近年来，各地出现政府财政规模膨胀与公共产品供给不足并存的怪现象，因此“政府的钱是如何花的？”已成为全社会关注的焦点。“地方财政支出运行现状的调查与分析课题组”于2008年8月至2009年3月间，在北京市人大常委会财经委的协助下，以北京地区市区（县）两级政府为样本，走访了市财政局、市审计局，东城、西城、海淀、平谷等区县的人大和部分区县的财政、审计、监察部门，并对十余名行政事业单位的财会人员进行了访问调查，结合研究外省市相关文献资料，总结出目前政府财政支出的四大顽症。顽症一：过度公务消费已成集体性活动调查显示，公款吃喝、公费旅游、建造高档楼堂馆所等巨大的公务消费已成为了政府的一种惯常的集体性活动。表征一，既得利益者对制度约束抵制或变相抵制。如出国考察在各行政事业单位基本上演变成为一种福利待遇，当财政部门要求削减出国考察经费时，便遇到了一定程度的阻力。公车改革的阻力最大，甚至出现了改革后财政投入更多而不得不叫停的情形。虽然各地具体改革方案不尽相同，却具备同一个特征，即被改革的对象是主持改革的政策制定者和执行者。改革失败的原因在于： 改革政策过多的考虑了如何补偿既得利益者的损失， 而忽视了现行制度和“改革”结果给公共财政和纳税人造成的损失和伤害。表征二， 对权力部门的约束无力。通常有能力建造高档楼堂馆所的都是政府、财政、税务、法院等权力部门。比如某地方财政局严重超标的办公大楼项目经过了当地发改委、规划局等四、五个政府部门正式审批。当地纪检监督部门分析，“因为财政局是一个权力单位”，相关部门都有“ 碍于面子、没有坚持原则的问题”，从而形成了财政局怎么报就怎么批的状况。对于地方政府职能部门的约束尚且如此，可想而知， 对党政“一、二把手”的约束自然更是无能为力。表征三， 由于现有制度的漏洞与不合理。行政事业单位常常出现“为了花钱，而花钱”的情形。如某部门研究室的科研项目延期一年，但项目资金的使用期限并没能延长。那么根据制度要求，必须按原来的期限把钱突击花光，花不完只好安排境内外公费考察。类似的情况屡见不鲜，一些单位集体公款吃喝的起因，往往也是为了要把钱花掉。表征四，公共财政观念的普遍缺乏。朋友聚会抢着买单，最后一位站出来说：“我来付，单位能报销。”于是大家欣然接受，甚至达成共识：能花公家的钱就不花个人的钱,“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。当公共部门、兄弟单位、上下级之间，彼此用公款热情招待成为一种时尚；当节假日前提醒下属 “别忘了表示表示”成为一种常态；当上级部门到下属单位，管吃管住管游山玩水成为一种习惯；当不同省份的同一系统单位间礼尚往来，互通有无，过度的公务消费就形成了一种集体性活动，加之“法不责众”和“从众心理”，公务消费问题难以治理。顽症二：年底突击花钱，愈演愈烈每年四季度， 各大商场、图书大厦的“团购卡”处于“热销”状态，前来购买的预算单位络绎不绝。这只是“年底突击花钱”的表现形式之一。“年底突击花钱”的弊端是显而易见的，它不利于财政资金的合理利用、造成浪费， 影响财政支出预期效果的实现。近年来，“年底突击花钱”呈现出愈演愈烈的趋势。虽然，不同地区不同预算单位“年底突击花钱”的情形不尽相同，在财政资金流量不大的基层地方政府，这类问题也不太明显。但凡是急于在年底前将钱花完的“ 预算单位”莫不是一样的初衷：担心结余款若被“清零”，来年财政拨款数额可能会受影响。造成这样的操作结果，主要是预算的编制和执行中的几种情况引起的：第一种情况， 预算单位的预算编制不实。在项目预算编制过程中，预算单位打出了太多富余，财政款拨下来后一时又安排不出去，只好年底突击花钱。此类虚报预算的心理很容易分析，不是担心未来不确定因素多、无法预测，必须留有余地；就是为了弥补公用经费不足；或者干脆是受利益趋动，财政资金多多益善、不要白不要。第二种情况，预算单位前期执行缓慢。预算执行“前松后紧”是一种比较常见的现象。或是计划做的较粗、前期工作抓的不紧；或是担心钱不够，前期不敢花；也有一些是客观因素，如因政府采购时间较长使财务支出时间后移；部分项目因为相关手续一时没能办全，使开工时间后移从而造成财务支出后移；因工程项目的检查验收周期，或一些修缮项目（如院校的学生宿舍）只能在假期开工等自身特殊性问题导致的后移等。第三种情况，部分财政资金拨付的时间较迟并且数额不确定。就预算单位而言，下半年还能从财政部门“要到”多少钱或者财政部门还能追加多少资金是一个未知数，有时部分财政资金拨付下来很晚（如十一、二月份才到位），从而致使年底突击花钱成为必然之举。顽症三：重分配轻效益，财政支出效率低下近年来，随着财政收入的逐年增加，构建和谐社会目标的确立，政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势，与此同时，各级政府财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现在拨款缓慢、资金闲置、设备闲置、重复建设、重复拨款、财政投入的效益不高或者效果不明显等方面。从财政资金配置效率层面来看，决策失误是导致财政支出效率低下的主要原因。“形象工程”、“政绩工程”当中不乏劳民伤财、中看不中用的工程，大量财政资金配置项目因为缺乏科学论证和法定程序，造成重复建设、重复拨款，如2006年北京审计局抽查昌平等7个区县的专项补助金的管理和使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报， 涉及的补助资金达亿元。在基本建设投资方面，由于条块分割，许多预算单位除了能从本级政府获得财政资金，还可从上级行业主管部门获得二次分配。加上缺乏统一规划协调，以致经常出现“马路不断被开膛破肚”，就2006年4月14日至12月22日，北京永定路路段就先后被4个管线单位、分4次挖掘过。失误的决策不仅无法实现社会资源和公共资源的最优配置，还造成巨大的损失浪费。从财政资金使用效率层面来看，资金闲置、设备闲置、工程质量差等问题，导致政府往往不得不投入更多的财力以达到预期的目标， 财政宏观调控和社会调整功能大打折扣，公共产品相对“昂贵”。如2006年北京市审计局抽查20所医院亿元设备购置项目资金使用情况，当年购置设备支出仅为亿元，新购设备中仅有3所医院的设备全部投入了使用；2005年北京两级财政在房山、怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆等6个区县共投资亿元建设了1350个村卫生服务站，第二年抽查中，因缺乏医护人员、运转经费不足、前期选址不合理、未建设必要的工作生活设施等原因，有112个未投入使用（占抽查量的33%）。许多政府投资项目前期工作不实，概预算很粗（甚至有的故意压低概预算以争取获得批准之后再追加）、招投标制度不健全、施工监理机制没有发挥应有作用，实际运作当中违法现象普遍，层层转包、偷工减料、赶工期等问题经常发生，如刚交付使用即漏洞百出的北京西客站就是实例。顽症四：屡审屡犯，法无威慑力目前我国预算执行方面的审计工作，不可谓力度不大。但在超预算支出、虚列支出、挪用、擅自改变资金用途、预算执行缓慢等审计内容上的“屡犯”，许多被审计单位仍然“有恃无恐”。调查中发现财政支出中存在一些特别现象，如“合法不合理”等值得关注。例如，为了改变预算执行缓慢的状况，北京市曾提出“时间过半任务过半”的要求，财政部门也出台了相关配套措施。但在实际的财政支出过程中，却出现了单纯追求执行率而忽视了财政资金使用效果的问题，甚至还出现了“为了合法而违法”的奇怪现象。如某单位虚列支出，将尚未开工的项目款提前打入对方帐户，然后再将款项打回来，以符合财政支出率方面的相关规定。为了解决“合法不合理” 的问题， 预算单位采取了一些“变通”做法，于是又出现了“合理不合法”的情况。如因长期未作调整的差旅费标准导致的住宿超标“常态”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改变支出用途或将专项资金调剂或者挪作他用等等。在对审计部门的调查结果时还发现，科研项目的资金流向存在较为严重的问题。科研项目后期往往需要花费较大资金，为了不影响支付进度，目前“通常”的做法是先将项目资金提出来，用的时候再补上，从而造成帐面上显示的资金流向经常与实际使用情况不符。如将一笔资金通过购买商场购物卡等方式提出来，结项后通过支付印刷费、专家评审费、招待费（餐费）等费用又补了回去。利用项目资金购买日用消费品、甚至高档消费品的情况十分严重，有的项目餐费占比重较大，也有将项目资金“私分”的现象。一位承担社科研究项目的科研人员解释说，课题组成员不得提取劳务费的规定不切实际。现实中，项目负责人为了调动科研人员对申报项目和相关工作的积极性，一定要变相支付劳务费。同时，课题研究（尤其是社会科学）需要相关部门和人员的支持和配合，为了课题研究的可持续发展，餐费或招待费的发生是不可避免的，这也符合“人情社会”、“饮食文化”的国情。| 点评 |重在制度建设熊英形成地方政府财政支出四种顽症的现实原因很复杂，其中制度层面值得关注。目前的财经制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律规范之间有冲突、法律规定脱离实际、配套制度不科学或不严谨等。比如，为满足依法增长教科文卫和农业等方面的法律条款（即“法定支出”的要求），必须将财政收入的一定比例投入相关领域。而每年财政收入增长多少年底才能知道，因此超收收入难以纳入预算管理。政府编制的财政收入计划定得过低，致使年底财政超收部分过多，从而大大增加了财政突击拨款的总量（北京市2007年财政收入计划增长13%，但实际增长）；在专项转移支付问题上，因其本身就具有不确定性的特点，资金量较大、拨付时间较晚，每年各级人大召开时间的差异性（下级人大先于上级人大召开），使得下级政府难以将上级拨付的专项资金纳入本级预算支出方案。监督“软化”和问责 “缺位”更为突出。调查显示：“缺乏责任追究”是“屡审屡犯”的重要原因之一。实践中，审计机关几乎不会动用法律赋予的“行政处罚权”，甚至连“处罚建议权”都难以启动。对尚未构成犯罪的个人行为，难追究责任，对单位行为的处罚更不易实现。缺乏“问责”的“监督”，“大事化小，小事化了”或虽写入审计结果报告，但最终“黑不提，白不提”，使得许多预算单位并不害怕被审出问题资金。已经花掉的财政资金（如违规发奖金），也是“泼出去的水”，一般难以追回。其次，是普遍存在的预算编制不科学。“高报”预算是财务人员的一种普遍心态，担心领导临时决定要做什么事，届时来不及做预算要不到钱。第三，在预算执行方面，或过失为之，或明知故犯。有的是为其生存发展所迫。如某中学多年没能给职工长工资，为了调动职工的积极性，将项目结余资金用来给职工发了奖金；有的是受利益趋动。如各级政府及其财政职能部门拥有财政资金支配权，同时又是一级预算单位，因此在财政资金分配上容易向本单位倾斜，并能够得到其他相关权力部门的“照顾”。在针对预算单位财会人员设计的调查问卷当中有这样一道题：“当领导的指示与财经纪律不一致时，您将如何做？”几乎所有的答卷人都选择了这样的答案：“提醒领导注意，如果领导一再坚持，按领导指示做。”显然，这也是一种明知故犯。此外，决策者和执行者的传统做法、惯性思维以及陈旧的财政观念，也是不可忽视的成因。有些领导干部养成了“拍脑袋”做决策的习惯。领导“拍板”时通常没有“屡犯”的故意，经常还是在为百姓办实事、办好事。但是，由于忽视了决策程序和预算支出规则，其结果往往造成下属部门的行为违法。近年来预算改革进展很快，但一些单位仍然沿用预算制度改革前的做法，如某学校一直保持设立“校长基金”。一位资深审计人员接受调查时表示，现在的各预算单位负责人并非没有法律意识，只是其中许多人观念转变跟不上预算改革发展的形势。如目前绝大多数人都意识到不能设“小金库”，但是对于预算外资金应当纳入预算管理缺乏正确的认识。事业单位的领导普遍认为，“既然资金来源不是财政拨款而是单位‘创收’，就应当由本单位自由支配。”■
以1998年1月1日起全面执行 《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计已摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立适应市场经济需要，具有中国特色、科学规范的预算会计模式的道路。但三年来，财政管理体制改革的步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境又发生了变化，因此，预算会计又面临着进一步的改革。未来预算会计如何改革，本文想谈谈自己的浅见。 一、预算会计体系的改革 现行的预算会计体系 (狭义)包括:财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计。但随着预算管理制度的改革，我国预算会计体系将向"政府和非营利组织会计"发展。 1．政府会计。预算管理制度的改革，包括编制部门预算、实行国库单一帐户、建立政府采购制度等，客观上要求财政总预算会计与行政单位会计合二为一，成为政府会计。 (1)编制部门预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财政部门审核后报议会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。即部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。编制部门预算的基本要求是:将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。凡是直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，如财政直接将行政单位预算编制并批复到这些单位 (行政单位是政府的职能部门，主管某一专业的行政事务。行政单位作为政府的延伸，政府预算中理应包含行政单位预算)。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算法案汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。
基金会计产生于18世纪的英国。随后，美国从英国那里移植了政府预算制度和基金会计，并逐步从政府会计推广至政府举办的公立非营利组织，形成了比较完善的基金制和基金会计。
一、预算会计制度存在的常见问题 (一)现行预算会计制度较为落后 我国会计工作的特定服务对象称之为会计主体，根据会计服务的主体不同，可将现行的预算会计体系划分为三个部分，即行政单位会计、事业单位会计、财政总预算会计。其中，根据国家预算的拨款方式，可将事业单位划分为全额、差额、自收自支三种类别，其组成形式较为复杂。在市场经济下，由于不需要国家财政拨款，自收自支的事业单位，其内部的管理控制、会计核算等内部运作模式逐渐向企业化发展。然而，随着我国经济的快速发展，传统的会计制度已无法满足社会经济环境需要，现行的预算会计制度难以全面、准确、真实反映各个事业单位的财政情况、经营成果。 (二)会计目标相对单一 目前，我国会计工作的目标包括“决策有用观”与“受托责任观”两种。相较而言，我国现行的预算会计多以受托责任观为主，其是以监督为主要任务，目标是向资源的委托方提供相关的会计信息。在实际操作的过程中，财务部门或上级单位，委托各个事业单位、行政单位履行其职责，同时还需向委托方提供相关的受托责任履行情况信息。然而，由于我国预算会计信息的特定服务对象，已呈现出多样化的发展趋势，而社会对财政预算透明化的呼声越来越高，从而使会计信息使用主体已不仅仅限于财政资源委托方，以受托责任观作为单一的会计目标已不能满足现实情况的需要。 (三)会计核算问题 目前，我国部分的事业单位、行政单位，其会计科目的设置较为简单，难以满足预算改革的需要，面对部门职权范围之外的社会保险基金、基本建设资金等事项，并未将其纳入会计核算内容的范畴进行统一核算。我国事业单位与行政单位的成本核算，往往缺乏科学性、全面性、真实性，固定资产不计提折旧，从而难以真实、准确的反映固定资产净值，由此导致会计信息失真。此外，现行的预算会计的核算内容，往往无法准确、全面的反映、核算政府的债权、债务信息，对于一些债权投资的核算方式也未作规定；而对于债务信息，由于采用的是收付实现制，以至于一些实际发生、形成的负债无法及时反映，而确认的标准多为实际的现金支付，从而往往存在虚增预算结余的现象。 二、促进预算会计改革的相关措施 (一)在会计改革的基础上，进行预算会计体系的重建 由于预算会计是会计体系中的一个独立分支，从而具有针对性的进行预算会计体系的重建、整体框架的全面改革。当前的预算会计体系由政府会计、行政与事业单位会计组成，就未来发展的趋势而言，应将其归集为政府会计体系，其中财政总预算会计与行政单位会计，两者间的关系应是总与分的关系。目前，事业单位应被列入非营利组织会计的范畴，通过改革与完善，其逐渐向企业化会计发展。对于政府的财务报告，应将国有资产、社会保障金、预算情况、采购基金列入上报财务信息之内，从而更加全面、真实、准确的反映政府业绩与财务受托责任。 (二)对政府会计信息体系进行完善和改进 会计系统以满足使用者需要提供信息为目标，财务报告是实现信息服务的基本工具，为帽子不同类别使用者的需要，财务报告要反映实际相关信息，政府会计报告系统的设计十分重要，其中要有详细的政府财政信息，对支出和成本要有详细说明，为政府部门决策提供依据，达到控制支出的目的；对内部审计及独立的外部审计，都要通过报表的形式体现；将会计系统与计划管理、预算管理、现金管理、债务管理及审计系统相结合；对资产、负债、人力资本信息有详尽的报告，同时也要体现政府产出及政府政策的相关信息。以此达到提高政府工作效率、加强成本管理的目的。 (三)权责发生制要根据实际情况，区别对待 使用者评价政府财政受托责任的履行情况，权责发生制是评价的主要手段，在新公共管理体制下，政府会计不断改革，虽然实行的会计模式不尽相同，但都一定程度上运用了权责发生制，作为会计基础得到广泛应用。其原则规定，收入是以政府是否提供服务为标准来确认的，在接受服务后，当期费用为相应的义务，列入资产负债表时要作为债务处理，从而详细的反映出政府的财政状况和运行成果。权责发生制要求将所有的经济资源全部通过资产负债表体现。我国会计改革不仅要从实际出发同时也可以借鉴国际模式，对应收账款及应付账款进行确认，达到各期平衡，明确政府责任。我国预案算会计基础改革，可以应采取渐进式，由个体到整体，由地方到中央，从根本上明确政府的责任。
这个有点长，你自己删减一下吧。2008年3月11日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，新组建部委5个，减少正部级机构4个。2008年的大部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。那么，如何认识大部制的内涵？怎样审视大部制改革？大部制改革究竟为我们带来了什么？它又如何影响着普通百姓的生活？这一连串的问题给我们带来了诸多思考。一2007年10月，党的“十七大”大明确指出了未来5年我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。大部制是建设服务型政府的重要一环。所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率和降低行政成本的目的。大部制是我国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的一种政府管理模式。从国内来看，我国的经济体制改革成果丰硕。改革开放30年来，我国的市场经济体系日益完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领域，转换其“全能型”、“管制型”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有顺利实现政府职能的转变，才能要为经济发展创造良好的外部环境。而大部制正是适应转变政府职能和行政管理体制改革的需要而进行的有益尝试。纵观我国政府的历次机构改革，都未在操作层面上尝试过大部制实践，自然没有现成的路子可循。因此，如何确保大部制改革的成功及其高效运转，不仅仅是一个理论问题，同时也是一个实践难点。相比之下，西方发达国家的大部制做法倒是值得我们借鉴。在西方世界，英国是最早开始尝试大部制改革的国家。英国政府早在20世纪50年代，就开始探索将一些职能相近的部门先后进行合并、重组。在60年代其先后组建合并了三个主要的大部（卫生和社会保障部、外交和联邦事务部及国防部）；70年代，贸易工业部和环境事务部这两个大部又应运而生。后来由于职能演化及能源危机，能源部从贸易工业部脱离。几年后，国家因面临公共财政危机、行政效率低下等困境，贸易工业部、环境事务部不得不被拆分。而到了1983年，英国政府又把贸易部和工业部重新整合在一起。美国出于国防安全考虑，事件后成立了特大型的国土安全部，该部包括了12个机构和17万名工作人员。而瑞典当局则集劳工保护、贸易运输、工业发展规划等多项职责集贸易工业部于一身。由此看来，大部制改革不仅是我国社会经济发展的必然结果，也是全世界公共管理领域不断推进的制度式变革。此外，推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择。众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。同时，也可以从系统论的角度分析大部制。我们知道，系统是一个由相互依存、相互作用和相互制约的诸要素构成的有机统一整体。系统的发展取决于各要素的作用及相互之间的协调匹配。系统论的方法要求我们立足整体、统观全局,着重从系统与要素、结构与功能、系统与环境之间的相互关系中综合地考察对象，从而达到功能优化。政府机构本身也是一个自组织、自适应的有机系统,只有保证政府系统内部各要素的协调和匹配,才能发挥政府自身的自组织、自适应功能,进而实现系统的协同效应。作为整个社会系统中的一个子系统, 政府承载着实现社会公共利益的功能，唯有确保其系统内部行政理念、人员配置、制度安排等诸要素的协调匹配,才能全面提升政府的履职能力。因此，在推行大部制改革的进程中，只有优化人员配置、合理界定功能，完善制度设计，才能合理地集中和整合公共资源，实现公共利益的最大化。此举不仅是改进政府治理的需要，也是提升政府公共管理水平的必然。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，制度设计层面仍有很多亟待解决的问题。行政管理体制改革是一项系统工程。所以，在大部制推进的过程中，制度设计者必须对政府机构进行全面系统的规划和调整，并充分吸取社会方方面面的意见和建议，将政府机构改革置于社会大背景下统筹考虑、稳步推进，只有如此才能实现公共治理效益的最大化而，日臻成熟的大部制改革，无疑是实现上述目标的一个理想选择。二以科学发展观的要求，整体谋划大部制改革的总体方略，确保行政管理体制改革的公平正义和科学高效，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考虑、科学规划大部制的总体方案，找准关键环节，完善各项机制、加强机构立法，为大部制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实的基础。(一)统筹考虑、科学规划大部制制改革的总体方案按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地规划当期及今后一个时期的大部制制改革的总体方案。所谓总体方案，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步来讲，就是要合理界定大部制改革的具体目标。即构建政府诚信体系、完善政府服务体系；规范权力运行机制、强化监督制约机制；优化政府组织结构、合理划分职能结构。只有通过科学合理地规划大部制改革的蓝图，才能为行政管理体制改革奠定坚实的基础。(二)找准重点、突破难点，有的放矢地推进大部制改革政府职能转变是行政管理体制的根本目的。只有依托政府职责体系和公共服务体系，才能实现政府职能转变。当前，政府职责体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状，全方位、多角度地收集整理资料，倾听基层干部和群众的意见和呼声，全面把握当前政府职责体系和公共服务体系建设中存在的重点问题，有针对性地提出解决方案，为研究大部制改革提供实证素材。大部制改革的难点，是利益机制的调整。不可否认，我国存在着利益分割、各自为政的行政管理格局。在中央层面，各部委的三定方案是部门履职的依据，固有的“权力观”已深入其观念之中。如果在政府履职过程中，起决定作用的是部门利益而不是公共利益，则必将影响行政效能，损害公共利益。因此，在推进大部制改革的进程中，必须将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央和地方的和谐的政府利益机制，包括充分调动利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。在推进大部制改革的进程中，另一个需要注意的问题是部门职能交叉、政出多门，分散管理的问题。长期存在的部门权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体制。(三)完善机制、加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道根据已经公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分政府权责体系；健全公共服机制，明确界定各级政府的公共服务职责，确定部门工作内容；深化公共财政预算改革，调整、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，加强预算监控机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体制；加强公务员队伍建设，强化对公务员的岗位培训，提高公务员素质，提升公务员的履职能力。历次机构改革的一个最大弊端，就是忽视组织法的作用，最终致使机构改革功亏一篑。因此，机构法制建设势在必行。在大部制改革的过程中，尤其要重视法律的规范作用。当前，要进一步修订完善《国务院组织法》和《地方各级人民政府和人民代表大会组织法》，抓紧制定《行政组织基本法》。使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、违法责任追究等基本问题法规化，保证大部制改革走上科学规范的发展轨道。三大部制制改革是一项涉及部门多、利益均衡难的复杂工程，需要做很多耐心细致的工作，绝不能有急躁冒进的心态，要按照中央的部署，积极稳妥、循序渐进，我们正处于改革的攻坚阶段，各种深层次的矛盾凸显，各种利益的较量激烈，所以对深化行政管理体制改革的复杂性和艰巨性不能低估。当前，我们尤其要注意一下问题：(一)实现决策、执行、监督权的适度分离与有效运作党的“十七大”报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种改革思路意味着要重构政府内部的权力架构和运转机制。目前，我国实行的是议行合一的政治体制，按照宪法规定，政府受国家权力机关（全国人大）的监督和制约。政府习惯性的做法是履行执行职能，大部分政府机构在决策、监督方面没有经验可循，这也是推行大部制改革的障碍性因素之一。如何在推行大部制的过程中，划分决策权、执行权、监督权？权力的边界如何划分？机构如何设置？众多的问题也是困扰理论界和决策当局的疑团。以前的政府机构改革，从未尝试过这方面的探索和研究，所以推进策略和方法就显得尤为重要。对此，可参照西方国家的做法，把国务院组成部门设置成制定政策、专司决策的机构，把直属机构定位为执行和服务机构，把办事和议事协调机关设定为监督机关；也可考虑在大部门的内部，细化机构功能，将部门的决策权集中在一个司局，成立政策法规司，将执行事务从部门内适当分离出来，设立专司执行的执行局，实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的政策司和执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，对他们的工作任务提出更高的预期目标。(二)克服大部制推进过程中的潜层次问题我国长期以来习惯于归口管理的模式，国家机关的公务员也适应了听指挥、分任务的“上下协调联动”的工作方法。国务院机构调整后，一些国家层级的部门将被撤并。地方的对口部门仍会在短时期内存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵触情绪，思想深处会产生“犯上意识”。这就要求各级政府机关要注重对其工作人员的思想教育，帮助他们摒弃狭隘的老部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，各部长的管理权限将会增加，其全局驾驭能力也是对其本人能力的全新考验。在这种制度设计下，部门首长就必须提高掌控全局的能力，善于运用各种领导艺术处理复杂的人际关系。再次，要注意盲目合并机构带来的问题。尤其在地方层面，切忌定指标、求急求块，把没有成熟的部门捆绑在一起，搞“拉郎配”。因为，不顾实际，盲目合并，势必会带来诸多负面影响。其结果，要么再次拆分、要么降低公共治理效能，损害政府公信力。所以，为更好地推进大部制改革，地方政府可先行试点，待经验成熟后，再逐步推广。(三)继续深化对大部制改革的理论研究我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应对，“应急式”地提出改革方案，由于理论准备不足，最终导致改革的科学性、前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府的历次改革进行理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学术研究，特别是要加强公共组织理论的研究；适应全球化和世界性政府治理与改革的发展趋势，通过国际比较研究，积极借鉴他人经验；注重调查研究，通过实证分析，总结出国内外行政管理体制改革的经验教训，提炼出具有指导意义的理论成果，以理论创新促进体制创新和机制创新。总之，大部制体制改革是一项系统工程，绝非一蹴而就之事。这就需要我们理性分析，客观看待，善于发现问题和总结不足，唯有如此，才能真正提高其实证研究的价值，也才能达到预期的目的。
行政管理毕业论文及设计题目：
行政管理毕业论文题目(一)
1、论管理者的性格培养与管理效能
2、论管理情景对管理方式和管理效果的制约性
3、论我国行政领导干部的培养
4、知识经济时代行政领导者创新能力的培养与开发
5、论行政领导的方法与艺术
6、行政领导者的角色研究
7、领导者的素质与影响力的关系
8、行政授权的理论与实践
9、国有企业领导干部管理体制的改革
10、管理职业化趋势与组织领导者的研究
11、领导有效性理论研究
12、政绩与科学发展观的关系
13、构建和谐社会中政府的作用
14、我国行政体制改革研究
15、我国传统行政管理文化的启示
16、WTO对我国行政管理的影响及对策
17、WTO对中国地方政府管理模式的变革
18、政务公开与电子化政府
19、政府管理创新机制研究
行政管理毕业论文题目(二)
1、论我国公务员培训制度的创新
2、论我国公务员薪酬制度改革
3、我国公务员激励机制的建立和完善
4、论提高我国公务员素质的途径
5、入世与我国干部队伍素质的提高
6、论我国公务员制度改革的价值取向
7、论我国公务员制度改革的方向及其对策
8、我国公务员考试录用制度的建设问题
9、我国公务员创新能力研究
10、论知识经济时代公务员能力和素质提升的途径
11、论构建完善的廉政建设德治体系
12、行政职权滥用的危害与防范措施
这个有点长，你自己删减一下吧。2008年3月11日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，新组建部委5个，减少正部级机构4个。2008年的大部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。那么，如何认识大部制的内涵？怎样审视大部制改革？大部制改革究竟为我们带来了什么？它又如何影响着普通百姓的生活？这一连串的问题给我们带来了诸多思考。一2007年10月，党的“十七大”大明确指出了未来5年我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。大部制是建设服务型政府的重要一环。所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率和降低行政成本的目的。大部制是我国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的一种政府管理模式。从国内来看，我国的经济体制改革成果丰硕。改革开放30年来，我国的市场经济体系日益完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领域，转换其“全能型”、“管制型”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有顺利实现政府职能的转变，才能要为经济发展创造良好的外部环境。而大部制正是适应转变政府职能和行政管理体制改革的需要而进行的有益尝试。纵观我国政府的历次机构改革，都未在操作层面上尝试过大部制实践，自然没有现成的路子可循。因此，如何确保大部制改革的成功及其高效运转，不仅仅是一个理论问题，同时也是一个实践难点。相比之下，西方发达国家的大部制做法倒是值得我们借鉴。在西方世界，英国是最早开始尝试大部制改革的国家。英国政府早在20世纪50年代，就开始探索将一些职能相近的部门先后进行合并、重组。在60年代其先后组建合并了三个主要的大部（卫生和社会保障部、外交和联邦事务部及国防部）；70年代，贸易工业部和环境事务部这两个大部又应运而生。后来由于职能演化及能源危机，能源部从贸易工业部脱离。几年后，国家因面临公共财政危机、行政效率低下等困境，贸易工业部、环境事务部不得不被拆分。而到了1983年，英国政府又把贸易部和工业部重新整合在一起。美国出于国防安全考虑，事件后成立了特大型的国土安全部，该部包括了12个机构和17万名工作人员。而瑞典当局则集劳工保护、贸易运输、工业发展规划等多项职责集贸易工业部于一身。由此看来，大部制改革不仅是我国社会经济发展的必然结果，也是全世界公共管理领域不断推进的制度式变革。此外，推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择。众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。同时，也可以从系统论的角度分析大部制。我们知道，系统是一个由相互依存、相互作用和相互制约的诸要素构成的有机统一整体。系统的发展取决于各要素的作用及相互之间的协调匹配。系统论的方法要求我们立足整体、统观全局,着重从系统与要素、结构与功能、系统与环境之间的相互关系中综合地考察对象，从而达到功能优化。政府机构本身也是一个自组织、自适应的有机系统,只有保证政府系统内部各要素的协调和匹配,才能发挥政府自身的自组织、自适应功能,进而实现系统的协同效应。作为整个社会系统中的一个子系统, 政府承载着实现社会公共利益的功能，唯有确保其系统内部行政理念、人员配置、制度安排等诸要素的协调匹配,才能全面提升政府的履职能力。因此，在推行大部制改革的进程中，只有优化人员配置、合理界定功能，完善制度设计，才能合理地集中和整合公共资源，实现公共利益的最大化。此举不仅是改进政府治理的需要，也是提升政府公共管理水平的必然。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，制度设计层面仍有很多亟待解决的问题。行政管理体制改革是一项系统工程。所以，在大部制推进的过程中，制度设计者必须对政府机构进行全面系统的规划和调整，并充分吸取社会方方面面的意见和建议，将政府机构改革置于社会大背景下统筹考虑、稳步推进，只有如此才能实现公共治理效益的最大化而，日臻成熟的大部制改革，无疑是实现上述目标的一个理想选择。二以科学发展观的要求，整体谋划大部制改革的总体方略，确保行政管理体制改革的公平正义和科学高效，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考虑、科学规划大部制的总体方案，找准关键环节，完善各项机制、加强机构立法，为大部制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实的基础。(一)统筹考虑、科学规划大部制制改革的总体方案按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地规划当期及今后一个时期的大部制制改革的总体方案。所谓总体方案，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步来讲，就是要合理界定大部制改革的具体目标。即构建政府诚信体系、完善政府服务体系；规范权力运行机制、强化监督制约机制；优化政府组织结构、合理划分职能结构。只有通过科学合理地规划大部制改革的蓝图，才能为行政管理体制改革奠定坚实的基础。(二)找准重点、突破难点，有的放矢地推进大部制改革政府职能转变是行政管理体制的根本目的。只有依托政府职责体系和公共服务体系，才能实现政府职能转变。当前，政府职责体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状，全方位、多角度地收集整理资料，倾听基层干部和群众的意见和呼声，全面把握当前政府职责体系和公共服务体系建设中存在的重点问题，有针对性地提出解决方案，为研究大部制改革提供实证素材。大部制改革的难点，是利益机制的调整。不可否认，我国存在着利益分割、各自为政的行政管理格局。在中央层面，各部委的三定方案是部门履职的依据，固有的“权力观”已深入其观念之中。如果在政府履职过程中，起决定作用的是部门利益而不是公共利益，则必将影响行政效能，损害公共利益。因此，在推进大部制改革的进程中，必须将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央和地方的和谐的政府利益机制，包括充分调动利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。在推进大部制改革的进程中，另一个需要注意的问题是部门职能交叉、政出多门，分散管理的问题。长期存在的部门权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体制。(三)完善机制、加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道根据已经公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分政府权责体系；健全公共服机制，明确界定各级政府的公共服务职责，确定部门工作内容；深化公共财政预算改革，调整、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，加强预算监控机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体制；加强公务员队伍建设，强化对公务员的岗位培训，提高公务员素质，提升公务员的履职能力。历次机构改革的一个最大弊端，就是忽视组织法的作用，最终致使机构改革功亏一篑。因此，机构法制建设势在必行。在大部制改革的过程中，尤其要重视法律的规范作用。当前，要进一步修订完善《国务院组织法》和《地方各级人民政府和人民代表大会组织法》，抓紧制定《行政组织基本法》。使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、违法责任追究等基本问题法规化，保证大部制改革走上科学规范的发展轨道。三大部制制改革是一项涉及部门多、利益均衡难的复杂工程，需要做很多耐心细致的工作，绝不能有急躁冒进的心态，要按照中央的部署，积极稳妥、循序渐进，我们正处于改革的攻坚阶段，各种深层次的矛盾凸显，各种利益的较量激烈，所以对深化行政管理体制改革的复杂性和艰巨性不能低估。当前，我们尤其要注意一下问题：(一)实现决策、执行、监督权的适度分离与有效运作党的“十七大”报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种改革思路意味着要重构政府内部的权力架构和运转机制。目前，我国实行的是议行合一的政治体制，按照宪法规定，政府受国家权力机关（全国人大）的监督和制约。政府习惯性的做法是履行执行职能，大部分政府机构在决策、监督方面没有经验可循，这也是推行大部制改革的障碍性因素之一。如何在推行大部制的过程中，划分决策权、执行权、监督权？权力的边界如何划分？机构如何设置？众多的问题也是困扰理论界和决策当局的疑团。以前的政府机构改革，从未尝试过这方面的探索和研究，所以推进策略和方法就显得尤为重要。对此，可参照西方国家的做法，把国务院组成部门设置成制定政策、专司决策的机构，把直属机构定位为执行和服务机构，把办事和议事协调机关设定为监督机关；也可考虑在大部门的内部，细化机构功能，将部门的决策权集中在一个司局，成立政策法规司，将执行事务从部门内适当分离出来，设立专司执行的执行局，实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的政策司和执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，对他们的工作任务提出更高的预期目标。(二)克服大部制推进过程中的潜层次问题我国长期以来习惯于归口管理的模式，国家机关的公务员也适应了听指挥、分任务的“上下协调联动”的工作方法。国务院机构调整后，一些国家层级的部门将被撤并。地方的对口部门仍会在短时期内存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵触情绪，思想深处会产生“犯上意识”。这就要求各级政府机关要注重对其工作人员的思想教育，帮助他们摒弃狭隘的老部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，各部长的管理权限将会增加，其全局驾驭能力也是对其本人能力的全新考验。在这种制度设计下，部门首长就必须提高掌控全局的能力，善于运用各种领导艺术处理复杂的人际关系。再次，要注意盲目合并机构带来的问题。尤其在地方层面，切忌定指标、求急求块，把没有成熟的部门捆绑在一起，搞“拉郎配”。因为，不顾实际，盲目合并，势必会带来诸多负面影响。其结果，要么再次拆分、要么降低公共治理效能，损害政府公信力。所以，为更好地推进大部制改革，地方政府可先行试点，待经验成熟后，再逐步推广。(三)继续深化对大部制改革的理论研究我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应对，“应急式”地提出改革方案，由于理论准备不足，最终导致改革的科学性、前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府的历次改革进行理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学术研究，特别是要加强公共组织理论的研究；适应全球化和世界性政府治理与改革的发展趋势，通过国际比较研究，积极借鉴他人经验；注重调查研究，通过实证分析，总结出国内外行政管理体制改革的经验教训，提炼出具有指导意义的理论成果，以理论创新促进体制创新和机制创新。总之，大部制体制改革是一项系统工程，绝非一蹴而就之事。这就需要我们理性分析，客观看待，善于发现问题和总结不足，唯有如此，才能真正提高其实证研究的价值，也才能达到预期的目的。
农民工住房保障问题研究行政审批制改革探索——基于公共选择理论的视角农民工就业权益保障问题浅析关于建设“资源节约型城市”的思考论以能力为基础的政府绩效评估体系我国农村养老保险面临的矛盾及其对策科举制与公举制的比较及其启示论西部地区城镇化的阻碍因素及路径选择论政府调控对缩小区域几经差距的作用当前我国社会保障中存在的问题与对策研究我国公共体育场管理的创新研究我国中小企业实施绩效考核问题探析城市社区中贫困人口的现状、原因及对策商品房预售制度的利弊分析浅析大学生就业问题的政府职责改善劳动关系建设和谐私营企业论政府在危机管理中的责任预防和制止家庭暴力问题研究论转型时期私营企业家的政治参与服务型政府的构建：困境及路径分析电子政务发展困境的行政学分析我国第三部门的发展困境及对策初探建设服务型政府的途径探讨家族经营与民营企业人力资源管理问题研究转型期我国社会保障体系构建过程中的政府责任研究现阶段我国的城乡贫富分化及对策探析创新政府非税收入管理方式的思考论和谐社会视野中政府对流动人口的管理论科学发展观视野中的政府社会管理职能转变服务型政府理论及其在中国的适用：以宁波市为例的分析论科学发展观视野中的政府社会管理与公共服务职能的转变地方政府在和谐社会构建中的功能分析当前城市农民工权益保护探析和谐社会视野下的农民工社会保障问题探析试论贫富差距扩大对构建和谐社会的影响及对策政府在网吧管理中的角色定位分析绿色壁垒对我国出口贸易的影响与对策论我国户籍制度的改革提供
行政管理改革的核心问题就是政府职能的转变。下文是我为大家整理的关于电大行政管理本科 毕业 论文的 范文 ，欢迎大家阅读参考!
电大行政管理本科毕业论文篇1
论行政管理效率观
摘 要：对行政管理进行研究，即是对其效率进行研究。改革机构最终的目标就是提升效率;如果撇开效率谈改革机构相当于说空话;目前，伴随不断地深入改革经济制度，改革政府机关也在慢慢地进行，一定要对行政管理法律进行研究，并且认真地分析行政的效率，争取 总结 出提升 方法 。
关键词：行政管理;改革机构;行政效率
一、引言
当前人们已经步入管理的时代，不论是单位，还是国家，均不能离开科学管理，而且这类管理一定要是有效的。如果想达到目标，提升行政管理的效率是非常重要的。效率不但是实践方面的问题，而且还是理论上的问题，我们需要将实践和理论紧密地结合在一起才可以起效。
二、讨论行政管理效率的现实意义
当前，我国在面临全面地进行改革的环境下，论述其现状和效率较低的原因对于提升行政管理的效率具有非常重要的含义。
(一)行政管理效率低下的状况依然存在
在实践层次来讲，当前我国的实际情况令人不是很满意，主要体现在如下若干方面：
1、人浮于事。当前这种现象不但体现在工作的人员比较多，还体现于政府管理层领导职位过多，使得职位没有实权。根据调查，在很多厅局里，处级干部就达到70%左右。官员多了必然阻碍政令畅通。而且由于上层领导过多，使得下级人员不知道该听谁安排，这样一来极大地降低了管理效率。
2、程序冗长。少数的领导仅仅片面地对国家政策进行强调，对自身职权范畴里的工作不加以重视。对于任何事情，均需要通过集体会议来进行决断，没有掌握最佳决断机会，影响了实际效率。如果出现了失误，要求集体进行承担;该类行为不但降低了行政效率，而且还体现了领导的不负责任。并且，上级下达指令时，一般也会是经历几番周折。假如自己满意就去实施，如果不满意就延误不办。有的部门将上级文件歧义化，依据上级需求进行宣传，执行起来按照自己要求。更有甚者，直接违背上级指令。
(二)行政管理效率低下的原因错综复杂
我国究竟为什么出现这种现象呢?原因具有如下若干条：
1、旧观念的束缚。中国经历了数千年的封建统治，人们脑海里的旧思想根深蒂固，由于旧观念的危害十分广，一些私有的观念也非常严重。这些现象出现在行政机构里，促使官员形成了官僚思想。他们只顾及个人利益，不顾大众利益。新中国建立之后，国家即使为消除这些现象做出的努力取得一定成绩，然而想根除这些思想需要非常漫长的时间。而且即使根除了这些思想，在以后日子里它也可能再出现。旧的思想理念即使和旧社会同时消失，然而它仍有可能会发臭;特别是在政府改革体制过程里，一般旧体制里的弊端还没有消除，对于新体制又出现了新的弊端;并且二者互相结合。所以，历史原因对如今的行政效率造成了极大地影响。
2、行政法律制度不完善。法律体制不完善是影响行政效率较低根本的原因。一些法律法规即使颁布了，然而却未执行好。对于机构的立法即是这样，机构的膨胀为改革机构非制度产物;机构多了，环节必然增加，使得办事的效率就会极大降低。
三、提高行政管理效率的简要 措施
行政效率作为一类综合性指标，使得行政效率较低的原因也来源于多方面。因此，提升行政效率一定要考虑多方因素，综合进行处理。根据当前实际情况来讲，要进行多层次的努力，主要注重如下若干方面：
(一)更新观念
伴随经济体系的转换，人类自身行为的准则与思维均发生转变。在这类背景环境下，更新观念也十分重要。
1、树立全局观念。一定要从旧习惯和私有理念里挣脱出来;这样才会在日常工作里考虑大局，办实事，提升工作的效率。
2、树立人才观念。行政机构是政府组成的部门，里面人才济济。一定要树立人才理念。仅有对用才和选才产生了新观念，在选取干部的时候才会正确的选取。对于起用者而言，他们也才会主动地去进行工作，这样才会提升效率。
(二)机构要合理
对于行政管理，它就是一个持续流动的过程。而且流程的时间对效率有着直接影响。很明显，流程长短不但和机关的作风相关，并且和机构的设置相关;然而如何改变环节繁琐的情况呢?需要注重如下几点：
1、确定正确的目标。如今，需要依据改革经济体系的相关要求，对照过去对机构进行改革的教训与 经验 ，来对行政机构管理的整体布局进行全盘的考虑。将机构的设置进行变革，采取相应的方法解决对应的问题。一切都根据实际情况出发，从科学的角度出发。
2、确定编制的依据。设置机构不但需要理论依据，并且还需要法律来进行保障;上级领导一直在对这方面问题进行强调。如今一些部门设置机构的时候，仍然缺乏理论依据和科学依据，带有盲目性与随意性。这样的行为对行政工作造成严重的危害;如果想在设置机构的同时，有依据支持，一定要按照科学要求，根据法律的观念，慢慢地把行政管理研究的成果转化成现实的行政工作里，而且正确的认识，方便制定适合的方案;周密的进行考证，安稳的实施。
(三)制度要健全
将行政管理进行法制化，是在构建国家法制的核心。如果想提升管理的效率，构建完善的法律体系是十分重要的，按照相关法律法规来办事。国家重要领导人经常强调：“在健全和改革国家各项法制的过程里，一定要制定法规法令，让制定民主化。”仅有尽力让全部行政工作法律化，才可以发挥所有制度的成效。
1、岗位责任制。按照分工处理与行政的管理授权，对所有工作成员进行任务分配，明确他们自身的职责，由上至下构建责任制度。行政机构里的事务非常繁琐，发文人员由于经常处理事务，所以不能够及时地催办督查。同时又没有对下级部门进行调查，未能追究其责任，导致相关政策没有真正落实。因此需要在制度的角度上来使对应职责明确化，对所有的工作成员进行不定时调查，对他们的工作表现给予打分，分清各个科室间的职权。如今，中国还没有对职位进行分类，因此还没有对职业的类别和职务的类别等做到标准化和制度化。所以，这项制度不但能够提升效率，还能够创造中国改革职位体系的先河。
2、分级责任制。从管理学角度来讲，所有的行政机构一定要解决上司管辖的下属的数量问题。管辖的人数即是管理幅度。任何机构，任何层次，均存在管理幅度问题。过于宽则会让机构陷入臃肿，过于窄，会降低事情的处理效率，给工作成员造成压力过大。所以，不合理的管理幅度对开发人力能源不利。按照分级进行管理的准则，下级和上级机关之间需要对职权的范围与责任范畴进行明确地划分，分级进行管理能够切实地解决掉越级进行指挥等现象。事实证明，落实好该项制度才可以对权利和工作进行明确地划分，分级管理，发扬民主，调动各方的积极性。
四、总结：
总的来讲，行政管理的低效率能够让政府部门僵硬化，使得政府的调节出现错误，降低政府的权威。而高效率则会让政府灵活地调控各项工作，使得政府的调控更加有序，同时也会提升政府在人民群众内心中的威望。提升行政的效率关系十分重大，并且牵涉甚广，需要行政机关实际的工作者与研究管理学的相关人员一起探讨，这样才会树立一种正确的效率管理观。(作者单位：东北师范大学)
参考文献：
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电大行政管理本科毕业论文篇2
政府行政管理改革探究
摘要：行政管理改革的核心问题就是政府职能的转变。经过历次的改革调整，我国政府职能转变迈出了较大的步伐，但是目前行政管理改革中还面临着诸多的问题，本文首先介绍了政府行政管理体制改革在经济发展中的作用人，然后论述了改革中存在的问题，最后针对这些问题提出了改革的几点建议。
关键词：改革;行政管理;发展
改革开放以来，我国政府一直在积极探索行政管理改革的发展道路，而且行政管理改革中也取得了一定的成就。但是还应该看到我国目前的行政管理体制还存在着一些问题，阻碍了社会主义市场经济的快速发展。行政管理改革的核心问题就是政府职能的转变。经过历次的改革调整，我国政府职能转变迈出了较大的步伐，积极建设新型服务型政府，政府职能逐步转变到了经济调节、市场监管、公共服务和市场化上来。
一、政府行政管理体制改革在经济发展中的重要作用
首先政府行政管理体制改革是完善社会主义市场经济体制的重要保证，一直以来，我国的行政管理体制改革都是伴随着经济体制改革而进行的，成了经济体制改革的附属，在改革战略中，人们最关注的就是经济改革，经济改革成为了整个社会改革的核心，国有企业改革更是经济改革中核心的核心，占据着非常显赫的位置。然而社会改革的实践表明,如果政府行政管理改革跟不上，经济体制改革根本不能顺利完成。社会主义市场经济体制改革能否深化,经济发展方式能否实现根本性转变,关键在于政府职能转变和行政管理体制改革能否真正落实。
其次，进行政府行政管理体制改革关系着我国经济的稳定长远发展。政府行政管理改革是贯彻落实科学发展观、促进国民经济又好又快发展的基本前提。我国行政体制改革的重点就是要不断强化中央政府对社会经济发展的计划控制力度,从实际出发，采取有效措施，推动社会和国民经济各部门协调、稳定、快速发展;行政管理改革进行的同时,要努力克服中央权力的过分集中和官僚主义弊端,把中央和地方的积极性都充分发挥出来,适时、适度地扩大地方的行政管理权限，从根本上解决党政不分、政企不分、政资不分的问题,处理好政府与企业的行政关系和资产关系,这样才能逐步确立起来现代企业制度和现代产权制度，保证经济体制改革的顺利进行，促进经济稳步发展。
再次，企业的行政管理体制改革是解决我国经济体制改革中存在的问题和矛盾的根本途径。当前我国经济体制改革中长期存在的深层次矛盾和问题,如粗放增长方式、盲目扩张投资、低水平重复建设、单纯追求国内生产总值和 财税 收入等问题的解决,都有赖于行政管理体制改革的顺利进行。只有从根本上转变政府职能,积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少政府对微观经济运行的干预,才能打破各种垄断、行政干预和地区封锁,建立统一开放有序的现代市场体系,形成反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制和税收调节机制,实现建设资源节约型、环境友好型社会的目标。
二、深化行政管理体制改革面临的现状
自从我国加入WTO后，政府行政管理改革势在必行，因为我国经济发展环境发生了很大的变化，客观上要求政府的行政管理职能与经济发展相适应。这在客观上要求我国政府行政管理创新必须跟上经济发展步伐，目前政府管理的落后，制约着我国市场经济的发展，但是也面临着诸多问题。
1.政府职能定位不明确。
目前来讲，我国的政府职能定位还不明确，还没有达到本来应有的位置。而且管理中还有滞后的地方：国内体制改革速度跟不上改革开放;政府管理体制的改革跟不上经济体制改革的速度;政府职能的转变跟不上政府机构的改革。这些滞后点严重阻碍了政府职能的转变，还一直存在着政府职能的“错位”和“越位”等现象，或者是政府机构设置冗余复杂，行政效率低下，没有理顺政府与市场调节的关系，管辖什么都管，什么都负责，取代了市场的调节;还有的地方政企不分，企业没有拥有真正的自主权，政府仍然高高在上，政府与企业之间仍然是上下级的关系。
2.行政管理体制的落后阻碍了改革的步伐。
由于我国深受计划经济时代的管理体制的影响，行政管理体制跟不上时代发展步伐，落后的行政管理体制往往会在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，成为制约各项改革的突破口和瓶颈，一旦行政管理体制改革与各项改革的整体性和配套性更强了，那么行政管理体制改革的难度也就更大了。在全面改革的过程中，行政管理体制改革与各方面的改革都有联系，不仅会关系到政治体制改革，而且还会关系到经济体制改革，行政管理改革处于各项改革的中心环节，如果行政管理体制改革不到位，那么就不能很深入地进行其他的各项改革。
3.政府行政管理工作中的透明度不高。
随着改革的逐步推进，虽然各级政府也都相继采取了增强透明度的举措，但是效果并不明显，政府行政管理透明工作没有制度保障，所以很多时候政府行政管理改革都是流于形式，没有形成制度作为保障。实际操作中，所谓的公开也并不是全部的公开，而是部分地公开，带有很大的随意性和偶然性。也就是说公开受人为因素影响较大。从另一个角度讲，就是在政府管理中，政府对公民的知情权不够重视，甚至是截留和剥夺了公民的知情权。再加上政府监督没有制度和法律保障，缺乏刚性，缺乏有效途径，这些都导致了政府行政管理工作中的透明度不高问题。
三、采取措施积极促进政府行政管理改革
1.政府应该不断完善各项行政管理制度。
政府要积极完善各项行政管理制度，贯彻落实行政许可法，对行政许可方式进行改革，目前我国行政管理改革最迫切的任务就是全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度。保留和完善那些国家宏观调控必须的、符合社会主义市场经济需要的制度，彻底清除和撤消掉带有计划经济色彩的、不符合社会主义市场经济需要的各项制度。政府一定要做好本职工作，把那些不该管的事交给企业、市场去完成，建立“廉洁而高效”的政府。认真研究新的管理方法，从政府管理实际出发，积极运用监管、检查、备案等管理手段，来不断完善各项管理，建立后续监管制度;对保留的审批事项，政府应该调整的审批事项，制定严格的审批程序，建立管理科学、结构合理的管理制度，形成制度规范。
2.改革管理手段，加强宏观调控。
行政管理实践中，政府对于经济和社会事务实施的管理应该积极运用间接管理、协调服务和事后监督等手段。政府要充分运用间接管理方式来管理市场经济，尊重市场规律，运用各种经济政策来引导市场主体的行为，实现政府间接管理。在行政管理活动中,政府要从实际出发，根据内外部环境的变化及时调整政策思路，实行动态管理，这样才能在管理上快速适应环境的不断变化。通过外部行政环境的预测以及对政府内部行政系统数据分析，适时调整政府 工作计划 ，提高政府的行政效率。政府行政管理主要采取事后监督为主的方式，做好事后检查和监督，而不能包揽一切。
3.积极推进政府行政管理的信息化发展。
政府应该不断推行电子政务建设，扩大政府网上办公的范围。所以我国政府应该重视这个问题，制定我国政务信息化建设发展规划，从本地实际出发，进一步建立健全电子政务网络框架体系，按照电子政务的要求，对现行政府管理的各项职能，以及政府的各个组织结构进行必要的调整和改革，为政府管理信息化提供前提条件; 网络技术 的运用为政府管理的服务化和社会化提供了可能。科技革命日新月异，信息技术的应用范围越来越广泛，深刻地改变了人们的生活方式和行为方式，同时信息技术的发展也带来了政府行政管理改革手段的不断进步。
参考文献：
[1]高小平. 以科学发展为指导转变政府职能[J]. 中国行政管理，2005(1).
[2]江泽民. 全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次大会上的 报告 [R].背景：人民出版社，.
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政府机构改革的成败是一个国家发展腾飞的重要基石,它关系到生产力和生产关系、上层建筑和经济基础能否互补互融,关系到一个国家制度是否公正,规章是否公平,机制是否理顺.世界上每个国家的政府机构都不是一成不变的,它随着社会的发展和人民的需求而改变,作为社会主义制度的中国政府机构改革必须更加及时,以适应不断出现的新情况和新问题.现在从我国的社会发展、国际环境和现实情况已到了政府机构改革的必要时期.下面我结合中央领导的讲话、专家和学者的论述及各种资料,浅论当前政府改革的诱因及目标,供大家讨论.一、我国政府机构改革的历程及规律（一）改革历程.新中国自1949年成立以来共进行了三次大的政府机构改革.1、1949至1978年.新中国成立后,各行各业百废待兴,当时我党管理国家的经验少,管理城市的能力弱,缺乏行政管理专家和人才,也缺少行之有效的制度和法律法规体系,只能边建设边探索,为保护社会主义的建立和计划经济的形成,所以当时部门较多,机构庞大,虽一身正气但不能高效工作,到后来“十年动乱”爆发,更谈不上政府机构的建设和改革.2、1978至1993年.随着“四人帮”的打到和邓小平同志重新主持国家工作,十一届三中全会明确政府机构改革的方向,随后政府机构开始加强建设,为适应社会主义市场经济刚刚确立的形势,组建了比较合理的政府机构已保障市场经济正确发展,取得了一定的效果.3、1993至1999年.随着我国市场经济的完善和小平同志的南巡讲话及一系列重要论述,一些政府部门已不适应社会和市场的发展,1993年又进行了第二次政府机构改革,促进了当时行政效率的提高.4、1999年至今.在社会主义市场经济的高速发展和日益完善下,一些深层次的阻碍社会发展的矛盾又显露出来,党政不分、政企不分和政事不分的现象严重,各地保护主义之风越演越烈,机构臃肿,办事效率低下,财政养人的投入大于国家基础建设的投入,1999年国务院精简机构十五个,组建了一批特设直属局,对税务系统实行国家和地方分税制,省一级设地方税务局,实行省以下垂管.国家工商局升格为总局,实行省以下垂管.撤销国家技术监督局,并入进出口检验检疫局,升格为国家质量检验检疫总局,对原省以下技术监督局改为质量技术监督局,实行省以下垂管,国家环保局升格为总局,后来国家安监局升格为总局,组建了食品药品监督管理局,也为省以下垂管等等.就当时而言,这些措施保护了市场公平竞争,保护了人民利益和社会的发展,提高了行政效率,整合了行政资源.
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一 公共选择理论与政府失灵论 正统经济学家给公共选择理论的定义是：公共选择理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好总和为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。 公共选择理论的渊源可追溯至19世纪末瑞典经济学家威克塞尔，他提出了政治的资源较易学说和一致性原则。真正产生于20世纪40年代，60年代70年代初形成一种学术思潮。，公共选择理论的主要内容包括：国家理论选举规则，党派经济学，利益集团理论，寻租理论，政府失灵论和宪法经济学。方法论上的个人主义、经济人假设和政治交易市场是公共选择在研究方法上最具特色的三个方面。方法论上的个人主义是指一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存折现实性。经济人假设是指在政治领域内活动的人，其目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为依据。政治交易市场概念是指政治是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系列交易过程，政治过程和经济过程一样，其基础是交易动机、交易行为，是利益的交换。 20世纪30年代遍及资本主义世界的经济危机打破了传统经济学的“市场万能”的幻想——完全竞争的市场制度能够自动实现社会资源的优化配置。这在客观上促使了凯恩斯主义的兴起。凯恩斯经济学主张放弃自由放任的市场经济政策，实行政府的干预以矫正市场失灵，提高经济运行效率。然而随着政府干预的加强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府财政赤字与日俱增，政府规模扩张，大量政府开支落入特殊利益集团的私囊，政府的社会福利计划相继失败，经济停滞膨胀。而公共选择理论正是克服了西方主流经济学主要研究经济市场上的供求行为及其相应的经济决策而把政治因素当作经济决策的外生变量的局限性，将经济学的分析方法运用到政治市场的分析当中，向我们打开了政府这个黑匣子，目的在于揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷。正如布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”。 基于经济人假设，公共选择理论试图把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入统一分析模式，即经济人模式，从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。 根据经济人的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。 所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公关部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像上理论所说的那样“有效”。在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会‘正效应’，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。 布坎南对政府失灵的几种表现形式及其根源进行了较为深入的剖析，并就如何补救这种“失灵”提出了具体的政策建议。 （一）政府政策的低效率，也即公共决策失误。公共政策主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处。在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治市场（即用选票来反映对某项政策的支持来实现）。因此相对于市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。 在布坎南等人看来，导致公共政策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗不可能定理已经证明了这一点。“如果排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合成表达各种各样的个人偏好秩序的社会偏好是不可能的”，因此，“社会需要什么”这个问题本身就没有答案，于是，人们有理由对政府干预经济活动的必要性和合理性提出疑问。（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。获取决策信息总是存在诸多困难而且是需要支付一点成本的，不管是选民还是政治家，他们拥有的信息都是不完全的，因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这就很容易导致决策失误。（4）选民的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利得政策。（5）选民的“理性的无知”。由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本——收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。这被称为选民的“理性的无知”。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。 （二）政府工作机构的低效率。政府失灵理论认为政府机构低效率的原因在于：（1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。（2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。（3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。 （三）政府的寻租。“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种在分配，因此，寻租具有非生产性的特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。另一方面，殉葬也会导致不同政府部门官员的争夺权力，影响政府的声誉和增加廉政成本。公共选择理论认为寻租主要有三类：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订货中的寻租。 （四）政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除这导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。 因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑，正如布坎南所说：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。” 三 补救政府失灵的政策性主张 综上所述，在现行的民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制或有效率的选择机制。既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：其一是市场化改革，其二，宪法制度改革。前一种思路主要是由公共选择理论中的芝加哥学派提出，后一种思路主要由公共选择理论中的弗吉尼亚学派提出。 所谓市场化改革是试图通过把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。市场化改革的思路主要包括三方面的内容：(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共资源——的产权，饥饿此消除在这些公共物品使用上的“逃票乘车”和掠夺性消费。(2)在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品的生产。(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。 所谓宪法改革，是试图通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失灵，最关键的是要在宪制上做文章，布坎南认为，要改进政府的行政过程，首先必须改革规则，因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”布坎南等等人着重从立宪的角度分析政府制定的规则和约束经济和政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。 四 对我国政府机构改革的启示 1.政府失灵论及其政策主张的借鉴意义 《亚洲华尔街日报》增评论道：“在中国没有比机构改革更难的事了。每一个机构都不想放权，他们对机构改革是原则同意，实际反对。”改革开放以来，我国分别在1982~1983、1987~1988、1993~1996年进行过三次规模较大的政府机构改革，但迄今为止，中国政府机构改革仍未能完全摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。那么，如何使机构改革彻底走出“怪圈”？ 无疑，公共选择理论的政府失灵论给我国机构改革提供了很好的理论支持和政策建议。 我国政府改革的模式取向是由原来的政治型、管理型政府模式转变为民主型、服务型政府模式。当前在我国的政治市场中，公共选择理论中指出的有关政策失误的因素仍然存在，科学决策和决策的有效实施还困难重重，政府干预引起的寻租活动依然存在，而且由于经济发展是一个连续的过程，不同模式的政府行为也不可能在时间上截然分开，很容易出现将计划经济体制下政府管理经济的行为模式简单地移植到市场经济体制中去。而我们所期望的一种更有效率的新的政府模式，必须在新确立的基本规则之下才能形成，这正如布坎南所支出的：“要改变一种游戏，或者竞赛的结果，改变参加竞赛的人并不重要，重要的事改变竞赛规则。”传统政府体制的根本弊端不能对于某些具体操作上的失败，比如说，政府计划缺乏精确度和科学性，地方与部门间的相互隔绝等。其实，这些弊端都是过度集权的政府体制的必然产物，因此，单纯改变旧体制下的具体操作程序和环节而不在根本上改革权力过度集中的政府模式，将无助于问题的解决。 因此，为了更有效地发挥政府管理的作用，矫正政府失灵，在当前的政府改革中，特别有必要注重法律和制度建设。基于公共选择理论政府失灵的分析和政策建议，中国的政府机构改革应该做好以下三方面的工作： 首先，要转变观念，摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”的观念，正确认识政府干预经济的作用。不能片面夸大，更不能一味的削弱，“东西方和南方的国民经济都需要明智的政府”[1]。在发展市场经济的过程中，必须把握好政府干预的限度，确定政府干预的内容、范围和手段，发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性作用。 其次，引入竞争机制，进行市场化取向的政府管理改革。在以经济建设为中心的今天，经济职能已成为政府的首要职能，政府对经济中公共物品的垄断是导致滥用经济职能的最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。尤其是在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输等基础设施产业中引入竞争机制，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入，以提高政府管理公共服务部门的效率和水平。 最后，要加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调历险改革，注重宪法，法律，规则的建设尤其是公共决策规则的改革。市场经济是法治经济，现代化社会也是法治社会。市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证，政治的和社会的生活也必须靠法律来规范。因此，在向市场经济过渡过程中，我们必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的法制化及公共政策决策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。而政府也是理性的经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制外，还必须加强外部监督约束机制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。 2.全面辩证看待公共选择理论的政府失灵论 虽然公共选择学派的政府失灵论指出了西方政治制度的弊端，其政策主张也具有很好的见地和实践意义。但是公共选择理论本身就存在着无法解决的矛盾，其自身的有些理论体系比较混乱，无法自圆其说的。 对公共选择理论中政府失灵论的批判主要集中在以下几个方面： ①关于人的行为动机 针对公共选择理论的经纪人假设前提，作者认为，各人的行为动机是复杂多样的，不能简单地划分为利己或利他。个人的动机中含有大量的对物质利益的自利的欲望，这种欲望渗透得既深又广，因而每个公共机构和私人机构都必须用某种方式对其加以约束和限制。但是，大多数人的动机中还包含着程度不同的慷慨因素、无私的品德因素、对他人义务的接受习惯和对金钱以外的回报的兴趣。因而人的动机不能归结为单一的自利动机。因而，攻关选择理论作为一种对政治行为动机的描述在一定程度上是不真实的。不是基于对实际生活的观察，而主要是建立在形式化的假设前提基础上。公共选择理论家们只从起作用的许多动机中选择一种动机，然后通过这个唯一的动机想象出一个充满生机的理论世界。这显然是不合理的。 ②关于政治市场及政府的作用。 公共选择理论建立西方的民主政治制度之上，而在中国政党制度和政治选举制度不同于西方，有着自己特殊的国情。单纯的照搬起源并成熟于西方政党制度的公共选择理论是不可取的。 而且另一方面，我们国家的经济正处于转型期，在实现工业化，实现由传统经济体制到市场经济体制的转变的过程中，没有政府的积极有效的干预作用是不可能实现的。虽然不同的国家在不同的时候政府作用的形式不同。“目前仍然贫穷的国家就不能指望仅仅通过被动地向世界经济开放，便如亚洲四小龙那样崛起。” 由此，在借鉴公共选择理论的政府失灵论为我所用时，必须辩证的看待。政治制度的改革是一项艰巨的事情，不能急功近利的拿来做权宜之计，“看得见的手”的改革将是我国经济的成功转型，实现工业化非常关键的一环，必须慎重对待。
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新中国成立60周年以来，政府预算制度进行了一系列的重大改革，尤其是20世纪90年代末，随着公共财政基本目标框架的确立，政府预算改革逐渐成为我国财政体制改革的重心。在这种宏观背景下，借鉴新制度经济学制度变迁理论，厘清新中国成立60年以来我国政府预算制度变迁的历史轨迹，分析总结其阶段性特征和经验教训，对于我国财政体制尤其是公共预算制度的改革与完善具有重要的现实意义。 一、新中国成立以来政府预算制度演进的历史脉络 我国的政府预算制度改革是与社会经济制度的转型和财政体制改革的宏观背景相适应的。按照我国社会经济发展的转型以及政府预算制度自身的发展变化特点，可以把新中国60年来的政府预算制度变迁划分为三个阶段。 （一）计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段（1949-1978）。 新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，中央政府着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次会议上通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这是新中国的第一个财政概算，标志着新中国政府预算制度的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，这是我国最早的关于国家预算的专门法规，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级政府预算由同级人民代表大会批准，这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来，在筹集建设资金和促进社会主义改造上发挥了巨大作用。 新中国成立初期政府预算制度建立后经历了20多年的缓慢发展期，这是我国传统的计划经济存在和发展的时期，也是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正常，出现多年的赤字（见图1）。在这一阶段，政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中，财政的综合平衡被认为是“右倾保守”，主张超预算的“积极平衡”，结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字，赤字总额分别达到亿元、亿元和亿元；受到三年自然灾害和“大跃进”活动的影响，1961年、1962年没有正式编制的国家预算；1966-1977年期间，由于“文革”的冲击，人民代表大会活动被迫中断，这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算，财政赤字也比较严重。这一时期的政府预算特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。当然，受到经济体制的制约，作为管理政府工具的民主化预算活动，这一时期几乎是不可能存在的。整个预算过程由行政权力主导，预算内容主要是对国有企业利税收入的匡算和对投资于国有企业的计划安排。从政府间的纵向关系看，中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划，本级政府制定的预算只是执行统一国家预算的分解细则。 （二）体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段（1979-1998）。 以1978年中共十一届三中全会为标志，我国开始了全面的经济体制改革，这是一场以建立社会主义市场经济为目标的根本性变革。这一经济体制的转型也决定了我国财政模式经历了一个由计划型财政模式向市场型财政模式的转化过程，与此相适应，政府预算制度改革也开始了艰难的起步阶段。 从1979年开始，政府行政部门正式恢复预算编制，并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序，从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980年起，随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行，：各地方政府对自己的预算主动权越来越大，中央政府此时只起汇总各地预算为国家预算的作用，不具有决定和修改地方政府预算指标的权力与能力。这样，原先实行的中央统一编制国家预算、各地方负责执行的做法终被放弃，从此实现了一级政权一级预算的原则。这表明预算制度改革的方向是正确的，符合现代预算制度的基本要求。 1992年初的邓小平南巡讲话，在全国掀起了新一轮改革浪潮。同年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，这标志着我国的改革开放进入一个新的时期。为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制，强化预算管理，我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。第一，制定并实施《国家预算管理条例》。1991年发布的《国家预算管理条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。该条例的贯彻执行，对于加强预算管理，强化预算职能，发挥了积极的法律规范作用。第二，颁布并实施《预算法》。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算年度、预算管理职权和预算收支范围等预算基本问题以及预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节作出明确规定，对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也作出了原则规定。这就使我国的预算制度步入了法制化轨道。第三，实施新的预算会计制度。为适应市场经济的需要，1997年，财政部出台包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》在内的新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。第四，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格定义为财政性资金，要求各政府部门及事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出“收支两条线”的基本管理模式。与此适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，从而使预算外资金的规范管理具有可操作性。此外，这一阶段部分地方政府开始实施政府预算改革创新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外先进经验，突破传统的采用“基数法”编制预算的框架，实行零基预算改革，取得探索性成效。 与计划经济时期的政府预算制度相比，这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的，改革的措施和力度均较大，也取得了值得肯定的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质，改革还仅停留在起步阶段。政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。 （三）公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段（1999年至今）。 1998年我国政府正式提出建立公共财政基本框架，标志着财政体制深化改革进入一个新阶段。新一轮的政府预算制度改革也随之启动。1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。这表明，预算制度改革逐渐成为财政体制改革的重点，其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。 1.实行部门预算改革。部门预算改革解决的是财政性资金的分配问题，可以综合反映部门预算及部门所属单位全部财政资金收支状况并细化预算编制，在编制方法上采用零基预算、滚动预算等先进的方法。在河北省部门预算编制经验的基础上，中央政府于2000年起在中央本级预算试行部门预算。安徽、浙江、海南等省和个别地区，也在中央部门预算改革前后进行了相应的改革和探索。随后，部门预算改革在中央本级和全国各地方政府普遍铺开。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。 2.实行国库集中收付的财政体制改革。在部门预算改革取得初步成效的基础上，中央政府于2001年正式启动国库管理制度改革，并在全国逐步推开。到2005年，中央一级国库单一账户制度已在政府所有部门全面推开，地方的国库管理制度改革也在积极推动中。国库集中收付改革的目的，是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。政府部门通过建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出活动进行控制，确保财政资金运行的安全和高效。 3.实行政府采购制度。2002年制定并颁布实施的《政府采购法》，在集中国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制度，以解决财政性资金的使用方式问题。在这之前各支出单位的采购是分散进行的，弊端非常明显。政府集中采购方式建立后，构建了以《政府采购法》为核心的法规制度体系，扩大了政府采购规模，建立了中央单位政府采购预算制度，有力确保了财政资金使用的公平、公开和效益。 4.进行政府收支分类改革。我国原有的政府预算收支科目分类方法是计划经济时期参照苏联模式确定的，后来虽做过一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家存在较大差别。自1999年起，财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成新的《政府收支分类改革方案》的前期设计工作，2005年3月，开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省进行试点，并于2007年1月1日起在全国范围内正式实施。 5.深化“收支两条线”管理改革。自20世纪90年代末，我国加大了“收支两条线”管理改革的力度。1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法作出了更为详细的规定。2001年，国务院转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。2002年，34个中央部门已进行了深化“收支两条线”管理改革。与此同时，各地方政府也积极推行该项改革。2004年，收支两条线的管理范围、清理整顿收费项目、将政府非税收入纳入管理范围等方面，都取得了明显进展。 6.建设“金财工程”。财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”（简称GFMIS），并于2001年开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。“金财工程”是利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统，是我国财政工作信息化和财政管理现代化的必然要求。 上述各项预算制度改革的实践表明，我国1999年以来实施的各项预算改革措施相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。 二、公共财政框架下政府预算制度改革的制约因素 1998年以来，政府预算制度改革的深度和广度不断加大，改革取得一定成效，在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。但应当看到，我国的预算改革是沿着由易而难、逐次深入的路径展开，是一种渐进式的改革。这种渐进式的制度变迁往往容易受到传统路径依赖的影响，使得我国的政府预算制度改革面临一系列的制约因素，与公共财政体制的规范要求还有着较大差距。 第一，预算制度改革涉及利益关系调整，受到行政体制改革滞后的制约。近年来的政府预算改革主要是侧重于解决预算规则与程序层面的问题，即主要着重于预算技术层面的改革。但是从渐进预算理论的观点来看，政府预算不仅仅是一个技术问题，也不是一个纯经济问题，而是涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整，而且后者往往对预算过程和结果的影响更大。英美等国家预算制度的演进就是立法机构和行政机构之间政治权力对比均衡调整的一个过程。预算制度改革是以一定的政治制度为基础的，财政与其他部门的协调、部门分配权的协调是通过立法来进行的。而我国的预算改革主要是在行政部门中推行，是以行政部门为主体，尤其是以财政部门为改革主体，这意味着预算改革的安排和实施主要是由财政部门在目前的行政管理框架下来完成的。但在我国目前的行政体制框架下，财政部门并无那样的地位可以协调部门的利益矛盾，因此，预算制度改革受到的牵制就比较多。 第二，政府预算的法治化水平不高，预算监督机制弱化。法治性是公共财政的重要特征，而财政的法治性是直接通过政府预算表现出来的。我国自1995年1，月1日起施行了《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）。虽然《预算法》对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督和法律责任等事项作出了全面、准确的规定，但其执行情况并不理想。我国的预算法案在执行中只是粗线条的原则框架，缺乏可操作性的实施细则，因而造成预算执行机关和人员的实施行为具有很大的随意性，严格按《预算法》进行预算的编制、执行、监督的意识和氛围还远未形成。由于法治化水平不高，导致预算监督机制的弱化。各级人民代表大会只是对预算进行总体性和一般性的审查，“只决不议”，审批预算流于形式；地方政府在预算执行中追加预算或改变拨款用途仅凭领导意志或政府决定，人大对预算调整的监督虚有其名；预算超收收入的使用游离于人大监督之外。这些现象的存在表明我国长期以来存在的“预算软约束”问题仍然没有得到有效解决。 第三，政府预算公开性不够，透明度较低。作为政府收支计划和国家立法文件，政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用公共资金，评判政府活动成效的主要依据。这就要求政府预算的全过程，包括预算的编制、执行、结果及其相关规则情况必须是公开的、透明的。政府预算的一切活动应能够让公众了解、参与和监督。但时至今日，有些地方和部门还习惯性地把政府预算视为高级机密，政府预算的透明度还远远不够，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。更应该看到的是，提高政府预算的透明度，是一个艰难的过程，需要政府高层坚定的政治意志。 第四，预算编制缺乏科学性，预算效率不高。从预算的完整性来看，政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内与预算外两种资金。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏有效的监督和制约，使预算外资金演变为获取部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞；从预算编制方法来看，目前政府预算编制基本上还是采用原来的基数法进行，各部门获得预算经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难打破；从内容上看，预算细化程度不高。尽管预算单位编列了部门预算，但预算所预留的机动指标偏大，部分预算支出仍没有细化到具体单位、项目和用途，一些专项补助尤为如此；从预算收支科目看，科目的分类标准不统一。目前，按经济性质、支出功能、部门设置进行交叉分类的做法，因其内在逻辑关系不够严密，导致预算收支科目体系较为松散，不便于进行统计分析，也与国际上通行的分类方法不衔接。由于预算编制过程中缺乏科学性，使得预算管理粗放，效率低下。 三、政府预算制度公共化改革的路径选择 按照公共财政的规范要求改革政府预算制度，是我国当前财政体制改革的核心内容。由于这项改革涉及政府各部门利益格局的变化与调整，因此是一项复杂而又艰巨的工作，不仅涉及到一系列复杂的预算技术问题，而且还将受到行政管理甚至政治体制改革滞后的制约，所以不可能一蹴而就，其改革进程只能是一个渐近的、逐步完善的过程。笔者认为，要进一步深化公共预算改革，必须突破传统预算体制的路径依赖，着力进行制度创新。 1.强化政府预算的法律效力。首先，要积极推进政府预算立法的修订与完善，在立足我国基本国情的前提下，吸取国际上的成功经验，进一步增强预算法的规范性和可操作性，为预算改革提供坚实的法律框架。其次，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的年度《预算法案》，依法管理当年收入和开支。再次，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。 2.改革预算编制方式，建立科学的预算编制体系。一是要改进和完善预算科目体系以及收支标准的确定方法，对预算科目进一步科学、细致地划分，使预算科目的设置能全面、准确地反映财政职能，体现政府的所有收支活动。二是根据各部门履行的职责、发展目标和人员合理推行零基预算。三是改进预算编制的方式。按照《预算法》的要求编制复式预算，构建以政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算相并列的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。四是改革预算编制、审核程序，严格执行法定编审程序，且编制要经过预算编制部门的预算政策制定、预算方案论证、评估以及经人大专门委员会的修订。 3.硬化预算约束，充分发挥人大在公共预算改革中的作用。适应我国政治体制改革的总体要求，对现有的政治结构进行调整，尤其是要加大人大的作用，并以加强人大作用为核心，调整当前的政府治理模式。也就是说在公共预算的改革中，要充分发挥人大作为最高权力机构的作用，使其从“橡皮图章”的地位转变成为一个可以对政府财政预算实行包括否决权在内的具有决定权的主体，并以此为契机，把公共预算的改革作为推动政府行政体制改革、完善政府治理模式的一个主要动力。 4.完善市场经济体制，为预算制度与公共财政制度建设奠定体制基础。预算制度是整个社会经济体制的重要组成部分，因此建立公共预算制度就必须继续完善社会主义市场经济体制。一是进一步鼓励多种所有制经济的发展，促进不同所有制经济进行公平竞争；二是健全统一、开放、竞争、有序的现代市场，包括产权、土地、商品、劳动力、资本等市场，充分发挥市场在资源配置中的作用；三是深化分配制度改革，进一步深化社会保障制度改革，改善和加强宏观调控；四是深化诸如财政体制、税收体制、国有资产管理体制、投融资体制、金融体制等具体体制的改革。总之，只有继续深化市场经济体制改革，才能为公共财政制度建立，预算制度重建奠定体制基础，才能建立起符合公共财政制度要求的公共预算制度。
从预算意识问题方面来理解全面预算 预算是指用数字编制未来某一时期的经营计划，未来某一时期一般指一个会计期间，可以是月、季或年度，简单地说就是把企业的经营计划通过货币化的形式来体现出来。 全面预算就是在企业的经营过程中，把预算的手段纳入到企业日常的生产经营管理过程中，通过围绕行业或企业的发展战略和年度经营管理目标，对各类经营管理活动及其资源配置进行预测、控制和管理。 但就是这个全面预算的定义，到目前，有很多企业还不能准确的把握，以至于单纯的认为预算只是财务行为，应该由财务部门负责预算的制定和控制，甚至把预算理解为是财务部门控制资金支出的计划和措施。全面预算管理是集业务预算、投资预算、资金预算、利润预算、工资性支出预算以及管理费用预算等于一体的综合性预算体系，预算内容涉及业务、资金、财务、信息、人力资源、管理等众多方面。尽管各种预算最终可以表现为财务预算，但预算的基础是各种业务、投资、资金、人力资源、科研开发以及管理，这些内容并非财务部门所能确定和左右。财务部门在预算编制中的作用主要是从财务角度为各部门、各业务预算提供关于预算编制的原则和方法，并对各种预算进行汇总和分析,而非代替具体的部门去编制预算。 企业推行预算管理的真正主旨是利用预算在计划、协调、控制、考核方面的工具特性以实现企业价值的最大化。有的企业负责人简单地把“全面预算”定位为“财务预算”，甚至定位为“财务部门的预算”，甚至认为预算管理就是财务部门控制资金支出的计划和措施。事实上，尽管各种预算最终表现为财务预算，但预算管理决不只是财务部门的事情。财务部门的作用主要是从财务角度提供关于预算编制的原则和方法,并对各种预算进行汇总和分析。从而使预算管理的全面控制约束力得不到很好的发挥,最终导致全面预算管理陷入困境。也有很多企业认为预算与公司的战略关系不大，从而缺乏明确手段对公司整体战略、发展目标和年度计划的进展状况进行细化。有句老话：“三分战略，七分执行”。重战略而疏执行，往往会使有价值的战略无法充分发挥应有的作用，甚至会使企业的发展与其设计的战略南辕北辙。相反的，企业制定预算却没明确公司的战略方针，一样也无济于事。因此企业通过全面预算可以使企业的长期战略和年度行动紧密结合起来，使企业的目标和各级单位的具体行动相结合，从而实现“化战略为行动”。 认为预算只是编给上级或领导看的，与实际工作没什么关联。其实通过实施全面预算管理，不单单是给上级或领导看，重要的是它能明确各单位的分工，能够减少各单位操作中的隔阂，防止部门之间出现不协调的现象，从而提高运作效率。预算能表明企业内部各级、各部门、各成员怎样工作才能达成企业的总体目标，不同层次、不同单位之间预算信息的传递、协调可以引导企业的整体活动，有效地避免无序的部门行为，通过预算编制协调企业资源，使资源达到最优配置，并通过预算的执行控制、分析、调整，使企业实现整体战略目标。 解决决策层和执行层的权限划分、职责定位致关重要，为此，实行全面预算管理成为必然。因此一开始企业就应该对预算的定义来理解透才能完善的进行下一步的操作。 目前，越来越多的企业开始采用全面预算管理模式。假若企业可以清楚地认识到全面预算管理中存在的不足之处并加以改进，那么一定可以达到更好的效果。
写作思路：根据题目要求，以“政府预算管理过程”为主题，可以以政府采购预算管理的意义作为主线，展开论述，正文：
政府采购预算集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上反映了事业行政单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。加强事业行政单位政府采购预算管理，不仅对保证事业计划和行政任务的完成，而且对财政预算的顺利执行，都有十分重要的意义。
一是有利于国家有关方针、政策的贯彻落实。政府采购的主体是事业行政单位。事业单位主要在文化、教育、科学、卫生、社会福利、农业等领域从事公益性的业务活动；行政单位则从事着组织协调经济和社会发展、维护社会秩序等工作。
二是有利于实现财政收支平衡。政府采购预算是事业行政单位预算的一个组成部分，也是各级财政预算的组成部分。国家财政预算中很大一部分是用于各项事业发展和国家政权建设的支出，政府采购活动实质上是财政资金运动的一种形式。各单位政府采购预算执行如何，既影响着单位预算的平衡，也影响着财政预算的平衡。
因此，要实现财政预算收支平衡，就需要各事业行政单位加强政府采购预算管理，在政府采购预算的编制和执行过程中，量力而行，精打细算，合理、有效、节约地使用资金，为财政预算的平衡奠定好基础。
三是有利于提高事业行政单位财务管理水平。政府采购预算是单位财务、资产管理的重要内容，需要各单位财务部门、资产管理部门及其他业务部门的共同配合。严格的政府采购预算管理，对于提高单位财务管理水平具有四个方面的作用：
第一，政府采购预算管理为单位财务管理奠定了基础，提供了依据；
第二，可以使单位财务管理按照预算规定的内容，有计划、有步骤地进行，避免工作的盲目性；
第三，通过编制政府采购预算，可以促使单位合理安排支出，提高资金的使用效益；
第四，通过政府采购预算的编制与执行，可以实现财务部门、资产管理部门及业务部门的工作的有效衔接。
四是有利于政府采购活动健康有序地开展。政府采购工作有别于以往的财政工作，它除了要结合现有财政政策之外，还与贸易政策、产业政策、招投标法、合同法等关系密切，加强政府采购预算管理，可以促进政府采购工作有序开展，使政府采购制度化、规范化。
乡镇财政预算管理问题及对策的论文
摘要： 本文通过深入分析研究中国乡镇机关、事业单位预算公开的状况，梳理目前乡镇机关、事业单位预算管理存在的问题和根源，对乡镇财政预算公开提出自己的建议。
关键词： 乡镇财政；预算管理；预算制度；预算公开
一、乡镇财政预算存在问题的分析
（一）乡镇财政预算编制存在问题
1.在乡镇机关、事业单位财务报表的当前体系中，对财务收入与财务支出类会计项目的反映一方面体现在乡镇机关、事业单位资产负债表中，另一方面体现在财政收入支出表当中，这样不单导致内容在财务报表之间重复出现，并且使乡镇机关、事业单位虚增基金、虚增债务以及虚增财政资产总额。
2.针对乡镇机关、事业单位预算外资金没有使用统一的核算方法，导致其会计报表存在弄虚作假。乡镇机关、事业单位在总账中日前只有太过于简单的会计预算之外收入的科目，不能满足核算管理的实际需求。
（二）乡镇财政预算编制管理工作相对粗放
我国乡镇财政预算编制管理工作相对粗放，一方面很多会计项目继承了以前先切块然后打捆的初级编报方法，根本不能按照会计要求能够细化具体到核算项目，在实际操作上还是具有非常大的不确定性，另一方面我国乡镇财政预算编制管理中采购等管理制度很难与国库集中支付制度衔接上。
（三）乡镇财政预算的监督机制有些不到位
由于我国财政预算公开仅仅处于起步阶段，乡镇机关、事业单位也同时面临公开步伐迟缓，公开程度不够透明、预算报表公开不能够及时等共性的问题和实践挑战。一方面是预算公开步伐迟缓，公开程度不够透明。乡镇机关、事业单位预算公开步伐偏慢，一些乡镇财政预算部门对预算公开持有保守态度。另外一方面是某些乡镇机关、事业单位不能及时公开其预算报表。根据我国《乡镇机关、事业单位信息公开条例》的财政政策要求，各个级别行政事业单位都必须在当年三月三十一日前公布本单位预算信息。然而很多地方预算财政单位很难做到按照公布公开，往后尽可能长的拖欠。
（四）公众的参与观念有待提高
乡镇机关、事业单位预算工作上公众的参与观念有待提高。首先表现在思想意识上，很多乡镇机关、事业单位官员预算公开认识薄弱。并且受到以往长期计划经济制度的深远影响，再加上政治文化相对有些封闭，财政预算开放程度相对比较低，多数财政预算官员习惯了会计信息不公开保密进行的工作模式，对财政预算信息公开比较抵制。
二、提高乡镇财政预算管理的建议和方法
（一）健全乡镇机关、事业单位预算公开的相关法律制度
财政部一方面需要对有关财政会计信息公布的各个会计法规进一步细化，做到政策能够逐步快速落地，另一方面对乡镇机关、事业单位会计信息公开的同时还需要进一步对其公开的实质性内容作出规范，对乡镇机关、事业单位在实施政策时候有可能产生的这样那样的误解详尽的进行相对完善的阐述，这样就可以避免对乡镇机关、事业单位财政预算公开工资人员的对政策误解的.产生，最终能够很好的落实财政政策。
（二）改进财政部门乡镇机关、事业单位预算的基础编制工作
乡镇机关、事业单位机关在进行开展财务人才成本会计核算时，一方面其预算管理体系中总账与明细账都需要采取权责发生制度与收付实现制度的双管齐下制度，另一方面其他会计业务的核算需要在现行事业单位会计准则和乡镇机关、事业单位会计制度为理论基础，严格按照会计收付实现制度体系内进行会计核算。
（三）加大对乡镇机关、事业单位预算的公开监督监察制度
乡镇机关、事业单位需要大大完善对乡镇机关、事业单位预算的公开监督监察制度，其内部会计监督的主体通常是乡镇机关、事业单位的行政事业会计机构和预算部门会计人员；受到监督的对象则是行政事业单位的所有经济活动。针对乡镇机关、事业单位财会工作缺乏监督的现状，可以在财会部门增加监督职位。该职位可以由会计事务所会计人员担任。同时，会计监督职位、会计、出纳三方的职责权限应当明确，相互分离、相互制约，以保障企业财会工作有序进行。
（四）完善乡镇机关、事业单位预算编制体系
1.转变预算编制观念，增强乡镇机关、事业单位预算编制意识
预算编制状况直接影响到单位目标完成状况、经济效益状况，所以做好预算编制工作极其重要。首先，剔除传统预算编制观念，结合单位实际状况和市场发展趋势，树立新型预算编制观念；其次，丰富单位各级人员预算编制知识，促使其正确认识乡镇机关、事业单位预算编制工作的重要性，并且能够不断加大其预算编制意识；最后，需要完善乡镇机关、事业单位预算编制组织管理，协调好各方之间的工作关系，集中开展会审编制预算工作，推进乡镇机关、事业单位预算编制顺利进行。
2.保证乡镇机关、事业单位预算的可预见性
乡镇机关、事业单位预算工作应坚持“早准备、早安排、早计划”原则，为保证乡镇机关、事业单位预算的可预见性需落实好下述工作：第一，结合各项业务的实际状况，科学合理估算各项业务所需资金；第二，结合上年总的支出水平进行乡镇机关、事业单位预算编制，有针对性、有计划性争项目、铺摊子；第三，确定单位的业务重点，并依据业务的特点和需求合理对其分配资金。
3.完善内部控制制度，加大支出控制力度
内部控制制度是单位防范财务风险、保证资金安全的重要依据。因此这就要求单位构建完善的内部控制制度，加大该制度执行力度，确保其能够充分发挥起保障会计信息准确、完整，防范会计信息失真的作用；另外，单位加强对资金使用状况的实时跟踪，一旦发现资金使用漏洞及时弥补，最大限度上提高资金使用效益。
4.培养预算编制人员创新意识，提高预算管理水平
单位定期组织预算编制人员进行培训和再教育，使其业务知识、预算编制技术不断更新，持续提升其职业素质。同时，培养预算编制人员创新意识，鼓励其能够结合自身实际状况和市场需求，开发更为高效的预算编制方法和途径，规范预算编制行为，不断提高预算管理水平。
综上，论文通过对乡镇机关、事业单位预算公开的概念及理论梳理，分析目前乡镇财政预算公开情况存在的如法律制度不健全、预算编制基础不严谨、口径不统一，预算监督弱化等方面的问题，提出自己的观点，进一步加强乡镇机关、事业单位预算公开工作，可以从健全法律制度、改进乡镇机关、事业单位预算编制基础工作、加大乡镇机关、事业单位预算公开监督力度、推进乡镇机关、事业单位预算综合预算工作、发挥社会公众监督力量、推动电子政务发展等方面入手。
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