我国实施ATA单证册制度的现状发展的综述分析

“ATA”由法文Admission Temporaire与英文Temporary Admission的首字母组成，表示暂准进口。ATA单证册制度是一项国际通行的暂准进口海关制度，旨在为展览品、专业设备、商业样品等暂准进口的货物提供免税进口和免予填写报关单等通关便利。厂商为了开拓国际市场，往往需要在境外展览会上展示产品，或携带样品赴境外展示，各类专业人员（如摄影师、工程师）需要携带专业设备出国工作，并复运进境。为了统一和简化暂准进出境货物的通关手续，海关合作理事会（世界海关组织的前身）于1961年通过了《关于货物暂准进口的ATA单证册海关公约》（简称《ATA公约》），1993年实施的《伊斯坦布尔公约》进一步扩大了ATA单证册的适用范围，使单证册制度日臻完善。
　　目前全球已有69个国家或关境实施了ATA单证册制度，75个国家或关境接受ATA单证册。据国际商会统计，2012年全球ATA单证册签发数量超过17.6万份，涉及金额超过240亿美元。ATA单证册在国际经贸、文化科技交流中发挥了重要作用，被国际经贸界称为“货物的通关护照”。我国已深度融入世界经贸体系中，与世界各国的经贸、文化、体育活动交流日益增多，怎样使我国ATA单证册制度更加完善，给暂准进出境货物提供更大的通关便利是值得政府和业界共同关注的问题。
　　一、ATA单证册的通关便利优势
　　作为一份国际通用的报关手册和担保文件，ATA单证册具有方便快捷、节约成本、适用广泛的优势。具体表现在以下四个方面：
　　（一）免予提交报关单和许可证
　　如果不使用ATA单证册报关，暂准进出境货物持有人必须至少填写出口国出境、暂准进境国入境、暂准进境国复出境以及出口国复入境四份报关单，手续繁杂，如果单证不符，还将导致无法顺利通关。ATA单证册是用于替代各缔约方海关暂准进出口货物报关单的国际性通关文件，使用ATA单证册报关无须填写各国不同语言和格式的报关单，持证人在出国前就预先安排好去一个或多个国家的海关手续，可以提高通关效率。另外，由于暂准进出境货物并非实际进出境货物，使用ATA单证册还可免予提交进出口许可证件。ATA单证册办证时间一般不超过3个工作日，比申请人去海关办理暂准进出境手续减少7个工作日。例如，宁波音王集团赴美国参加NAMM乐器展，只凭一份ATA单证册即可四次通关，通关时间从原本需要的1天半缩减到10分钟。可见，使用ATA单证册可以大大简化通关手续，节约通关时间。
　　（二）免予向进境地海关缴纳进口税款担保
　　由于ATA国际连环担保系统能够确保单证册项下货物在规定时间内无法原状复出口时，相应的海关税费能得到及时支付。所以ATA单证册持有人不必向暂准进境地海关缴纳税费担保，这极大地降低了企业的通关成本。如果不使用ATA单证册，暂准进出境货物每进入一个关境，货物所有人都必须向暂准进境地海关办理进口税款担保手续。在欧洲，进口各税为货物价值的20%-30%，而且必须以当地货币缴纳，有些发展中国家甚至高达300%以上，不仅税率高，税款担保必须在货物从原进口的海关口岸出境后2-6个月才能退还，占压了大量资金。某国广播艺术团赴奥地利演出，在入境报关时，没有办理ATA单证册，被奥地利海关要求交几十万奥地利先令作为入境演出设备的担保押金。宁波诺布尔制衣公司使用ATA单证册出境参展，每年可以节约关税20多万元。
　　（三）出入境地点不受限制
　　ATA单证册持证人可在暂准进口国或地区关境内任何一个口岸海关报关，不受地点限制。所以，ATA单证册持有人可以选择在离展览地最近的口岸将货物运出，而无须回到原进境地，以节约运输成本。
　　（四）适用广泛
　　ATA单证册适用于展览会、 交易会、会议或类似场合展出或使用的物品，向境外客户展示或演示的商业样品以及各类专业人员使用的专业设备等12类暂时进出境货物。例如，2008年青岛奥帆赛期间，国外运动员比赛用的帆船、帆板等物资都是凭ATA单证册申报进境的。
　　ATA单证册适用主体广泛。从事暂时进出口活动的企业、政府机构、科研院所等单位、各种商业背景人士和专业工作者，例如电视台、销售人员、演员、运动员等均可使用。
　　ATA单证册适用地域广泛。目前，美国、德国等75个国家和地区接受ATA单证册，持ATA单证册可在一年有效期内多次往返这些国家。例如，北京A公司的美容仪器参加在意大利博洛尼亚（Bologna）的“意大利美容仪器展”。由于意大利接受展览品凭ATA单证册进境，A公司无需向意大利海关缴纳税款担保，凭一份ATA单证册即可进出两国关境。为了不耽误展期，A公司将美容仪器从北京空运至米兰（Milan），再通过卡车运到博洛尼亚参展。展会结束后，美容仪器可从离展会最近的港口利沃诺（Livorno）通过海运方式运至天津进境后回到北京，而无须原路返回，节约了运输成本。
　　二、我国ATA单证册制度的实施现状
　　（一）我国ATA单证册管理机构
　　为满足我国对外交流的需要，我国于1993年批准加入《ATA公约》和《伊斯坦布尔公约》，1998年正式实施ATA单证册制度。中国贸促会（中国国际商会）是我国ATA单证册的出证和担保机构，在申请人向贸促会提交税款担保（通常为税款10%-80%的比例）的前提下，贸促会向海关承担ATA单证册持证人因违反规定而产生的相关税费、罚款。海关总署在北京海关设立ATA单证册核销中心，负责ATA单证册的核销、统计及追索工作。因此，海关、持证人和贸促会之间形成了利益均衡的三角。作为ATA缔约国，我国签证机构一方面要为本国企业签发ATA单证册，另一方面也要接受其他缔约国签发的ATA单证册。
　　（二）作为ATA单证册的签发国
　　目前，经中国贸促会授权的ATA签证机构有51家，业务覆盖华北、华中、华东、华南、西南、西北、东北七大区域，遍布各主要省会和口岸城市。
　　1998年我国ATA单证册签发量只有3份，在所有缔约国中位列最后一名。随着我国参与国际经贸、文化体育交流活动的日益频繁，签证网络逐步形成，我国ATA单证册签发量也呈现直线上升的趋势。2007年，我国ATA单证册的签发数量达到了3246份，10年间增长了1000倍，签证量跃居全球第12位。2011年，我国共签发5449份ATA单证册，位列全球第九，亚洲第三。2012年，我国签发了6345份ATA单证册，同比增长16%，录入进口单证册9016份，同比增长3 5%，增长率高居全球首位。
　　我国签发的ATA单证册货物包括用于展览会、会议的物品，商业样品、专业设备这三类。其中，展览会、会议用物品最多，占67%，商业样品其次，占17%，专业设备占16%。可见， ATA单证册为我国外向型企业开拓国际市场提供了便利，对推动我国经贸事业发展起到了非常重要的作用。
　　近年来，ATA单证册制度在我国对外文化、体育交流中的作用也越来越显著。2012年，贸促会为200多批次用于文化交流的演出道具、摄影器材等多种临时出境货物办理了ATA单证册，货物价值超过两亿元人民币，仅伦敦奥运会物资价值就达6600多万元。ATA单证册为演出用品、体育器材等专业设备提供了免税通关便利，助力文化体育产业走出国门。
　　（三）作为ATA单证册的接受国
　　根据《ATA公约》规定，缔约国ATA单证册制度的适用范围应符合其所加入的有关国际公约、国内法的有关规定。我国仅加入了《ATA公约》下的“展览会公约”，所以我国只接受展览会、交易会、会议或类似场合展出或使用的物品使用ATA单证册进境。除非特别批准，商业样品、专业设备在我国不能凭ATA单证册报关。
　　只有在奥运会、世博会等大型展会、比赛中，在国际社会的强烈要求和中国贸促会及相关机构的共同努力下，我国海关才决定对奥运物资、世博物资临时适用ATA单证册办理通关手续。ATA单证册为奥运物资、世博物资顺利通关立下了汗马功劳。以奥运物资为例，从北京口岸入境的奥运物资中，有428票使用了ATA单证册通关，占北京口岸进境奥运物资总票数的21.41%；涉及货物价值约3.4亿美元，占进境奥运物资总价值的57.63%。
　　随着我国经济的快速发展，越来越多的国外客户使用ATA单证册参加我国举办的展览会、交易会，寻找商业机会，开拓我国市场，取得了不错的成效。ATA单证册对于增强我国的国际地位，加强国际经贸交流发挥了积极的作用。
　　三、我国ATA单证册制度实施中存在的问题
　　（一）ATA单证册知名度低，签发量相对较少
　　ATA单证册制度形成于20世纪60年代，但我国引入这项制度时间较晚，只有15年的历史。另外，由于ATA单证册制度的非强制性原则，我国并未将其作为行政性的海关制度，所以我国大多数临时进出口活动参与者并不了解该项制度。在一次ATA单证册制度培训会上，参会的250余名企业代表中，知道ATA单证册制度的只有十几个人。由于知名度低，我国每年有大量出国参展的展品，都没有采用ATA单证册通关。
　　尽管我国ATA单证册签发量持续增长，但在全球签发总量中不及4%，仅为德国的18.7%，瑞士的20.7%，详见表1。这与我国的贸易大国地位极不相称。
　　出国参展是企业开拓国际市场的有效途径。据浙江省的抽样统计结果显示，浙江企业通过展会渠道找到单个客户的成本是500元，而其他渠道的成本则是2000元。近年来，随着企业出境参展意识的增强以及我国支持企业出境参展的政策扶持，企业出境参展规模和数量有了很大提高。2012年，我国出展项目1536个，年增长11.2%；展出面积69.26万平方米，增长14.5%；参展公司47703家，增长18.6%。而我国2012年ATA单证册签发数量为6345份，按67%的单证册适用于展览会估算，平均每个展会使用ATA单证册的份数不超过4份，平均11家参展公司使用一份ATA单证册。可见我国ATA单证册签发数量与我国企业出境参展数量不相匹配，ATA单证册没有发挥其应有的作用。
　　（二）接受他国签发的ATA单证册的适用范围窄
　　我国只接受使用目的为展览会和交易会的ATA单证册，适用范围窄。ATA单证册签发量排名前十的国家中，意大利等八个国家都接受展览品、商业样品、专业设备使用ATA单证册通关。大部分国家根据“最低便利”原则，通过国内立法扩大了ATA单证册的使用范围。例如，意大利通过国内立法规定ATA单证册适用于在运动会上使用的动物、船只设备及其他材料、参加竞赛和马术表演的马匹及马具等。在我国，虽然ATA单证册为奥运物资、世博物资便利通关立下了汗马功劳，但是这只是个例，并没有从制度上加以规定和保证。
　　近年来，我国举办的国际性文艺演出和体育赛事日益增加。2009年，在26.6万场商业演出中，涉外项目就超过900个。另外，我国已成为世界上举办国际体育赛事次数最多、影响力最大的国家。国外运动员的运动器械，演员的演出用品如果不使用ATA单证册通关将非常不方便。但是，我国目前不允许商业样品、专业设备凭ATA单证册通关，这显然不适应我国对外交流的发展需求，扩大ATA单证册适用范围势在必行。
　　（三）大部分参展商品不符合“原样返回”的要求
　　按照规定，使用ATA单证册的临时进出口货物必须在规定期限内按原状复运出境或进境。2012年，我国企业参展的境外展会排名前5的分别是国际汽车零部件展览会、国际食品展览会、国际五金工具展览会、国际建材展览会、国际美容用品展览会，而像高新技术博览会、绿色环保节能展、软件开发展等展会参展者寥寥无几。由于展品附加值低，运回国内的费用可能比展品本身更加昂贵，所以很多参展企业选择了就地廉价处理展品，无法满足“展品原样返回”的要求，所以企业申领ATA单证册的积极性受到了极大影响。宁波是外贸大市和出境参展大市，2009年，1000多家企业在宁波市贸促会组织下出国参展，展品以纺织服装和小家电为主，附加值低，绝大部分企业没有申领ATA单证册。宁波当年仅签发68份ATA单证册，不及全球ATA单证册签证量的万分之四。从表1也可看出，2011年，我国每份单证册涉及货值仅为美国的5.6%，展品附加值低可见一斑。
　（四）签证机构较少且分布不均
　　目前，中国贸促会授权的ATA签证机构只有51家，签证机构数量与德国、意大利有很大差距，例如意大利授权签发ATA单证册的分支商会多达105家。不仅签证数量少，而且分布不均衡。浙江和江苏签证机构多达15家，而在江西、甘肃等省份没有签证机构，不利于这些省份申请人就近办证。满洲里是我国最大的陆运口岸之一，直到今年1月，满洲里贸促会才获得ATA单证册签发权，而此前，满洲里的申请人需要搭乘近40个小时的火车到呼和浩特办理单证册，费时费力。
　　四、我国发展ATA单证册制度的对策
　　（一）通过国内立法扩大ATA单证册的适用范围
　　《ATA公约》和《伊斯坦布尔公约》 第十七条的“最低便利原则”规定：“本公约规定了应给予的最低限度的便利，这不妨碍缔约方实施其单方规定或者按其所订的双边和多边协定的规定，给予最大的便利。”根据该原则，各缔约方可通过国内立法扩大ATA单证册的适用范围。我国应效仿意大利等国的做法，通过国内立法，把体育比赛用品、文艺演出用品等专用设备、商业样品纳入我国ATA单证册的适用范围。
　　（二）充分发挥海关的推广作用
　　海关的大力推荐将极大提高企业对ATA单证册的认知度和申领ATA单证册的积极性。在德国、瑞士等国，海关主动要求申请人到商会办理ATA单证册，推动了ATA单证册制度的实施。为了进一步推广ATA单证册的使用，我国海关应积极推荐企业、个人申领ATA单证册，例如在海关网站首页上设置ATA专栏，发放ATA单证册的宣传小卡片，升级ATA单证册电子系统，为ATA单证册制度创造良好的实施环境。
　　（三）加强宣传，扩大ATA单证册的影响
　　中国贸促会应通过开设专题讲座、举办培训班等形式加强对外贸公司、国际展览公司、国际物流公司、文艺、体育团体的宣传。在《进出口经理人》、《中国会展》等杂志上设置ATA专栏，让临时进出口活动参与者了解单证册制度的优势。通过中国国际展览中心集团公司、国家大剧院、中国对外文化集团公司等单位加强宣传。与国家体育局、文化部等政府部门以及中国机电产品进出口商会、中国演出行业协会等机构加强合作，推广使用ATA单证册。
　　（四）提高展品的附加值
　　展品附加值低是制约参展企业申领ATA单证册的瓶颈。宁波的诺布尔制衣公司每次出境参展都是新款样品，附加值较高，公司能够享受到ATA单证册带来的好处。所以，我国出境参展企业应采取差异化策略，研发新产品，提高展品的附加值。鼓励医疗设备、音响制造等附加值相对较高的产品出境参加展会。
　　（五）扩大签证网络
　　目前，江西、甘肃、山西、陕西、贵州、西藏等省均未设立ATA单证册授权签证机构。今后，中国贸促会应通过培训和考核，在这些省份设立签证机构。另外，也可逐步将签证权授予各行业分会和某些资信良好的大型国际会展公司，例如贸促会机械行业分会、化工行业分会等，并加强对他们的引导，使ATA授权机构形成多元化的网状结构。
　　参考文献：
　　[1] 杨华中.ATA单证册制度[M]. 中国财政经济出版社，2008年.
　　[2] 范振国，柴园.ATA单证册制度助力我多领域对外交流[N] .中国商报，2012年11月29日.
　　[3] 殷浩，潘洁.货物护照省钱省时为何在宁波遭冷遇[N]. 东南商报，2010年6月22日.