当前基层政府投资项目跟踪审计风险的影响因素

　　近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化建设步伐的不断加快，各级政府持续加大对农业、交通、水利、民生、环保、基础设施等建设领域的投入力度，政府投资审计工作的责任越来越重。为了进一步规范建设行为，提高建设资金使用效益，及早发现和纠正建设过程中的违纪违规行为，遏制政府投资建设领域腐败现象的滋生，审计机关及时适应形势、调整思路，变事后审计为事前介入、全程跟踪。跟踪审计的方式被越来越多的应用于政府投资建设项目，领导和人民群众对跟踪审计成果的期待也越来越高。但是，跟踪审计作为一种新兴的审计方式，相关规范和制度都还在完善之中，其审计效果不可避免的受到各种内外因素的影响和制约，存在着一定的风险。笔者从一个审计人员的角度，结合自身工作经验和普遍存在的社会现象，谈一谈基层审计机关跟踪审计的风险因素及对风险控制方法的一点思考。
　　一、实际工作中常见的跟踪审计风险影响因素
　　（一）审计介入时点滞后增加审计风险
　　建设项目一般包括项目决策、勘察设计、招标投标、工程施工、竣工决算等阶段，跟踪审计从不同的阶段介入，审计效果就有所不同，从理论上讲是越早介入越好。但是，当前基层政府投资项目跟踪审计的重点大多放在工程施工和决算阶段，好一点的可以提前到招投标阶段，对设计及其之前的阶段则难以触及。这种情况，一方面是因为基层审计力量有限，人员配备以工程、财务、会计类专业为主，缺乏评价决策科学性和设计合理性的专业能力；另一方面则是由于政府投资项目决策阶段的有效监督机制尚未建立，审计监督难以介入。而项目的前期决策阶段和设计阶段恰恰是整个建设过程中最重要两个阶段——决策的内容决定着项目的建设方向、整体定位和市场前景，科学决策是项目成败的关键；设计阶段对工程造价的影响可达75%以上，合理设计是有效控制工程造价的前提。对这两个阶段的监督缺失，导致审计对项目建设的必要性、科学性和效益性的监督缺位，使审计“促进提高投资效益”、“严防浪费”的作用大打折扣。
　　（二）审计力量不足造成审计风险
　　“人手少、任务重”是当期国家审计最突出的矛盾，而跟踪审计要对项目建设的全过程进行跟踪监督，比一般的工程审计周期更长、工作量大。审计力量不足容易导致跟踪不到位、工作不细致、取证不充分、简化审计方法或省略必要审计程序，损害审计结论的客观性、权威性，从而造成审计风险。有的审计机关为了弥补审计力量的不足，聘用社会中介参与审计。社会中介以盈利为目的，有时会为了报酬而过分追求审减额，造成有些工程造价的核减依据很牵强，证据不充分。加之中介人员素质良莠不齐，有的是刚毕业的学生，经验不足、职业敏感性不高，建设单位、监理单位说什么就听什么，不深究、不查证；有的摆不正立场，跟踪过程中与施工长期接触，被拉拢腐蚀，徇私舞弊、隐瞒审计情况，最终带来审计风险。
　　（三）权利干预导致项目超常规建设带来审计风险
　　为了满足地方发展需要，配合上级政策要求，或者按期完成领导交办的建设任务，基层政府投资项目常常会“定工期、定调子、定任务”，以致出现违反建设程序或不符合科学施工规律的现象。有的未立项先落地，未办手续先开工，甚至直到完工还没有“户口”；有的施工、设备和材料采购应招标不招标，导致工程结算价格失控；有的边勘察、边设计、边施工，施工过程中边干边改、建好又拆，造成损失浪费。遇到这些情况，要么是审计“后知后觉”，在接到有关单位通知后才中途介入，错过对工程招投标、合同签订、拆迁补偿、基础开挖等前期重大事项和关键环节的跟踪，给审计质量埋下隐患。要么是建设单位为了完成“政治任务”，对审计建议置之不理，而审计机关由于受地方政府领导，只能“顾全大局”、听之任之。到了项目竣工决算阶段，建设过程中的违规行为造成的“后遗症”全部转嫁给审计方，从而大幅提升了审计工作的难度和风险。
　　（四）法律法规不健全导致审计风险
　　目前，政府投资项目跟踪审计还处于摸索阶段，现行的《审计法》和《审计法实施条例》等审计方面法律法规中皆没有涉及跟踪审计的内容，《审计准则》和《政府投资项目审计规定》中涉及跟踪审计的条款，内容太过模糊、笼统，缺乏可操作性。有的地方审计机关出台了一些试行办法，但具体做法尚不成熟，跟踪审计工作没有统一的行为规范和评判标准，从而产生了一定的审计风险。此外，政府投资项目审计除了依据《审计法》及其相关法规，还要依据《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等法律法规，两者没有很好衔接，在实际操作中很难清晰解脱审计责任。对于有些合法不合理、有损国家利益的事项和款项，如果审计出于对国家负责的立场予以核减，一旦发生法律诉讼，没有任何法律法规明确规定审计机关的审计结论可以作为法院判案时的法定依据，从而引发极大的审计风险。
　　二、政府投资项目跟踪审计风险防范措施
　　（一）建立健全跟踪审计规范制度
　　审计机关开展工程跟踪审计必须依法审计。鉴于当前国家层面尚未有专门针对跟踪审计方面的规章制度，为规范跟踪审计行为，提高跟踪审计质量，降低跟踪审计风险，基层政府应积极总结出台了相关办法和操作规程，规定跟踪审计的程序、范围、内容和重点及审计方法，降低跟踪审计标准缺失风险。同时，明确政府投资项目的经济合同中应以专门条款约定以审计机关的审计结果作为工程价款结算依据，避免了《合同法》与《审计法》的不一致带来的诉讼风险。
　　（二）加强教育培训，提高审计人员素质
　　防范审计风险，提高审计质量，人是决定因素。市场经济的建立和发展对审计人员的业务素质提出了更高的要求。审计机关要认真组织审计人员的业务技能培训，不断提升审计人员工作能力，提高审计工作效率和工作质量。同时，加强审计法律法规和廉政纪律教育，时时敲响警钟，增强依法审计意思、廉洁自律意识和拒腐防变的能力。
　　（三）提升硬件装备，提高工作效率
　　“工欲善其事必先利其器”，正如战士打仗要配备好的武器一样，要做好项目的跟踪审计，必须有好的装备。政府投资项目往往建设规 模大、施工跨度长，单靠人工检测、计算、查账，费时费力，效率低下。必须借助于先进的技术设备和信息化的手段，才能保障工程测量与计算的精准性，提高造价审计和财务审计的工作效率。  
　　（四）强化风险意识，找准审计定位
　　强化跟踪审计风险意识，坚持审计独立性原则，分清审计监督责任和管理责任，准确把握审计定位，避免缺位、错位和越位。对审计过程中发现的问题可以提出意见或建议，但不应代替建设、监理或其他部门的工作，尤其在设备和材料价格的认定上，要严格把握好尺度，拿捏好标准，对建设单位明显看出是推脱责任的签证，及时做出合理判断，做好恰当决定。
　　（五）加强对中介机构的管理考核
　　实行定期汇报制度，要求中介机构定期向审计组汇报工作进展情况及发现的问题。加强日常考核，不定期对中介机构派驻现场人员出勤率进行检查，严格有事请假制度，同时要求建设单位不定期对我们反馈现场跟踪人员工作情况。严格项目复核制度，按项目性质及进展情况定期对中介公司跟踪业务进行复核，对于差错率超过规定标准的，扣减审计咨询服务费用。根据综合考核结果对中介机构采取一定的奖惩措施，淘汰考核成绩较差的中介机构，选取成绩较好的建立长期合作关系。