亚太经贸合作两大框架的比较与中国的战略选择

　TPP和RCEP是亚太地区最新的两种区域合作框架，也代表两种不同的区域一体化发展模式：“亚太轨道”模式和“东亚轨道”模式。本文就TPP和RCEP的异同进行研究，旨在给中国参与亚太经济合作提供一些启示。
　　一、RCEP与TPP的发展过程及其相互联系
　　（一）两者的起源和发展过程
　　区域全面经济伙伴关系（RCEP）是东盟在“东盟+自由贸易区”基础上提出来的，也被称为加强版的“东盟+自由贸易区”（ASEAN++FTA）。2012年11月，“东盟+6”领导人一致同意加入RCEP谈判。
　　跨太平洋伙伴关系协议（TPP）的前身是“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPSEP）。2009年，奥巴马政府借美国亚太政策调整之机，推出了以TPP为核心的亚太经济政策。今年3月日本宣布加入TPP谈判，包括世界第一和第三大经济体在内的11个国家加入了TPP谈判。
　　（二）两者的背景相互联系
　　首先，国际经济形势的变化促使TPP和RCEP的产生。在多哈回合以后，WTO的发展就陷入了长期的困境，成员国很难统一和协调各方的意见。在这种情况下，代表区域经济一体化的FTA谈判悄然在亚太地区兴起。为顺应这一趋势，美国开始将重点转移到亚太地区，尝试建立以美国为核心的亚太自由贸易区（FTAAP），TPP就是美国建立FTAAP的第一步；而对于东盟来说，为了加强在东亚地区的影响力，东盟在“东盟+1”的基础上，推出了加强版的RCEP。
　　其次，东盟区域合作的成功加速了TPP的产生。2008年以前，美国的经济战略重心并没有放在亚洲，更没有致力于打造在东南亚地区的经济影响力。二十年间，东盟利用大国之间的矛盾，在经济上沿用“大国平衡”政策，周旋于大国之中获得了经济合作的主导权。东盟主导的东亚经济合作虽然没有排斥美国，但是中国与东盟经贸关系的不断加深让美国倍感压力。在美国看来，东亚经济合作虽然由东盟主导，但“幕后推手”却是中国。而且，美国对东亚经济合作的规则和框架设计并不认同，因为加入东亚经济合作必须承认东盟的核心地位，这与美国主导亚太经贸秩序的目标是截然相反的。因此，美国尝试介入东亚合作进程，重新塑造以美国为核心的亚太经济秩序。TPP成为美国重返亚太的最佳选择，美国利用“高质量”的TPP吸引了部分东盟国家的广泛兴趣，也试图通过TPP来分化东盟。
　　再次，TPP促使RCEP的产生。虽然“东盟+1”取得了辉煌的成就，但“东盟+1”也陷入了停滞不前的困境，东盟领导东亚经济一体化缺乏动力。美国的TPP战略使东盟雪上加霜，更加动摇了东盟在区域经济一体化中的核心地位。TPP让东盟国家出现了分化，除了印尼明确表示不加入TPP以及缅甸、老挝、柬埔寨不是APEC成员国以外，其他的6个国家都对TPP有不同程度的兴趣。鉴于TPP对东盟凝聚力影响的疑虑，东盟加快了RCEP建设的步伐。东盟决心加强“东盟+1FTA”的建设，提高RCEP的合作质量。
　　（三）两者的发展都遇到相似的困境
　　其一，RCEP与TPP陷入竞争性困境。美国贸易代表柯克认为亚太地区有足够空间让TPP和RCEP这两个协定并存。美国认为TPP和RCEP是互补的，但是从现实来看，两者之间的竞争性是显而易见的。一方面，TPP排斥中国而RCEP又不包含美国。一个排除中美的经济合作框架能够成功实现，结果令人怀疑。TPP实行申请加入制，但美国以“高标准排除”的方式把中国挡在了TPP合作的门外；RCEP对成员国申请加入持开放的态度，并没有故意排除美国，但是其合作理念和合作原则与美国相左，间接地排除了美国。不少学者认为，TPP和RCEP之争事实上就是美中之争，没有包含世界第一、二大经济体的地区经济合作框架将不可避免的陷入竞争性困境中。
　　其二，RCEP与TPP都试图结束“意大利面条碗效应”，是否能够挤成“东亚大饼”却是困境重重。从原产地规则来看，TPP以“高标准”原则，试图通过使用简单的原产地规则来代替当前错综复杂的原产地规则体系，但是并不能保证所有国家都能接受这些原产地规则。如在“纺纱前沿”规则中，“美国规定进入美国市场的服装等纺织品，从纺纱、织布、裁剪至加工为成衣的过程都必须在TPP境内完成。由于越南需要从中国进口纺纱等原材料，根据这一原产地规则，越南将无法利用TPP关税优惠和配额等”。不同于美国的粗暴做法，RCEP将采用较为温和的做法来全面照顾成员国的不同需求。RCEP在政治上能够凝聚力量，但是在经济上的建树可能会相对少一些。无论是粗暴的做法还是温和的做法都很难起到立竿见影的效果。
　　二、RCEP与TPP的合作框架比较分析
　　（一）两者的范围和经济发展水平不同
　　首先，从成员国的范围来看，TPP成员国的范围以太平洋以东为主，横跨整个太平洋地区。RCEP的成员国以太平洋以西为主，成员国都是东盟周边的国家。从地理范围上来看，RCEP的范围更小和更集中一些，TPP的范围则更大和分散一些；其次，从成员国数量来看，TPP的成员国有12个，RCEP的成员国有16个，TPP和RCEP的成员国有部分出现交叉情况，即既是TPP成员国又是RCEP成员国；再次，从人口比重来看，TPP建成以后将惠及世界7%的人口，而RCEP建成以后将惠及世界30%的人口。
　　其次，TPP成员国的经济发展水平要比RCEP成员国高。从TPP12的成员国构成来看，除了越南、秘鲁、马来西亚和智利以外，其他的8个国家均为发达国家，其中，美国和日本分别为世界第一大和第三大经济体。从RCEP的构成来看，成员国层次参差不齐，RCEP中既有日本和新加坡等发达国家，又有中国和印度等发展中国家，还有缅甸和柬埔寨等经济落后国家。
　（二）两者的主导权不同
　　美国宣布加入TPP的目的并不在于TPP能够给美国经济带来多少回报，而在于如何主导亚太经济合作的进程，用“借壳上市”一词来形容美国的目的是非常合适的。美国不仅加入TPP，而且还“撑大”了TPP，主要表现为：第一，成员国数量的增加。美国加入TPP不仅受到P4国家的强烈支持，也吸引了日本在内的6个APEC成员国的高度关注，当前已有11个成员国加入了TPP谈判；第二，自由贸易协定的质量提升。美国凭借其自身的经济实力，把自由贸易 区协定的规格和商品领域扩大，同时以打造“高质量”的自由贸易区标准向其他成员国推广。事实上，美国加入TPP的目的无非有两个方面：一是取得亚太地区经济合作主导权；二是扭转东亚经济合作趋势。无论从准入标准、内容制定和谈判进程来看，TPP都由美国主导。
　　东盟牢牢地抓住RCEP的主导权，继续坚持“大国平衡”政策，通过“小马拉大车”的方式来主导东亚经济合作的进程。无论从《东盟宪章》还是《东盟经济共同体蓝图》中，东盟都强调保持经济合作中的“东盟核心”（ASEAN Centrality）作用。RCEP的指导原则与前面两个文件核心内容一脉相承，规定加入RCEP的谈判必须要承认地区经济架构中的“东盟核心”地位。
　　（三）两者的合作程度不同
　　其一，TPP与RCEP的议题范围不同。TPP纲领性文件中，谈判议题共由二十章组成，并且美国在加入TPP以后对原本的P4协议做了较大的修改，增加了电子商务、金融服务、投资、电信、纺织品和服装等方面内容。相比之下，RCEP的谈判范围显得狭隘很多。《RCEP纲领性文件》中规定，谈判范围主要包括：货物贸易、服务贸易、投资、经济和技术合作、知识产权、竞争和争议解决等七个方面内容。TPP的谈判议题范围要比RCEP更为广泛，范围内容也更为细致一些。
　　其二，TPP与RCEP的准入门槛不同。TPP是APEC进程受阻后的产物，美国加入TPP保持了其在APEC合作中的一贯立场。根据APEC的基本原则规定，APEC采用开放性的原则，即不排他性。TPP规定，APEC成员国可以参加TPP，但是APEC成员国加入TPP需要得到缔约国的一致同意。虽然美国一直宣称TPP成员国并非邀请加入，而是申请加入，强调TPP的高度“开放性”，但不能否认的是，对包括中国在内的经济发展程度不高的国家而言，“高标准的开放性”也就代表着“高标准的排除效果”。如赵晋平所言，“TPP 发起国之间经过谈判确定的自贸区规则将成为今后其他地区成员加入这一机制的门槛 ”； RCEP也采用“开放性”原则，RCEP指导原则第六条规定：只要认同相关的谈判条款和条件，RCEP将允许其他未参加前期谈判的国家加入。RCEP协议也将会有一个开放的准入条款，无论是在谈判过程中还是谈判结束后，都允许任何与东盟签订自由贸易区协定的外部经济伙伴加入RCEP。虽然 RCEP和TPP的准入门槛原则都强调“开放性”，但“开放性”的程度有明显的差异，主要体现在两个方面：一方面，TPP“开放性”范围小，RCEP“开放性”范围大。TPP的参加国仅限于APEC成员国，而RCEP的参加国并没有这一限制，只要有意愿与东盟进行自由贸易区谈判的国家均可加入。另一方面，TPP“开放性”限制较大，RCEP的“开放性”限制较小。TPP规定在谈判开始后申请加入的国家需要已加入国家的一致同意方可加入，这就人为地增加了后入国家的时间成本，而RCEP欢迎任何国家在谈判中或者谈判结束后加入。另外，根据指导原则第三条，RCEP对不同发展水平国家的加入持欢迎态度，而TPP对加入国家的经济发展水平要求更高，甚至敌视落后的国家。
　　其三，TPP与RCEP的组织原则不同。由于经济发展水平不同，亚太地区的自由贸易区协定采用的是“排他性”原则和“例外原则”，即两国间的自由贸易区协定是排除第三国的，轮轴国与辐条国之间建立自由贸易区并非采用统一的标准，而是针对不同的国家有“例外原则”。这种错综复杂的规则，就像“意大利面条碗”一样。为了打破现状，TPP宣称坚持“高标准、无例外”的原则，尝试打破传统的FTA模式，建立无例外的综合性的自由贸易区；虽然RCEP的谈判仍然处于准备阶段，但是从指导文件中可以看出，RCEP的组织原则仍然是“灵活性原则”，如“协议可以以连续的形式、单一承诺形式以及其他约定的方式来完成”、“协定应考虑东盟成员国的特殊情况，给予差别待遇”等，这种“灵活性原则”是东盟对外合作中一贯采用的原则，对不同国家的发展提供了较为宽松的环境。RCEP是建立在“ASEAN+1FTA”基础上的，仍然是基于FTA的原则。相对于TPP的“没高标准、没商量”，RCEP的原则显得更为“务实”一些。
　　（四）两者的合作规则内容不同
　　第一，在关税问题上，TPP削减关税力度要明显大于RCEP。由于P4是发达小国之间的协定，所以四个小国之间在贸易自由化方面能够较为容易达成一致。根据 “P4协议书”可以发现，新加坡在2006年100%削减关税，新西兰、智利、文莱分别在2015年和2017年完全削减关税。美国在加入TPP以后并没有降低这个标准，而是继续坚持打造“高标准”自由贸易区的原则。TPP规定，成员国将无一例外地分阶段实现贸易自由化，协定生效的时候，缔约国间的关税将全面废止。这也就意味着参加TPP谈判的11个国家必须以完全废除关税，实现区内完全自由贸易。相比于TPP的绝对化和无例外，RCEP体现更多的是加强地区的协调一致，共同提高削减关税的水平。RCEP的关税削减目标位为95%，这符合指导性文件中“消除大部分关税”的原则。事实上，即便是95%的关税削减目标对RCEP成员国来说都是相当困难的。
　　第二，在原产地规则上，TPP试图通过建立简单的原产地规则来解决“意大利面条碗效应”。美国尝试把北美自由贸易区的原产地规则植入TPP中，“即以税目转换标准 （CTC）为主，辅之以价值增值标准 （RVC）和加工工序标准 （SP）。具体而言，以交易价值法计算的区域价值增值成分比例不低于60%，以净成本法计算的增值比例不低于50%”；RCEP的原产地规则将建立在“东盟+1”的基础上，“东盟+1”主要的原产地规则有四个：WO、CTC、RVC、SP。然而，在RCEP成员国内部，存在着不同的原产地认定标准，东盟自由贸易区、澳-新-东自由贸易区以及日-东全面经济关系协定中，RVC（40）和CTH是主要的原产地认定原则，而中-东自由贸易区的原产地认定规则以RVC（40）为主，印-东自由贸易区的原产地规则是以RVC（35）和CTSH双重标准为主。相对于TPP而言，RCEP成 员国间要采用简单的原产地规则需要做出更大的努力。
　　第三，在知识产权上，TPP规定，所有成员国都必须承诺《贸易相关的知识产权协定》，而且要求无一例外原则。RCEP的指导原则虽然专门有提到关于知识产权的章节，但是其目标与TPP相距胜远。RCEP指导原则指出，RCEP将会致力于“降低贸易和投资中的知识产权壁垒，促进经济一体化和合作的效率，保护和加强知识产权的保护”。在RCEP的目标中，保护知识产权并非首要目标，而降低知识产权壁垒成为了首要目标，这与TPP的目标有很大的不同。RCEP成员国对知识产权保护的看法主要分成两个派别，第一个派别是知识产权的起步国，它们要求对部分的知识产权进行保护，如印度作为“发展中国家的药房”迫切需要对药物知识产权进行保护，中国则在对外贸易中卷入了多起的知识产权争端。另一个派别是知识产权的完善国，它们通常是知识产权最高纲领的支持者，如以日本和新加坡为代表的发达国家都在对外合作中坚持执行TRIPs。RCEP当前仍然是考虑不同类型国家的需求，把减少知识产权的贸易壁垒作为首要目标，从而兼顾知识产权的保护。
　　三、RCEP与TPP：中国的路径选择
　　目前TPP谈判进展迅速，有可能在今年就顺利完成主体部分的谈判，紧迫的形势下，中国应该从四个方面进行应对：
　　（一）总体思路：立足RCEP，放眼TPP
　　从短期收益来看，加快RCEP建设有利于中国的经济发展。根据彼得等人的CGE模型计算模拟的结果，RCEP框架下中国将在2025年获得249.7万亿美元的收益，TPP框架下中国将在2025年损失20.2万亿美元的收益。但从长期战略的角度来看，中国应该重视TPP。目前并不是中国加入TPP的好时机，中国在RCEP谈判中获得规则制定的主导权后再提出加入TPP，这样将会增加中国在TPP谈判中的分量。
　　（二）经济战略：增强实力，扩大开放
　　中国需要加快转型升级步伐，调整经济结构，增强经济实力，只有增强经济实力，使中国市场成为世界重要的市场才能吸引更多的国家加入到RCEP框架中来；同时，应该做好表率，扩大对外开放，加快推进双边自贸区的发展。目前，除了中国和东盟是RCEP的坚定支持者外，其他国家对RCEP的前景信心不足。中国应该率先做好表率，坚定不移地扩大对外开放，增强同RCEP合作的动力。同时，中国应该加快自由贸易区建设步伐，加紧RCEP和中日韩自由贸易区谈判，重视中-印自由贸易区和加入TPP谈判的研究。
　　（三）国际战略：增强互信，互通有无
　　中美之间应该增强互信，互通有无，发展新型的大国关系。TPP排除中国，RCEP不包含美国，这很容易让人联想到中美两国在亚太地区的对抗关系。中美都应该清楚地认识到，任何一个排除中国或美国的合作模式都很难取得成功，所以中美应该增强互信，建立平等和谐的双边关系，研究RCEP和TPP的互补性，为亚太地区经济繁荣发展做出贡献。
　　（四）具体政策：务实推进RCEP合作
　　中国应该务实推进RCEP合作，发挥区域经济合作的引力效应。灵活性原则和提升合作水平之间的矛盾将是阻碍RCEP谈判的最大障碍，灵活性原则虽然适合不同经济体的需求，但会导致合作水平低下；而采用统一的原则会提升合作水平，但各国的需求会被忽视。如何处理好这两者的关系成为中国推进RCEP合作应解决的首要问题。中国在合作规则制定上应该把握好灵活性原则和合作水平之间的关系，比如，可与东盟之间就关税减让、原产地规则简化、服务贸易规范、投资水平提高等方面达成一致，这样一方面可以增强成员国对RCEP的信心，也可以吸引其他国家加入RCEP框架，发挥中国区域经济合作的引力效应。