反贫困的研究论文

反贫困的研究论文

自改革开放以来，广西加大反贫困力度，改善了贫困群众的生产生活条件，贫困地区农民收入不断的得到了提高。下面是我给大家推荐的关于广西的形势与政策论文，希望能对大家有所帮助!

[摘要]随着《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)》的颁布实施和新扶贫标准的制定，农村贫困与反贫困工作进入新的历史时期。 文章 通过分析广西贫困与反贫困的现状，阐述当前广西反贫困面临的机遇与挑战，在此基础上探讨新十年广西反贫困的主要任务，并提出相应的对策建议。

[关键词]贫困;反贫困;展望

一、广西贫困与反贫困现状

(一)广西贫困概述

广西有国家扶贫开发工作重点县28个，自治区扶贫开发工作重点县21个，分别占全区109个县(市、区)的25.7%和19.3%，此外，还有1个享受国家扶贫开发工作重点县待遇的合山市。2001年全区确认了4060个贫困村，到2012年调整到6540个贫困村。根据国家最新确定的农民人均纯收入2300元的扶贫标准，截至2011年底，广西农村贫困人口为1012万人，占农村户籍人口的23.9%，农村贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区，自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，已脱贫的民众也极易因灾、因病或因市场风险等因素返贫。

(二)反贫困取得的成就

1. 贫困地区农民收入水平不断提高

改革开放尤其是新世纪以来，广西加大反贫困力度，改善了贫困群众的生产生活条件，贫困地区农民收入稳步提高。广西28个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1176元增加到2010年的3454元，年均增长11.38%，增幅高于全区农民人均纯收入水平1.77个百分点，比全国扶贫重点县农民人均纯收入3273元高181元。全区4060个贫困村农民人均纯收入由2000年的1058元增加到2010年的3037元，年均增长14.16%，高于全区农民人均纯收入1.6个百分点。

2. 贫困地区基础设施落后状况有较大改善

在争取国家大力扶持和社会帮助的同时，广西集中时间和人力、物力、财力在集中连片贫困地区组织实施了一系列基础设施建设大会战和“整村推进”扶贫工作，解决制约贫困地区发展的“瓶颈”问题和贫困地区群众生产生活条件问题，以水、路、电、房、校、基本农田等为重点的基础设施建设进一步得到加强，贫困地区基础设施落后状况得到极大改善。

3. 产业扶贫开发初具规模

近年来，广西扶贫工作一改由过去单一救济式“输血型”扶贫方式逐步向产业开发式和参与式扶贫的“造血式”扶贫方式转变，扶贫开发工作发展方式实现了战略性转变，产业扶贫活力显现。产业扶贫开发的大力实施和推进，使贫困村稳定增收的产业基本形成并基本覆盖贫困农户，逐步成为贫困村群众增收致富的主导产业，直接为贫困农户稳定增收提供了重要保障，进一步增强了贫困地区的“造血”功能、发展能力和发展后劲。

4. 贫困人口自我发展能力逐步提高

通过开展贫困地区农民实用技术培训、劳动力转移就业培训、职业学历 教育 培训，进一步提高了贫困地区农民的思想观念、 文化 素质、农业技术水平、劳动技能，增强了贫困地区农民的自我发展能力。通过开展形式多样的扶贫培训，使大批农民掌握了1～2门农村实用技术，培育了一批农村科技致富带头人，并输送了一批具有专项技能的贫困村农民到区内外企业稳定就业。

5. 贫困地区社会事业明显进步

一是贫困地区乡村办学条件明显改善。贫困地区全面普及九年义务教育，适龄小学生入学率为99%以上，全面改造农村校舍，完善农村义务教育经费保障机制，实现了义务教育免学杂费。二是农村医疗保障和服务体系逐步完善。全面推进新型农村合作医疗制度建设并全面覆盖贫困地区，农民参合率达90%左右，医疗服务体系逐步完善，乡乡建有卫生院，大部分贫困村建有卫生室，贫困群众缺医少药状况和看病难、看病贵的问题得到进一步缓解。三是开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点工作，至2011年底，“两项制度”有效衔接试点已在28个国家扶贫开发工作重点县全部开展。四是文化事业加快发展，大部分乡镇和贫困村建有文化站(室)，实施50户以上自然村屯通广播电视工程，广播电视综合覆盖率达90%以上。

6.贫困地区生态环境恶化趋势有效遏制

广西在反贫困中注重生态建设和环境保护，坚持开发与保护并重，实施退耕还林、公益林保护、石漠化治理、沼气池建设和异地安置等生态建设和保护工程，实现生态增效，贫困地区生态环境恶化趋势得到有效遏制。十年来，广西在4060个贫困村建设沼气池90万座，贫困村沼气入户率达50%，高于全区46.4%水平3.6个百分点。加大异地安置力度，实施生态移民扶贫，减轻自然条件恶劣的大石山区人口资源承载力，对缺乏基本生存条件的大石山区特困群众实施易地搬迁安置。同时巩固完善历年扶贫异地安置场点建设，使安置点农民收入稳步提高。

(三)存在的问题

1.贫困面广程度深

50个贫困县和4060个贫困村相对集中分布在桂西北、西南岩溶石山贫困片区、边境地区贫困片区、桂中石山旱片区、九万大山贫困片区、大瑶山贫困片区。根据国家新的扶贫标准，广西仍有贫困人口1012万人，占全区农村总人口的23.9%，需要扶持的贫困群体数量依然庞大，区域性贫困问题依然突出。部分贫困农户自我发展能力不强，贫穷落后的状况长期得不到改善，贫困家庭成员之间因为贫困相互影响，出现穷的仍穷，且由于贫穷而不断地再产生贫穷，由此产生的所谓“穷二代”现象日益严重，贫困代际传递的危险倾向凸显，引起全社会的广泛关注。

2. 贫困乡村公共服务能力低

贫困家庭学生上学问题还没有完全得到保障，义务教育寄宿制学校规范化管理面临许多困难，农村中小学生的营养不良问题依然相当突出，乡村学校教学点撤并引发新一轮上学难问题还没有得到很好解决。贫困乡村基本医疗服务体系和基本公共卫生服务体系还不完善，乡村卫生设施简陋、医疗卫生专业技术人才缺乏等现象十分普遍，看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫现象仍很突出。农村最低生活保障的标准低、覆盖面小，特困群体的最低生活保障只是出于“零敲碎打”的小规模状态，相当一部分贫困农民得不到救济和补助，

3. 扶贫产业支撑力不强

全区大部分贫困村分布分散，可开发利用的土地资源匮乏，集中连片开发难、产业项目集中难。当前全区尚未形成上规模、有实力，能够给贫困群众带来持续稳定收入的主导强优产业。全区已经认定的113家扶贫龙头企业大多数实力较弱，对扶贫主导产业的辐射带动能力不够强。由于负责发放扶贫贷款的金融部门按商业性质贷款的要求对到户贷款进行规范化管理，从而导致大多数贫困农户很难从金融部门获得贷款进行农业生产开发。当前实施的小额信贷和村级互助金等金融扶贫方式，因发放规模小、资金不足、回收周期短，很难发挥支撑产业发展的作用，导致扶贫地区主导产业难以壮大，产业链难以延伸，产业扶贫工作只能停留在低水平循环、低效益运作阶段，贫困农户缺乏持续增产增收的经济来源。

4. 贫困农民素质普遍偏低

广西贫困人口中大部分农民受教育的程度低，接受新理念、新知识、新技能能力不强，缺乏科学文化知识和农村实用技术，人的全面发展相对落后，无论是在家从事农业生产还是外出务工都难以适应现代社会的发展要求。加之现行的扶贫培训机制还未健全，工作滞后，农村实用技术和劳动力就业转移培训工作成效不够明显，数量庞大的贫困群体没有经过任何的实用技术培训就直接进入社会从事各种简单、原始和重复的体力劳动，很难有新的作为和新的发展。

5. 生态增效和农民增收矛盾加剧

全区居住在大石山区的贫困人口接近200万人，由于土地利用方式的不合理、产业结构单一和人口增长过快所致的人与环境、投入与产出严重失衡，加剧了生存环境恶化趋势，加大了发展成本，制约进一步自我积累和发展能力的形成。受地域限制，这部分贫困农民难以享受到多个国家富民惠民政策，如粮食直补、退耕还林、汽车、摩托车和农机购置补贴、家电下乡补贴等，仅能享受到的生态公益林补贴每年每亩才9.5元，加上农村低保、医保和养老 保险 的不完善，贫困农户的基本生存权益难以保障，传统致贫成因没有根本改变，消除贫困的难度更大。

二、广西反贫困面临的机遇和挑战

(一)机遇

新时期，广西反贫困事业面临多重的、叠加的历史机遇。从国家层面看，国家高度重视民生问题，把扶贫开发作为关注民生问题的重点和重要组成部分，随着我国综合国力的不断增强，将会加大对扶贫开发的投入力度;新一轮西部大开发战略和《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》的实施，将进一步从政策、资金、项目等方面加大对贫困地区建设的扶持力度;国家支持广西加大扶贫开发力度，在《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中，明确提出广西扶贫开发工作的重点和 措施 ，指出要加快大石山区脱贫致富步伐、推进边境地区加快发展、切实改善库区矿区生产生活条件，为广西今后一个时期的扶贫开发指明了方向。从自治区层面看，自治区党委政府高度重视扶贫开发工作，把它作为富民强桂新跨越的“重中之重”来安排，组织制定了《关于实施我区新一轮扶贫开发攻坚战的决定》，相关28个配套文件也在陆续出台，同时召开全区扶贫开发工作会议，对扶贫开发工作进行全面部署，为广西加大扶贫开发力度，促进贫困地区早日脱贫致富提供了强有力的保障;中国—东盟自由贸易区的全面建成，有利于广西在扶贫领域扩大与周边国家的交流与合作;随着“两区一带”经济格局的形成和“江海联动”发展战略的深入实施，广西经济实力必将不断增强，将会投入更多的力量加快推进扶贫开发，为贫困群众脱贫致富奠定坚实的物质基础。从贫困地区看，国家把革命老区、民族地区、边疆地区等特困区域作为新十年扶贫攻坚的主战场，尤其是将广西29个石漠化县列为全国连片特困区滇桂黔石漠化区域县，为广西贫困地区加快发展创造了条件;新一轮扶贫开发把产业化扶贫作为重点内容之一，将有利于贫困地区发展特色优势农业，建设特色农业基地，推进贫困地区现代农业发展，提高贫困人口收入水平;广西扶贫开发工作重点县多位于桂西资源富集区，随着桂西地区优势资源的开发，资源优势加快向经济优势转化，为贫困地区县域经济发展注入新的活力。

(二)挑战

从国际看，随着经济全球化的日益加深，世界扶贫开发的环境和任务也在不断变化，尤其是在当前及今后一段时间，全球面临着经济增长速度减缓、能源资源危机、粮食危机和气候变化等多方面的挑战，国际减贫形势依然十分严峻。同时，随着我国综合国力的不断提升，国际组织和国际社会对我国扶贫事业的支持力度将会降低，广西贫困地区获得国际援助的机会也会减少。从国内看，2011年底国家把农民人均纯收入低于2300元人民币作为新的扶贫标准，广西贫困人口扩大到1012万人，是全国5个贫困人口超过1000万人的省区之一，贫困村扩大至6540个，在2020年要基本消除绝对贫困现象，扶贫开发工作任重而道远。从自治区层面看，广西是全国扶贫攻坚重点省区之一，贫困面广程度深，尤其是集中连片特殊困难地区扶贫开发任务艰巨、插花地区贫困现象凸显，给广西经济建设、社会稳定带来较大的压力;随着国家主体功能区的划分，广西大部分扶贫开发工作重点县都属于国家限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区，在产业选择上受到很大的限制，县域经济发展将面临极大挑战。

三、新阶段广西反贫困的主要任务

(一)加快完善“两项制度”衔接

以加强农村养老工作为突破口，加快完善“两项制度”的有效衔接。实现新型农村社会养老保险全覆盖。从2012年1月1日起，实现新型农村社会养老保险制度覆盖全区适龄农村居民。创新农村养老服务体系建设。建立以居家养老为主、机构养老为补充的农村养老服务体系，努力实现农村老年人“老有所养、老有所依、老有所乐”的目标。

(二)着力提高贫困人口自我发展能力

多 渠道 、多形式、多层次开展全区“雨露计划”扶贫培训攻坚工程，通过职业教育、创业培训和农村实用技术培训，对农村贫困劳动力进行就业技能培训，提高贫困家庭劳动力转移就业和创业能力。以农村初中 毕业 后没考上高中、高中毕业后没考上大学的“两后生”为重点，启动贫困家庭“两后生”技能培训工程。推行职业资格证书与学历证书“双证书”同步制度，帮助接受职业教育的学习者掌握一定的专业技术，顺利实现就业。充分利用各级职业学校或各类培训基地资源开展“阶地式”培训，即组织已参加短期培训又尚未获得上岗资格证书的，通过新一轮培训，获取初级上岗资格证书;组织已获得上岗资格证书的通过进一步培训，获取中、高级资格证书，一次增强劳动力的就业竞争力。

(三)健全贫困地区基本公共服务体系

推动贫困地区农村义务教育布局调整和寄宿制学校建设，实施农村义务教育学生营养改善计划，实施中西部农村学前教育推进工程、中西部地区利用闲置校舍改建幼儿园和农村小学增设附属幼儿园建设项目。建立因病致贫家庭卫生扶贫机制，增加新型农村合作医疗政府统筹投入，提高保障水平，提高“新农合”参保和报销的便捷性。强化贫困村公共文化设施建设，支持发展具有地方民族特色的文化和旅游产业。改善基层公共服务人才工作生活条件，稳定贫困地区公共服务专业人才队伍。

(四)加强贫困地区基础设施建设

继续以大会战、整村推进等行之有效的方式尽快改变贫困地区基础设施和公共设施落后问题，改善贫困地区生产生活条件，特别是大力推进边境一线兴边富民行动，加强贫困地区路网、电网、安全饮水工程建设和山区小型农田水利和基本农田整理等，优先在贫困地区进行水土保持和小流域治理，加大对农村地区农村危房、茅草房改造力度。

(五)加大产业化扶贫力度

把产业扶贫作为扶贫开发的突破口，加快培育有区域特色、市场竞争力强的优势产业。重点扶持扶贫龙头企业和产业化龙头企业，促进农业结构调整，推广高效增收品种，引导重点贫困村开展基地建设。扶持农村专业合作组织特别是农村储运大户、经纪人等发展，提高农业组织化程度，扩大农产品生产规模和加工销售能力。扩大开展在贫困村建立“村民生产发展互助资金”试点，不断 总结 、完善和推广。

(六)实施贫困地区“异地搬迁，无土安置”

实施贫困地区“异地搬迁、无土安置”与农民工公寓建设，帮助贫困群众建设异地脱贫的新家园。

(七)促进贫困地区的可持续发展

加强农村贫困地区生态建设，实施林业重点生态工程、“两个四千万亩”工程、石漠化综合治理工程，在全区75个县(市、区)恢复和重建岩溶地区生态系统，控制水土流失，遏制石漠化扩展趋势，改善生态，发展生产，增加农民收入，促进可持续发展。坚持人口计生与扶贫开发相结合，稳定低生育水平，实现人口、资源、环境协调发展。

四、广西反贫困的对策建议

(一)加快完善扶贫政策

一要学好用足相关政策文件，在用好用足国家出台的一系列扶贫开发政策文件的基础上，要结合广西实际，进一步完善工业扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫、科技教育扶贫等政策。二要进一步落实“两项制度”衔接政策，要把扶贫开发与社会保障有机结合起来，把相关政策落实到对象上，对农村贫困地区没有劳动能力的贫困人口，全部纳入农村低保范围，做到“应保尽保”;对有劳动能力的贫困人口，全面实施扶贫政策，落实帮扶措施，帮助他们脱贫致富奔小康，形成“低保保生存、扶贫促发展”的扶贫开发新格局。三要进一步加大财政政策支持力度，建立自治区、市、县(区)三级财政投入扶贫开发机制，加大对贫困地区财政转移支付力度;按照渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用的原则，通过整村推进、产业扶贫、科教扶贫、培训转移就业、生态扶贫移民等平台，由自治区出台整合资源资金的刚性文件，整合发改、扶贫、国土、交通、农业、教育、卫生等各部门单位支农资金，捆绑集中统一调度，集中用于支持贫困地区和贫困人口发展。

(二)着力构建大扶贫格局

广西新阶段扶贫开发要科学谋划扶贫开发与低保两轮驱动推进和以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为主要内容的“三位一体”为主要内容的战略布局。在转变扶贫开发方式上，坚持以政府主导和统筹发展，社会和贫困群众自觉积极参与，把扶贫开发与目标任务纳入全区经济社会发展总体目标，把扶贫开发工作与广西各地优势资源开发和发展优势产业相结合，与加快推进工业化、城镇化、农业产业化相结合，与发展旅游业、现代服务业和新型产业相结合，积极探索解决制约贫困地区发展的突出问题和扶贫对象的自我发展能力问题。在扶贫开发着力点和力度上，应突出“三个着重”：一是着重抓好特殊类型大石山区和边境地区综合治理、异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、科技扶贫、革命老区建设等专项扶贫开发工作;二是着重抓好发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生管理和人口服务管理、完善社会保障制度、能源和生态建设等行业扶贫;三是着重充分调动和利用各方面的资源、各方面的力量，广泛开展国家和区直机关、企事业单位、军警部队、民主党派、人民团体单位组团帮扶重点贫困县贫困村等社会帮扶活动。

(三)健全扶贫机制

一是完善识别机制，坚持民主评议与集中决策相结合，充分尊重群众意愿，合理确定农村低保和扶贫对象，确保家庭年人均纯收入低于全区农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象进入扶贫范围;坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导，并将贫困村贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，做到户有卡、村有册，建立帮扶台账，实时记录帮扶情况。二是强化对象瞄准机制，通过两项制度的有效衔接，瞄准扶贫对象，按照既定的目标任务，制定相应的扶持政策和帮扶政策，实施“规划到户、实施到人”的“双到”扶贫工作责任制，把对贫困村和贫困户的帮扶任务、目标、要求等具体分解落实到帮扶单位，明确责任到人。三是完善薄弱村内生发展机制，要在薄弱村进一步宣传发动组织贫困群众提高思想认识，广泛参与扶贫资金互助协作活动，激发群众生产互助，争取扶贫致富的主动性和积极性。

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西南财经大学中国西部经济研究中心的科研成果

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反贫困视角下的农村社会保障制度建设

[摘要]在建设社会主义新农村的大背景下,农村社会保障成为一个深入研究的现实课题。当前农村社会保障机制建设存在一系列问题。文章以贫困理论、人力资本投资理论、社会保障理论为基础,从反贫困的视角对当前我国农村社会保障制度的问题进行深入分析,提出解决该问题,要转变思路,加强制度建设,寻求突破。
[关键词]反贫困视角;农村社会保障制度;社会主义新农村建设
[作者简介]许驰,福建师范大学公共管理学院2005级社会学硕士研究生,福建农林大学人文社会科学学院教师,研究方向:人力资源开发与管理,发展社会学,福建福州,350000
[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723(2008)03-0052-0003

社会主义新农村建设是党在新时期推动农村建设的战略选择,是实现全面小康和中华民族伟大复兴的重要基础。建设社会主义新农村,既是全面贯彻科学发展观的必然要求,也是全面建设小康社会的必然要求,更是构建社会主义和谐社会的必由之路。
推进社会主义新农村建设必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,应把生产发展和生活宽裕作为主要矛盾,把生活宽裕作为矛盾的主要方面。随着农业税的全面取消和其他惠农政策的实施,农业生产发展问题已得到解决。而生活宽裕是农民一直向往但尚未得到彻底解决的问题。
2004年末,全国农村绝对贫困人口为2610万人,有4977万低收入人口只能勉强解决温饱问题,说明我国农村居民还有相当一部分生活较为困难,这是其一。其二,农民看病难、看病贵的问题没有得到彻底解决,试点中的农村新型合作医疗仅覆盖约20%的人,而且筹资水平低,因病致贫、因病返贫的比例较高。其三,目前我国农村60岁以上的老人已达8000多万,占农业人口的10% 以上,根据国际通行的标准,我国农村已进入老龄型社会。而农村家庭结构的小型化趋势日益明显,核心家庭增多,家庭养老负担沉重,影响了脱贫致富的实现。

一、社会保障在解决农村贫困问题中的积极效应

社会保障为进行人力资本投资、解决农村贫困奠定了坚实的基础。这可以从以下几个方面进行分析。
首先,建立健全农村社会保障体系,能够改善农民的生存环境,降低生活成本,增加收入,提高农民进行人力资本投资的积极性,增加农民人力资本投资的收益,最终形成可持续提高农村人力资源质量的长效机制,促进农村贫困问题的解决。
其次,农村社会保障体系的首要任务是全面建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度能满足农民对公共产品的基本需求,维护农民应享有的生存权利。建立健全最低生活保障制度,能保证农民在遇到各种外界原因而导致生活困难难以应付时,依然可以保持其最基本生活水平,维持自己生存及后代发展,这有利于促进农村人力资源再生产,实现富裕。
第三,农村社会保障体系的另一个亟须解决的问题是农村养老保险制度。我国的养老保险目前实施的是“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险模式。根据有关研究,当个人得到的养老金额不变时,减少个人账户的比例而增加社会统筹账户的份额,会减少劳动力的人力资本投资。在农村没有社会保障、个人账户又相对不足的现实情况下,农民只有采用家庭保障模式,将原本用于家庭保障的资源改为用在下一代身上,比如一些农民宁可违反计划生育政策甚至被罚款也要超生多生“养儿防老”;一些农民只将有限的收入供养成绩好的孩子或男孩上学,其他的子女则辍学。这影响了农村人力资本投资的力度,而较低的人力资本投资必然导致较低智力素质的人力资本,带来较低的个人收入,这样形成了恶性循环,对脱贫极其不利。
此外,完善农村社会保障体系还必须重视农村医疗保险制度。在当今的农村,存在看不起病、吃不起药、住不起院的现象。2005年,我国农民人均纯收入为3255元,农村居民家庭恩格尔系数为45.5%。按照联合国教科文组织划定的标准,我国农村居民生活也已达到小康水平,但现实情况却只是“低水平、不平衡、不全面”的小康。由于日益上升的生存成本,大多数农民没有太多的收入进行人力资本投资,许多农民仍处于刚刚满足生存这样一个低层次的温饱水平,无力追求处于较高层次的自我人力资本投资的需要。导致这种现象的因素很多,一个最显著的原因就是“看病贵”。只有建立健全农村医疗保险制度,为农民创造一个良好的生产生活环境,才能有助于解决农民看不起病、看病难的问题。
总之,建立和健全农村社会保障制度,才能使广大农民解除养老、医疗、最低生活保障等后顾之忧,农民的支出结构才会产生变化,他们可以将更多的消费支出用于教育投资,比如可拿出更多的钱用来参加培训,学习技术,还可以将更多的钱用于子女的教育投资,让子女接受较高质量的教育。这对提高农村居民的文化素质、增加农民收入、缩小城乡收入差距、彻底解决贫困问题具有重大意义。

二、我国农村社会保障制度存在的主要问题
按照社会保障理论,完善的农村社会保障项目体系一般应包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四部分。
目前,我国的农村社会保障制度从总体上处于过渡阶段,主要包括三个方面:一是农村社会救济。主要是国家针对灾害的突发性特点,采取应急措施。在对待贫困户方面,国家通过设立扶贫基金,帮助发展生产。同时,为解决贫困者的生活问题,部分地区开始了最低生活保障制度试点工作。但是,目前农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计,我国有2610万农村人口年人均收入不足668元,4977万农村人口年人均收入不足 924元,他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。
农村最低生活保障制度尚未全面建立,特困户生活救助不规范、范围窄。截至2005年底,全面建立农村低保制度的省份有13个,主要是东部经济发达省份,加上其他省份的部分县市,全国共有1504个县(市、区)实施农村低保。在尚未建立农村低保制度的地区,虽然正在建立特困户生活救助制度,但一些地区没有理顺资金渠道。由于补助面不宽、补助金额有限,对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。
二是五保供养制度,这是农村社会保障的一项基本制度,是以《农村五保供养工作条例》予以法规确认的制度。我国农村尚未实现“应保尽保”。据民政部门统计,截至2005年底,全国实际供养的五保供养对象328.5万人,尚有242万符合条件的农村村民没有纳人供养范围,供养对象年供养水平989元,远低于法规所要求的农民平均生活水平。
三是养老保险为主,医疗保险为辅的保险制度。根据劳动和社会保障部2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报,截至2005年末,全国参加农村养老保险的人仅为5442万人,仅占全国农业人口的6%。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小,不仅造成了资金来源的不足 ,而且降低了保障标准。
农村医疗保险方面, 2005年12月21日,中国社会科学院发布的社会蓝皮书《2006年:中国社会形势分析与预测》显示,全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险,基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的2/3。目前农村正从传统合作医疗到新型合作医疗的改革中转变。截至2005年6月底,全国有641个县(市、区)开展了试点工作,覆盖2.25亿农民,全国共补偿参加合作医疗的农民1.19亿人次,补偿资金支出50.38亿元,平均每人次42.34元。可以看出至少还有5亿多的农民没有医疗保障。

在经济较发达的地区地方政府拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险,农民也有较多的机会获得就业等,因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区,由于经济落后,很多地方是吃饭财政,即使是略有余额,地方政府在安排财政资金时也首选见效快的投资领域,吸引外来资金,而不是将财政资金投入到社会保障。
总之,目前全国绝大多数乡村的社会保障制度十分不完善。在广大的农村,农民的社会保障依然是以国家救济和乡村集体福利事业为重点,以家庭保障为主体,除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外,其他保险项目基本上没有建立起来。

三、完善农村社会保障制度建设的思考

(一)完善农村社会保障法律体系
我国农村传统的和现行的保障方式主要是依据高度集中统一的行政管理系统,依据相关政策的实施,缺乏法律的刚性规定。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,比如许多农民群众对参加农村社会保障有抵触情绪,私自改变国家给予他们的保障补贴的用途。
市场经济是法制经济,市场经济条件下的农村社会保障也应该成为法制化的保障。社会保障立法是社会保障制度的法律形式,又是社会保障制度的有力依据。虽然我国经颁布了《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》、《劳动保险条例》、《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》等法律和法规,但是,这些法律和法规由于其原则性强操作性不足等原因,都无法完全解决农村社会保障问题。
目前,迫切需要加强农村社会保障制度的立法,尽快制订《农村社会保险法》、 《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规,尽早把农村社会保障的基本框架、管理机制、保障方式、保障范围和方式以立法的形式明确确定下来,完善包括农民养老保险、农民医疗保险、农村工伤保险、农村灾害救济保险等方面内容的农村社会保障体系,使农村社会保障的运行纳入法制化的轨道,使农村社会保障做到有法可依,增强制度刚性,明确有关主体的责任,最终实现规范化管理。在实际操作中,可以考虑在国家立法条件不成熟的情况下,积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况,先颁布有关条例,为全国性的立法提供经验。
(二)扩大农村社会保障筹资渠道
农村社会保障应该在国家、地方两个层次上积极稳健地建立、完善社会保障资金的筹资模式,为社会基本保障提供充足的资金支持,这是完善农村社会保障制度建设的重要内容之一。一般来说,必须保证由中央负责全国范围内基本养老和医疗保险的费用支出以及农村最低生活保障,各地方依据自身的发展实际和个人缴费的多少予以补充。
在实际操作中,应该坚持国家部分投入,个人交费为主,集体补助和社会筹资为辅的原则,在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄,依靠农民自身的力量进行自我保障,除国家拨款、土地收益外,也可以考虑采取农民交纳社会保险资金的方式筹集资金。可采取储备积累,个人积累以货币为形式,个人能交多少集体补多少,建立个人账户,农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下,属于个人所有。这样,个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少以及积累时间的长短,可较好地调动农民投保的积极性。此外,还可以争取各种慈善机构和城市扶贫筹资等方式进行资金的筹集,丰富农村社会保障资金的筹措渠道。通过探索,建立一条适合我国国情的家庭自主保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。
(三)健全农村社会保障监督制度
在全国各地,民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均与农村社会保障基金的管理有关,而且在一些地方出现了相互扯皮、推卸责任、挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。因此,必须从根本上改变这种状况。
首先,可以将资金交由专业投资公司进行市场投资,通过资本运营使资金保值增值,如存入银行生息、购买国家债券、委托国家金融机构贷款、投资等等。其经济收入部分可作农村社会保障金来源,提高其增值率,必须由政府职能部门代表国家进行监督,主要监督资金的收缴、支出、投资等方面,对其投资的方向及组合进行指导和监管,保证资金运作安全。
其次,必须由国家审计机关定期对社会保障经办机构的财务收入及管理进行监督检查,并向社会及时公布审计结果。农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报及公布基金的具体使用和收支情况,保证农民的知情权和监督权,确保农村社会保障的财务安全。
此外,要加强对农村社会保障干部和一般工作人员的培训,争取在较短的时间内对在岗人员实行轮训,努力提高干部和一般工作人员的管理水平、业务素质和服务意识。这些工作人员应该熟识农村状况,了解农民的需求和呼声,以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广,政策性、技术性强和管理水平高的特点。

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