我国行政改革背景、历程与经验的启示分析

　文章编号：1672-3198（2014）11-0034-03
　　1 我国行政改革的背景
　　按照行政生态学的观点，行政组织和其他组织一样，是一个按照一定的组织结构、任务和管理体制建立起来的复杂的开放的系统，也存在着新旧更替、不断发展的过程。行政组织与外界行政环境不断的进行资源、信息等交换活动，保持其某种平衡状态。行政组织能够充分注意外界环境提出的要求，并能有效地做出反应以满足这种要求。当组织内部或外部环境的各种因素发生变化时，将会打破这种平衡状态，这就需要从适应其外部环境和内部转换的基础上逐步形成和发展成新的平衡状态。自从新中国成立以来，我国的行政组织都不断进行着改革与调整，尤其在改革开放以后，行政改革更是作为政府的重要议程被多次提出并推行。而每一次的行政改革都不是孤立的，必然受外界行政环境的影响，这种影响可以分为外部动因和内部动因两部分。
　　1.1 中国行政改革的外部动因
　　行政改革来源于行政环境的变化，行政改革的动力来自于行政系统与环境的互动，这一影响主要在政治、经济、文化、社会等方面。
　　（1）政治因素。行政本质上是对国家意志的体现和执行，行政系统的结构和功能部分甚至有时直接取决于政治制度的构成。因此，政治因素的变化，比如政治价值、政策取向等，都不可避免的引起行政系统结构、功能及人员的发展和变化。我国在改革开放以前，“以阶级斗争为纲”成为统摄政治生活的核心，意识形态的论战和大规模的政治运动随着“文化大革命”的爆发被推向了极端。十一届三中全会的召开确立了“以经济建设为中心”和“大力发展生产力”为思想路线后，政治主题发生了极大的转变，此后也围绕此中心不断进行发展。在此过程中的行政改革也是紧紧围绕这一主题进行。
　　（2）经济因素。经济因素对行政改革的推动作用主要体现在两方面：一方面，改革开放以后，我国经济体制从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，客观上要求原有的行政管理体制及行政管理的方式进行调整和改变。另一方面，随着全球经济一体化的发展，世界各国的经济都表现出相互依存的关系。全球经济一体化格局的逐渐形成，不仅加剧了国际间的竞争，而且逐渐形成了统一的服务标准和规则体系，这都对政府的管理效率、管理质量、管理方式、管理范围等提出了新的要求。
　　（3）文化因素。任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都直接或间接地受到文化的影响和制约。现代社会，“政府本位”、“官本位”的思想逐渐被“以人为本”、“以民为本”的思想所代替，市民社会也逐渐兴起，政府要真诚地“回应”社会和公众，了解、重视、支持和满足他们的意愿。这种状况势必促使行政系统发生变革，引起一系列的行政改革和行政发展。
　　1.2 中国行政改革的内部动因
　　从行政系统内部来讲，行政改革的动力主要指行政系统不断进行自我更新、自我改造的一种内在需要，主要有以下两方面：
　　（1）行政组织革新的需要。一方面，行政组织会主动采用新技术，新手段，通过办公手段的更新，不但会使组织结构发生改变，也会影响到行政人员的观念、态度、工作方式等。比如各种高科技产品的使用，不仅减少了人工劳动，降低行政成本，造成人员减缩，而且带来了一系列新的行政管理模式和组织方法的变革，提高了行政效率，改变了政策制定者和执行者之间的关系。另一方面，行政职能和机构不断扩张、分化，具有自我膨胀的倾向，行政权力有一种要摆脱受监督的本性，有时候行政机构的设置，制度的约束并不能真正用来为公共利益服务。这些问题的解决，要求行政系统积极主动地通过自身体制、制度、机制、观念等的变革和创新予以有效地克服和遏制。
　　（2）行政组织内部人员的推动。政府内部一些有使命感和责任心的人，往往是行政改革和发展的中坚力量，他们充满危机意识、忧患意识，发现行政系统不能与行政环境相适应，便积极地推进行政系统改革，以提高行政效率，对行政改革和行政发展起到一种推动作用。
　　2 我国行政改革的历程
　　我国的行政改革总体上是政府主导的“渐进式”改革，表现为不断推进的阶段性过程。改革开放以来，我国进行了七次以政府机构改革为核心的行政组织变革，这些变革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理重点而进行的，其最基本的表现形式则是调整机构和精简人员，核心内容是转变政府职能。具体而言，新时期我国行政改革实践主要表现如下：
　　2.1 2003年的行政改革
　　2003年的机构改革是改革开放后的第五次改革，与1998年的机构改革相比，2003年的行政改革有着三个突出的背景：第一，2002年，党的十六大召开，提出了“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的目标。第二，2001年，我国加入了世界贸易组织，这对政府的管理方式提出了新的挑战，要求政府转变职能，提高服务质量和效率，履行加入世贸组织的承诺，符合国际惯例，能够应付随之而来的各种挑战。第三，我国政府将面临新中国成立以来最大规模的干部调整。从中央到地方，一大批政治新人即将走到前台，如此规模的权力交接必然伴随着权力机构的重新组合，以便新的领导可以更好的贯彻自己的改革意图和主张。所以，此次改革呈现出与以往不同的特点。
　　2003年3月第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案。本次行政改革的重点是要解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。此次改革的主要内容有：“第一，深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；第二，完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；第三，健全金融监管体系，设立中国银行业监督管理委员会；第四，推进流通管理体制改革，组建商务部；第五，加强食品安全和安全生产监管体制建设。同时，组建国家食品药品监督管理局；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。”经过此次改革，除国务院办公厅外，国务 院组成部门设28个。国务院机构改革后，地方各级政府机构在中央的统一部署下，也结合本地实际，积极探索符合各地特点的改革方案。
本次改革最为人关注的就是高度强调了政府改革与政治体制改革的关系，体现了行政民主推动政治民主的意向，也标志着行政改革发展已经从量的要求转向质的突破，从重视形式转向重视内容的调整，从表面层次转向深度层次。
　　2.2 2008年的行政改革
　　2007年10月，中共十七大明确提出加快行政管理体制改革，并要求推进政府机构改革，加快建立职能有机统一的大部门体制。根据十七大报告的精神，政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，以去除目前机构重叠、职责不清的弊病。2008年2月召开的党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》。2008年3月，十一届人大一次会议通过了该改革草案。
　　这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。此次改革的内容主要涉及八个方面：“合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；加强能源管理机构，保障国家能源安全；组建工业和信息化部，加快走新型工业化道路的步伐；组建交通运输部，加快形成综合运输体系；组建人力资源和社会保障部，完善就业和社会保障体系；组建环境保护部，加大环境保护力度；组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹；国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品药品监管体制。”改革后，国务院除办公厅外，组成部门有27个。
　　与前几次的历史循环式的改革不同，这次改革更为符合社会主义市场经济发展的客观要求，围绕政府高效、人员精简、降低成本、权力限制等方面，特别注重保障和改善民生，加强社会管理和公共部门的建设，按照建设服务型政府来推进大部制改革。改革的理念及配套制度上又上了一个新台阶。当然，此次改革也存在一些问题，比如，如何处理好裁减人员的分流问题，地方还是存在简单的机构合并，行政体制改革涉及的未改革的政治体制问题等。
　　2.3 2013年的行政改革
　　2013年3月14日，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》获批通过。此次国务院机构改革，重点围绕着转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。
　　本次改革的内容主要涉及6个方面：（1）实行铁路政企分开。（2）组建国家卫生和计划生育委员会。（3）组建国家食品药品监督管理总局。（4）组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。（5）重新组建国家海洋局。（6）重新组建国家能源局。不再保留国家电力监管委员会这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
　　3 中国行政改革的经验
　　中国从实行市场经济以来，大型机构改革进行了6次。经过30多年的不懈努力，特别是改革开放后的机构调整，初步改变了高度集权的管理体制，调动了地方的积极性，政府职能有了很大转变，计划经济时期的政府架构已经成为历史。在推进依法行政、政务公开，建立民主参与制度，加快电子政务发展，行政审批制度改革，建立和完善公务员制度等方面取得了积极的成果，深刻改变了落后的管理理念和管理方式。这些重大改革，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，促进了各项事业的全面发展，也积累了丰富的改革经验。具体说来，有以下几个方面：
　　3.1 改革要以中国当前国情为基础
　　一个国家的行政体制是受本国的历史背景、文化传统、政治制度、经济发展等多种因素影响的。中国幅员辽阔、人口众多、南北跨度较大，人均国民收入较低，且经济发展有很大的不平衡性，发展水平由沿海到内陆、由东部到西部呈梯子状，甚至在同一地区各市县的发展也有很大差异。同时，中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值、增值等责任。因此，我国的行政改革需要立足于本国当前的国情，认识并把握自身现在所处的历史发展阶段和面临的突出问题。我国在把握行政改革总目标和实行改革时，注意照顾各地的特殊情况，使改革具有一定的灵活性。这一成功经验应当归功于我党一贯坚持的“一切从实际出发”和“实事求是”的工作路线。允许各地在遵循改革总原则和总方针的前提下，注重从各地实际出发，根据情况因地制宜，形成有中国特色的行政管理体制和行政机构组织形式。
　　3.2 改革要与其他体制改革相配套
　　行政体制改革与其他改革是相联系的，主要是政治体制和经济体制。一方面，行政体制是政治体制的重要内容和组成部分，其任何改变都会影响政治体制的方方面面，同时又受其影响。行政体制改革的核心问题是国家行政权力的重新定位和划分及行政职能的重新配置。行政权力的划分和重新定位必须以国家权力作用于政治领域的特殊表现所形成的政治权力的转移或调整为前提。如果政治权力不进行转移或调整，行政改革就很难取得实质性进展，这是被历次行政改革的“怪圈”现象所证实的。另一方面，行政体制作为上层建筑，即要受社会发展水平和经济体制的制约，又要反作用于经济体制，它的改革一定要服从和服务于经济发展和经济体制改革的需要。无论是机构精简，还是人员调整，都要紧紧围绕经济建设这个核心。因此，从我国多次政府机构改革不成功的地方看，改革不配套是重要原因之一。行政体制作为经济体制和政治体制的结合点，只有三者相辅相成、相互配合、共同推进才能取得更好的成果。
　　3.3 改 革要以政府职能转变为核心
　　改革开放以来，我国政府共进行了6次大的行政机构改革，每次改革都以精简机构为主要任务，但是，在精简之后，在一定时间内反而越来越膨胀。出现这种情况的主要原因是政府行政职能界定不清。政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是政府管理的基本方向和主要内容。我国管理中存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下、冗员过多等现象都是与政府职能界定不清分不开的。许多行政部门没有管好自己该管的事，却管了一些不该管和管不好的事，造成政府的缺位、错位、越位等现象。我国从1982年机构改革开始，重要就提出要转变政府的经济管理职能。1988年，又明确提出转变职能的要求，并将其作为深化行政管理体制和机构改革的核心。2003年以来，再次强调要按照科学发展观的要求，全面正确履行政府职能。在整个改革过程中，我国政府适应社会主义市场经济的要求逐渐形成合理的政府职能模式。
　　3.4 改革要采取“渐进式”的方式
　　中国是一个发展中的社会主义大国，行政改革没有现成的经验可供借用。而且，行政体制改革是对各种权力和利益的重新调整，必然引起权力格局和社会关系的重大变化，会触及许多人的利益、遇到很多的障碍，因此，行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就。在改革的过程中，我国党和政府一直采取渐进式的改革方式，按照由点到面、由局部到整体、由浅入深、逐步到位的原则进行，从整体上把握发展、改革、稳定三者的辩证关系，把改革的力度、发展的速度和社会可承受能力统一起来，在保障政府工作连续性和社会稳定的前提下，达到改革的预期目的。特别是历次机构改革涉及机构精简、人员分流等敏感问题时，能够通过多种渠道和方式妥善安置分流人员，有效的避免了社会不稳定因素的出现。
　　参考文献
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　　[2]张康之，李传军.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.
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