储无权对金融控股公司和银行控股公司之外但经营银行业务的主要机构实施资本监管，也无权对投资银行、诸如AIG之类的综合性金融机构以及那些在抵押贷款、消费信贷、商业贷款市场上与银行竞争的非银行金融机构实施有效监管，由此无法及时识别风险。
　　2.审慎监管理念偏重于微观。
　　危机前的监管理念偏重于“风险来自于个体”，片面认为通过使个体金融机构合规经营就能保证金融体系的稳定，这种“合成谬误”[5]②的观点成为引发系统性风险的导火索之一。然而，危机中单家金融机构的“甩卖”资产行为是追求自身效用最大化的合理行为，但所有市场主体的同时“火售”却会引发系统性风险，监管理念的偏差降低了现有监管政策和工具应对系统性风险的针对性及效率。
　　3.对不同金融机构和金融产品监管安排的差异助推了系统性风险的积累。
　　影子银行体系与传统银行体系监管标准的不同，为监管套利创造了空间，激励着传统银行将资产转移至影子银行体系，监管当局却不关注这些银行对于影子银行体系的风险敞口，助推了系统性风险的积累。
　　（二）系统重要性金融机构风险处置面临较多障碍
　　长期以来，“大而不倒”的金融机构受到了过多的隐性保护，这些机构预期政府会对其提供救助，并在这一预期之下从事高风险业务。在影子银行兴起和发展的过程中，大型复杂金融机构是支持者与助推者。然而，当这些机构经营陷入困境，安全网却缺乏足够的应对措施。雷曼银行倒闭的案例已表明，这类机构因涉及系统性风险和金融稳定问题而不能适用于普通的司法破产程序。同样，各国政府在危机中的救助普遍存在多种缺陷，如政府普遍缺乏对大型复杂金融机构进行早期介入或临时接管的授权，往往延误政府救助的时机；政府救助手段单一，以注资、损失分担、资产担保等损失承担类措施为主，没有授权去开展更为广泛和强制性的风险处置计划；运用纳税人的资金去承担相关损失，使得被救助机构的债权人甚至股东成为最大受益者，破坏了市场纪律。
　　（三）不同金融安全网措施之间的协调配合有待进一步加强
　　此次危机对加强安全网各项措施之间协调配合也提供了一些新的经验和教训。
　　1.依赖或是通过签署备忘录开展信息共享和职能协作的效率较低。如在英国北岩银行事件中，英国财政部、英格兰银行、金融服务管理局的三方监管合作机制因信息共享不畅而未能识别系统性风险，最终未能阻止大规模银行挤兑的爆发和由此引发的系统性风险。在美国的华盛顿互惠银行倒闭事件中，尽管其风险早被FDIC察觉，但FDIC提出的有关监管和风险制约措施未能得到银行主监管机构的认可，早期纠正措施无法顺利实施。
　　2.金融安全网的跨国协调面临许多现实问题。针对跨国金融集团的监管信息共享效率较低，影响了风险处置的整体进程；各国存款保险制度对外国分支机构的保险政策有所差异；国际上缺乏处置跨国金融集团的统一准则，各国在处置跨国金融机构的风险时各自为战，根据地域优势，采取“栅栏原则”或“二等公民”原则，缺乏整体协调措施。
　　（四）央行履行最后贷款人职能缺少相应的政策配套
　　本轮危机中，为遏制系统性风险的扩散，央行最后贷款人职能大幅拓展，显示出极大的超常规特征。如央行被迫通过最后贷款人职能为金融体系提供超常规流动性支持，甚至被迫代替金融体系充当信贷中介角色直接向实体经济提供信贷融资，如购买商业票据。但上述政策大部分为临时性措施，缺少相应的制度安排。同时，由于央行缺少事前的审慎监管职能，难以全面掌握被救助机构的风险情况。即使在风险处置过程中，中央银行采取救助措施，但由于无法准确评价金融机构的风险状况，救助过程中往往潜在较大的道德风险。
　三、国际金融监管改革中加强金融安全网制度建设的举措
　　危机后，主要国家和地区纷纷启动了大规模的金融监管体制改革。其中，部分改革措施针对危机中金融安全网面临的挑战，进一步增强了金融安全网防范和有效化解系统性风险的能力。
　　（一）强化中央银行宏观审慎管理和维护金融稳定的职责
　　美国明确赋予美联储系统性风险监管职能，将系统重要性机构和重要支付结算系统纳入美联储的监管范围。同时，赋 予美联储相应的监管手段：美联储负责制定适用于由其监管的非银行金融机构和金融控股公司的更严格审慎标准；有权要求这些机构向其报告和接受其检查，并要求陷入困境的机构使用早期矫正措施；若认定某大型复杂金融机构对美国金融稳定构成严重威胁，经金融稳定监督委员会（FSOC）同意，美联储可要求该机构通过出售子公司或资产，实施分拆，降低规模和复杂性等措施化解风险。
　　英国在吸取本轮国际金融危机经验教训的基础上，于2009年初开始改革其金融监管体制，主要包括以下措施[6]：（1）明确英格兰银行维护金融稳定的职责，并强化相关的政策工具和权限。在英格兰银行理事会下设立金融稳定委员会（FSC），赋予英格兰银行维护金融稳定新的政策工具，如对银行支付系统进行监控以及对问题银行的流动性给予支持等措施。（2）将金融服务管理局（FSA）现有职能一分为二：微观审慎监管职能由隶属于英格兰银行的微观审慎监管机构承担。设立消费者保护和市场局（Consumer Protection and Markets Authority），负责监管每一个向消费者提供金融服务的金融机构行为。
　　（二）强化存款保险制度
　　1.有关国际组织的动议
　　由于存款保险制度在本次危机中的良好实践，国际社会意识到这一制度的重要性。2009年6月7日，作为准则制定机构的巴塞尔银行监管委员会联合国际存款保险协会共同推出了《有效存款保险体系核心原则》（Core Principles for Effective Deposit Insurance System），在设计和建设有效存款保险制度、完善金融安全网等方面总结出18条准则。主要内容包括：一是明确政策目标，强调通过合理的制度设计减少道德风险。存款保险制度应实行强制保险，有限度地提供保障，覆盖大多数存款人利益，并有充足的资金来源；二是存款保险机构应参与对问题银行的早期监测、及时干预和处置，拥有全面信息和相应的检查权；三是提高公众对存款保险制度的认识，加强存款保险机构与金融安全网其他方面的合作。
　　2.有关国家和地区改革存款保险制度的措施
　　欧盟提高保险限额，加快存款人赔付速度，取消共同保险机制，同时考虑在欧盟层面建立针对系统性金融机构的存款保险机制。
　　美国扩大FDIC的监管权限及改革存款保险费率机制。一是将FDIC纳入美国系统性风险监管机制建设。设立跨部门的金融稳定监督理事会，FDIC为理事会成员单位，参与各项系统性风险监管政策制定。同时，FDIC将会同美联储共同负责对高风险系统重要性机构的早期纠正机制。二是FDIC有权对濒于倒闭的大型金融机构立即清算。主要包括受到美联储监管的具有系统重要性的金融控股公司、非银行金融机构、在美国证监会注册的证券公司及这些机构的子公司等。FDIC在处置这些机构风险时将拥有非常广泛的权力和强有力的风险控制措施。三是强化FDIC对中小金融机构的监管。危机后，FDIC将全面负责对美国州注册的银行、储贷机构和储贷机构控股公司监管。四是改革存款保险费率机制。要求将大型银行缴纳存款保险费的基础变更为总资产减去有形资本，以更严格的标准衡量大型银行不同于中小银行的系统性风险，增强存保机制对大型银行风险的制约能力，使存款保险基金具备更强大的资金来源。
　　（三）完善问题金融机构的处置机制
　　1.有关国际组织的工作
　　国际组织的研究集中于对“大而不能倒”金融机构建立有效的风险处置机制，主要观点包括：授予监管当局特定的处置权利，明确从股东、存款保险机构到中央银行的三个层次的风险承担方式；建立风险处置平台，负责接收问题资产，临时承接业务，提供过桥融资，推动实现兼并重组等。
　　2.有关国家的具体改革措施
　　2009年修改后的英国《银行法》建立了特别处置机制。在这一机制下，英格兰银行负责对那些可能影响金融稳定的银行进行风险处置。当监管机构认为一家银行有较大的倒闭风险时，英格兰银行可通过一系列特殊的处置机制及时处置该银行，如将该银行的资产部分或全部转移至某健康机构和过桥机构以及对其临时国有化（需征求财政部门意见）。
　　美国为系统重要性金融机构创设了早期风险纠正机制与“有序清算机制”，以控制这些机构的系统性风险，维护金融稳定。FDIC将会同美联储共同负责对高风险系统重要性机构的早期纠正机制。当系统重要性金融机构陷入财务困境时，FDIC与美联储将联合审批其风险处置计划（包括“生前遗嘱”或“葬礼计划”）；必要时，强制要求该机构出售资产或业务，以便FDIC启动相关清算程序。同时，FDIC有权对濒于倒闭的系统重要性金融机构立即清算，并拥有广泛的风险处置授权，包括：承接被处置机构的所有资产和负债，代行原股东的各项权利，负责该机构的持续经营，通过资产出售、资产转移等方式开展资产处置；决定将被处置机构与另一家机构合并；在清算过程中，通过成立一家或多家过桥金融机构，承接并暂时经营被处置机构的所有资产和负债，直至将这些资产和负债转移给第三方等。FDIC可以对被处置机构及其子公司采取发放贷款、认购债务、直接或间接为被处置机构的资产损失提供担保等措施提高资产处置效率。FDIC还将负责资产处置过程中各类债权债务的认定及偿付。
　　四、建立和健全我国金融安全网的政策建议
　　借鉴危机后国际金融安全网建设的经验，我国应进一步完善金融监管体制，加快建立存款保险制度，完善金融机构市场退出机制，建立健全金融安全网，切实维护金融稳定。