外派监事会开展国有资产延伸监督案例的相关探

　一、前言
　　十八届三中全会提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，为进一步深化国有企业监督管理改革指出了重要方向。根据《公司法》和《企业国有资产法》，当前我国对国有企业实行分级管理，一级企业由国资委履行出资人职责，二级及二级以下企业由一级企业行使出资人权利。具体到监督工作中，对一级企业实行外派监事会制度，由国资委外派监事会开展监督工作；但对由一级企业所出资的各类全资、控股及参股企业主要由企业内部监事会履行监督职责。
　　由于部分一级企业资产下沉、没有具体经营业务，只对其进行监督容易“浮在表面”，监督效果不够明显。同时，企业内部监事会独立性不够，在多重委托-代理机制下监督效率层层降低，“内部人控制”和国有资产流失风险加大。因此，如何由具有很强独立性的外派监事会以“管资本”的方式沿着资产链条对二级及二级以下企业开展延伸监督，是当前面临的一项重要课题。本文试图通过对一个国有企业延伸监督实践的案例分析探讨新时期加强延伸监督的方法与路径。
　　二、外派监事会延伸监督工作现状
　　当前，国有企业重组力度不断加大，企业组织管理的集团化、扁平化趋势更加明显，核心业务逐步向二级企业尤其是重要子企业汇聚。按照分级管理的思路，一级企业在探索加强二级及以下企业财务管理、资产管理、预算管理等多方面的制度建设，采取多种方式加大集团管控的力度等方面取得了一定成效。但从总体上看，一级企业对企业内部监事会监督的重视程度还不够，内部监事会充分发挥监督作用还有非常长的一段路要走。
　　按照“国有资产延伸到哪里，监管工作就要覆盖到哪里”的工作思路，外派监事会在重点开展一级企业当期监督之外，利用现有资源、力量探索开展了二级及以下企业延伸监督。综合国务院国资委和各地方国资委的探索来看，主要有以下几个做法：一是依法向重要二级企业派出人员。根据相关法律法规选派专职监事以一级企业名义进入二级企业任监事会主席或专职监事，尤其是向上市公司推荐国有出资人监督代表，确保对重要企业经营情况的及时把控。二是加强对重要二级企业的监督检查。在监事会日常监督中借助会计师事务所的力量对二级企业进行专项检查，对涉及全局性、战略性、制度性的问题开展集中检查。三是在集团会议上重点关注二级企业情况。在列席集团会议时，重点关注二级企业经营情况和重大活动，寻找问题线索为专项检查提供素材。除了以上三类主要做法外，各地零星地开展了整合党内监督、行政监督、法制监督等监督渠道进行联合检查，将重要子企业情况纳入年度监督检查报告内容等做法。
　　然而，由于外派监事会监督力量不足、分级管理制度限制等原因，开展国有企业延伸监督的方法与路径仍然处于不断摸索之中。
　　三、外派监事会与一级企业联合开展监督检查工作实践
　　G企业是某市市属大型国有企业集团，在其所属行业里处于领先地位，企业规模大、行业分布广、下属企业多、经营情况复杂。近年来，G企业抓住行业经营形势变化、很多企业经营困难的机会，实施了多起行业并购，大大提升了企业产能，进一步确立了行业领先地位。然而，由于行业经营形势持续低迷，多数并购企业经营效益未见好转。G企业发现了问题之后，陆续对并购企业委派了经理和财务人员，并适当调整了企业高管人员，这些措施的实施虽然一定程度的扭转了经营不利的现状，但如何进一步加强并购企业管理、提升企业经济效益一直是G企业领导层的一块心病。
　　市国资委外派G企业监事会负责对G企业经营管理情况进行监督。考虑到并购企业的不利经营状况，外派监事会希望进一步深入各并购企业了解具体情况，分析查找存在的深层次的矛盾和问题，并向G企业提出改善管理、提升经营绩效的建议，以实现对并购企业的延伸监督。经与G企业沟通， G企业领导层也希望进一步摸清并购企业在企业发展、资源配置、生产经营、内控体系等方面的具体情况和问题，两者在工作思路上不谋而合。因此，双方决定组建联合监督检查组，对并购企业开展联合监督检查。
　　联合监督检查工作历时一个半月，通过全面、深入、细致地检查找出了并购企业在经营管理方面的问题，也向G企业提出了改进集团管控的建议。从工作组织上看，设立了以监事会主席和G企业领导为组长的领导小组，并配备了专职联系人员，所有人员在领导小组的领导下开展工作，确保两单位之间的有效沟通。从G企业财务、风险、审计等多部门抽调了10多名组员组成了工作小组，对组员进行了必要的培训，要求做到“监督不干预、检查不找茬、服务不应付”，并依据市国资委“六要六不”提出了严格的纪律要求，切实做到调查事实清楚，数据准确详实，反映问题真实准确，提出的意见建议具有针对性、预见性和可操作性。从检查过程上看，对并购企业近三年以来改革发展、资产运营、财务状况、内控体系建设、重大决策以及主要领导人员履职等10个方面情况进行了长达1个半月的全面系统的实地监督检查，必要时进行了延伸检查。重点突出了对并购企业结构调整、降本增效、打造核心竞争力等方面关系G企业发展战略全局工作的监督，贯彻落实G企业董事会、经理办公会等重要会议决议执行情况的监督。从检查成果上看，通过联合监督检查，深入掌握了并购企业的家底与真实情况，揭示了其经营的深层次矛盾与问题，同时也梳理出了G企业在技术与资金支持、投资管理等方面存在的漏洞，形成了数据可靠、内容详实的长达100多页的监督检查报告，也对G企业进一步加强管理、强化集团管控提出了可操作性的建议，圆满实现了既定的检查目标。
　该联合监督检查是外派监事会与一级企业联合开展国有资产延伸监督的一次成功实践。既实现了外派监事会深入了解子企业情况、提出改进意见建议的初衷，也实现了G企业进一步摸清并购企业问题、加强并购企业管理的目的，是一次漂亮的双赢的合作实践。
　　四、联合监督检查的优劣点分析
　　外派监事会与一级企业联合对下属二级企业开展监督检查，在破解现有难题、提高监督效率等方面具有非常明显的优势 ，也面临着对企业的配合度要求较高等实际约束。
　　在现有形势下，外派监事会与一级企业联合开展监督检查具有很多优势：
　　一是破解了监督力量严重不足的现实难题。国有企业监督面临着监督人员不够、监督能力不足、监督手段单一等现实问题。一般来说，一个监事会办事处由3-8名专职监事组成，监督3—5户一级企业，通过列席一级企业会议、开展各类专项检查而对一级企业生产经营开展日常监督，这些工作的工作量已经很大，很难再分出人员、精力专项开展二级及以下企业的延伸监督，人手不足是监事会监督面临的普遍难题。同时，各专职监事的学历背景、工作能力、专业素质参差不齐，监事会主要是查账为主的监督手段单一，很难面面俱到地实现有效延伸监督。而联合监督检查由企业根据需要派出不同专业的专业人员，在监督人员、监督能力和监督手段上都能得到保障，有效地克服了监督难题。
　　二是提高了监事会监督效率效果。从外派监事会的角度看，联合监督检查只占用了少量的监督资源，由企业内部对企业经营情况非常了解的专业人员开展的监督检查，容易找到问题的实质和根源，相对于会计师事务所的财务监督检查而言，克服了事务所拘泥于财务数据、不了解企业实际情况的弱点。同时，由于外派监事会站在出资者的角度，把控了联合监督的各个重要节点，可以确保监督效果的有效实现。专职监事通过与企业检查人员及时沟通、互相配合、取长补短，确保了监督工作的高效率。
　　三是绕开了不利于延伸监督的制度约束。从国有资产监督管理的制度设计上来看，按照分级代表、分级管理的原则，外派监事会有对一级企业进行监督的法定义务，但对一级企业所出资的企业不应直接进行插手、监管，尤其是在派员进入二级企业任专职监事、向上市公司推荐专职监事等方面面临着较多的制度约束，实际操作起来难度较大。而开展联合监督检查绕过了分级监管的制度约束，确保了对二级及以下企业的及时监督。
　　虽然具有以上突出优势，开展联合监督检查以实现延伸监督也面临着一定的现实约束。联合监督检查需利用企业的专业人员处理大量的基础性工作，一级企业需要有相应的积极性。一般来说，跨行业、跨地域，重组、投资业务频繁的大型企业集团有较强的监督需求，联合监督检查的积极性较高；而一些集团管控水平较高或体量较小、业务比较单一的企业，对开展联合监督检查的动力就不足。
　　五、案例总结与启示
　　本次联合监督检查是一次外派监事会与一级企业实现双赢的合作实践。笔者认为，通过本次联合监督检查，为进一步探索国有企业延伸监督的方法与路径提供了以下启示：
　　一是联合监督检查是实现延伸监督的重要手段。现阶段，开展延伸监督面临的主要困难是人手不足、手段单一，对企业了解深度不够。而在一级企业支持下利用其丰富的不同专业的人员力量开展联合监督检查，可以在不增加现有人员编制的前提下，通过事先开展监督重点分析、过程中把握监督的各重点环节实现对企业的全面、深度监督，起到事半功倍的效果。
　　二是选题精准是联合监督检查成功的必要条件。近年来，部分大型企业扩张步伐较快，集团管控水平未能跟上，面临着如何加强对重点企业监管的问题，其利益诉求与外派监事会的监督需求有重合的地方。根据一级企业的监管需求精准选题，找到双方都感兴趣的内容，可以有效地发挥一级企业在联合监督检查中的积极性，实现双方共赢、成果共享、各取所需。
　　三是推进延伸监督需进一步创新工作方式方法。本案例中只对一户并购企业实现了延伸监督，其资产量占G企业总资产不大，在G企业内影响力有限。鉴于G企业所属企业众多，针对每一户企业都进行联合监督检查即不可行、也没有必要。如何进一步创新工作方法，对共性问题推而广之，实现“一次监督、多企受益”是未来进一步开展延伸监督的工作方向。
　　〔参 考 文 献〕
　　〔1〕中华人民共和国公司法〔Z〕.
　　〔2〕企业国有资产法〔Z〕.
　　〔3〕监事会当期监督研究.国务院国资委监事会工作局课题组.国有资产管理，2012，（02）.
　　〔4〕李明辉.论国有企业监事会制度〔J〕.山西财经大学学报，2005，（06）.
　　〔5〕 张裕国.对发挥国有企业监事会作用的法律思考〔J〕.国有资产管理，2009，