浅析未来十年中国经济社会重大问题的思考

　　　[摘要]由“改革开放”启动的“转轨时期”已经历了30个春秋，我国在“三个转轨”方面都取得了举世瞩目的成就，但前面的路既艰巨也长远，预计还得20—30年的艰苦努力才能完成。未来10年我国经济在改革开放道路上还须迈过这些“大关”：(1)政企分开。此系国企改革的最大难点。(2)新型工业化、城市化进程中的“农民工”问题。(3)人民币国际化问题。
　　[关键词]中国；未来；国企改革；农民工；人民币
　　中华人民共和国刚过了60周年国庆，人们自然关注今后十年所面临的挑战和要走的道路。自然，这一切还得从我国的基本国情出发。我国的基本国情就是：社会主义初级阶段，其特征是由“改革开放”启动的“转轨时期”。这个“转轨时期”是以三种“转轨”交织在一起为其特征：一是经济体制上从计划经济转向社会主义市场经济；二是经济结构上从“二元经济”通过新型工业化道路转向现代工业经济；三是增长方式从粗放型转向集约型，特别是转向以科学发展观为基础的可持续型。这三种“转轨”交织在一起，要在短短几十年内完成发达国家过去二百年才完成的任务，其复杂性、艰巨性可想而知。这个由“改革开放”启动的“转轨时期”已经历了30个春秋，我国在“三个转轨”方面都取得了举世瞩目的成就，但前面的路既艰巨也长远，预计还得20—30年的艰苦努力才能完成。那么，未来10年我国经济在改革开放道路上还须迈过哪些“大关”，还会有哪些挑战，还应做什么选择，这些问题值得我们密切关注和认真思考。
　　一、国企改革的最大难点——政企分开
　　我国过去30年已初步建立起以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义市场经济。正如中央文件所指出的：“这是前无古人的创新性事业”。市场经济在世界已存在、发展了二三百年，但从来都是建立在私有制经济基础上。无论是传统马克思主义还是西方经济学，尽管二者立场对立，立论各异，但有一点相同：都否认公有制和市场经济相结合的可能性。正是邓小平同志总结国内外社会主义建设的经验教训，解放思想，破除来自“左”、右两个方面的理论桎梏，认为社会主义公有制与市场经济能够结合而且必须结合，提出建设社会主义市场经济这一历史任务。我国在改革实践中不仅找到了公有制与市场经济的结合点：改革国有企业使之成为市场经济所不可或缺的“微观经济基础”，而且找到这一改革的途径：“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”，还进一步明确了“使股份制成为公有制的实现形式”。其间，“政企分开”既是国企改革的关键也是改革的难点，它关系到社会主义经济建设的成败。
　　我国的国有企业，实际上是政府所有制企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”两重身份和双重职能，这个国家体制是建国时从苏联那里学来的。这种体系适合于公有制一统天下的计划经济制度，但在社会主义市场经济体制下，政企二者必须分开。政府作为政治实体，应履行提供“公共产品与公共服务”职能，与之有关国企(如廉租房建造等)应由政府管辖，由政府财政支持，进行公益性、福利性经营(即非赢利性经营)；而经营性、竞争性行业的国企，则应脱离政府而归另一个作为经济实体的国家载体(如国资委)管辖，按自主经营、自负盈亏的市场原则经营，跟非公有制企业和外企进行公平竞争。只有这样贯彻“政企分开”，才能保证“国企”成为市场经济所要求的“微观基础”，确保政府成为“公共服务型”政府。
　　至于如何在政府之外设置一个作为经济实体的国家载体，成立经营性国有企业体系(包括经营性国有金融企业)，我于1985年在《股份制——社会主义全民所有制的好形式》一文中(刊于《经济研究》1989年第4期第17—27页)，提出过三种初步设想：(1)由各级“人大”授权专门机构(国资委)统辖经营性竞争性国企，国企不再是政府所有制，但受政府监督；(2)超越政府各部门之外建立一个国有资产(经营性)管理委员会一国有资产经营公司(或国有投资公司)—国有企业三层次管理经营体系，实则利用国有资产经营公司(或国有投资公司)等金融中介机构，在国资委和国有企业之间建立一道“防火墙”，确保“政企分开”；(3)由国家或国家支配的各种公共基金(如社保基金、共同基金、保险基金、投资基金等)成为国有企业的主要投资者(即控股者)，实则把国企从政府所有制转变为“基金所有制”——一种新型的公有制(见该文第23—26页)。以上三种选择，可以选一种，也可同时采用，公有制可以有多种形式。
　　这篇文章及上述设想，是我在1980年代在国外学习、考察几年后于1988年回国写的第一篇文章，当时国内学界还热衷于股份制、承包制之争，我是根据个人考察与思考提出用股份制来贯彻“政企分开”。不久发生“****风波”，之后“股份制”受到质疑，迨至1992年邓小平南方讲话后中央才明确提出建立“社会主义市场经济”，而后于2003年中共中央的十六届三中全会决定以股份制作为公有制的实现形式。与此同时，我国在1990年代在政企分开上做了不少工作。不仅原各工业部门改制为集团公司，而且设立国有资产管理委员会，许多国企正努力建立公司治理结构。不仅如此，还有深圳、上海开始建立国资委一国资经营公司一国企三层次管理经营体系，社保基金也把巨资投向国有企业。尽管这些措施在我1989年论股份制文章中建议过，甚至一些用词也一模一样(如国有资产管理委员会、国有资产经营公司等)，但我不认为跟我有直接关系，因为我文章发表时间过早，当时这些问题远未提上日程。深圳、上海等地的举措完全是当地有关方面于1990年代后期在其自身的实践中探索出来，跟我文章的设想不谋而合。这表明各地有关方面在政企分开方面正在积极进行探索，改革在不断推进。

　然而，尽管我国在“政企分开”方面做了不少工作，但迄今仍“藕似断，丝更缠绵”。上海社保弊案以及房地产市场乱象，最近出现(国土部门有关人士介绍)不少以“大棚房”、“文化园林”、“生态庄园”、“农业科技园”等各种名义非法批地与用地而实则开发房地产的案例，这一切都表明“政企不分”、“政企难分”的胶着状态，成了官商勾结及贪腐的“温床”，孕育着一个权钱结合的既得利益集团或特殊利益集团。这些人中间不少人在改革初期曾是改革的促进派，因为没有市场就无法进行权钱交易；而今他们不愿将改革进行到底，怕侵犯他们的既得利益，一些人更由改革的“动力”变成改革的“阻力”。为了避免沦为“权贵市场经济”或“新型官僚资本市场经济”，就必须将“政企分开”进行到底，特别需要政府体制改革为之开路，需要用“法制、法治”来规范国企、政府、市场的定位与职能。这是我国今后十年间必须大力推进的一项开创性工作。
　　二、新型工业化、城市化进程中的 “农民工”问题
　　我国新型工业化、城市化的一项重大历史性问题，就是要把几亿农民转移到城市的第二、三产业中去，把“二元经济”转变为现代工业经济，这是我国转轨时期面对的一个重大问题，也是关系到解决我国“三农”问题和建设社会主义新农村的一个重大问题。
　　纵观世界经济发展的历史，西方发达国家的工业化带动了城市化，从英国“圈地运动”到欧洲(包括北欧)向美洲大量移民，推动美国西部地区的开发，大约经历了几百年，漫长的历史逐步消化了从农业部门转移出来的“移民”问题。日本、韩国在战后的工业化也带动城市化，大约用了30年也完成了农民转为产业工人及其家人转为城市居民的历程。而我国要在短短几十年完成交织在一起的“三个转轨”，不仅由于时间短而使这个几亿农民的“移民”问题突显出来，而且更由于我国特殊的户籍制度，切断了农民“个人”转移和家人“转移”的联系，而且农民个人只是暂时转移，并未“落地生根”，这就造成了我国数达2—3亿人的“农民工”问题，这是我国在工业化、城市化过程中所特有的问题，而西方国家经济发展史中和西方经济学中从没有过“农民工”这个概念和范畴。
　　“农民工”问题之所以成问题，主要表现在以下一些方面。最明显的表现，就是每逢春节或长假日，我国交通运输部门(主要是铁路、公路)要在10—20天内完成几亿人员往返运输，虽然增加运输消费，却带来巨大的社会资源消耗；如果不是这些人员运输，就可大大扩大工农业产品运输和旅游业。更重要的是，“农民工”是我国“转轨”时期的最大的“弱势群体”，其规模有2—3亿人口，相当于美国全国人口总数。这2—3亿“农民工”，在他们所打工的城市却被“合法地”定为“次国民待遇”，他们不仅比城市同等工种的职工工资低、劳动条件差，而且常面临工资拖欠、社保与医保失缺，居住条件差，不能与城市职工平等地享受政府提供的公共产品与公共服务，例如农民工的幼年子女很难在城市公平地接受教育，农民工子女由于户籍问题在城市上小学也须缴纳数千元甚至上万元“赞助费”。更由于“农民工”群体没有自身的合法组织(如农民工工会或农民工协会)，也不被允许有自己合法的群众组织(即非政府组织)，农民工即使在“不平等”条件下受穷、受苦、受委屈、含冤情也无处申诉，往往酿成各种不安定事件(小则酿成个别刑事案件，大则酿成群体事件)。特别是近年来在世界金融危机冲击下我国沿海发达地区发生大批企业(特别是中小型企业)倒闭，有2000万农民工流离失所，被迫返乡。可是事隔半年多，我国经济开始复苏，沿海出口加工业稍见恢复，又闹成“民工荒”。“农民工”近20年来吃苦耐劳为沿海地区的经济高速发展作了贡献，却没有得到平等的“国民待遇”；一遇经济下滑，农民工立刻遭到解雇，不仅企业不管，当地政府也不管，这不仅对“农民工”不公，而且对内陆地区也不公；过去20年沿海地区利用内地充分提供的廉价劳动力，赢得了20年的高速经济发展与繁荣，而今一旦遭受金融危机冲击，就把2000万人的“失业”掷回内地，失业的统计不表现在用工地区，而表现在“农民工”输出地区。这不仅无助于缩小，反而推动了贫富差距和地区差距的扩大。
　　我认为，“农民工”问题是我国在工业化、城镇化过程中必须解决的重大问题，也是今后十年需要大力促进解决的问题。解决“农民工”问题，即把“农民工”及其家人转变为城市职工和城市居民，无论就近期还是中长期讲，至少有以下几点好处。(1)可以扩大内需，因为农民工及其家人可以跟城里人一样平等地享有工资福利待遇，提高个人消费及其享用的公共消费，有利于把经济增长牢固地建立在扎实的内需基础上特别是消费基础上；(2)有助于缓解城乡间、地区间不平衡的问题，有助于缩小城乡间、地区间的差距；(3)“农民工”在农村留下的农田与宅基地，可参与土地流转进程，使农民工在城市除获得劳动工资收入外，还可享得财产性收入，同时还可促进农村土地的集约化经营，在促进城市化进程的同时还促进农业现代化。此外，每年春运还可大大减少运输压力，把更多的运输力量用在创造更多附加值的产业上去。
　　诚然，把农民工转为城市职工，是要付出一定代价的。一是城市企业产品和劳动成本会提高。但须看到，过去几十年我国靠廉价劳动力以及其他廉价资源(如土地、电力、石油等)向国外出口加工产品，这种为赚取外汇而不惜廉价出售资源的不公平交易今后应逐步减少直至停止。二是各级政府要为此给“农民工”及家人定居付出一定代价，主要是提供公共产品和公共服务，这是政府应尽的职能；但不应只看到政府的付出，更应看到这会增加农民工及其家人在当地的消费，而且会有力促进本地服务业的发展，转而会增加当地政府的税收收入。所以为使农民工在本地落地生根，这些代价无论对企业讲还是对当地政府讲，都既是应该的，也是值得的。
　　解决农民工问题的根本办法，一是定居问题，二是就业问题。
　　1．农民工定居问题。很多学者都指出，为便利大批农民进入城市打工，必须彻底改革几十年沿袭的户籍制度。的确，户籍制度是阻挡农民在城市安家落户的一道厚厚的“柏林墙”。但如何拆除?也不可能像“柏林墙”那样，一夜拆除，就可保证自由来往。只有进城务工的农民在城里找到工作和有了稳定的收入，放开户籍闸门才有坚实的物质基础。否则，大量四处流荡的无业游民，聚集城里定会危及城市治安和社会稳定。我认为户籍制度不是简单废除，而是改革。应允许在同一城市(不是企业)打工三年或五年并有稳定职业和收入的农民工在该城市携家落户。一经落户，应和该市低收入居民同样享有当地政府提供的廉租房并纳入当地社保、医保体系。至于农民工在农村拥有的土地和宅基地的使用权可保留一定时期(如10—15年)，但鼓励其将土地加入土地流转进程，可获取财产性收入。

　2．农民工就业问题。在工业化、城市化进程中，最难解决的问题，就是如何为数亿农民工提供足够的就业岗位。这里拟提供以下三点建议。
　　(1)应鼓励沿海发达地区的企业从“外向型”转为“内向型”或“内外向兼顾型”企业。沿海地区的企业经过近几十年发展，也该产业升级。适逢近年来受世界金融危机冲击，而内地又正逢国家实施“开发西部”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等战略，沿海企业可以利用这个时机，实行自身产业升级，但将低端产业或部门以及劳动密集型产业或部门迁往内地，充分利用内地的劳动力资源与自然资源优势，转为“内向型”企业；或者在向“内向型”转变的同时，还努力维护和加强过去几十年努力占有的国外市场，为此，将研发中心和营销部门留在沿海，而将一般加工部门迁移到内地(如台资鸿海集团，除一部分人员留在深圳总部，大部分技工及生产设备迁往武汉及山西晋城地区)，实行沿海与内地联营，兼顾“内外向”联营，大大增加了就业岗位。
　　(2)在城市化进程中，着重推行城镇化战略。我

国国土广袤，人口众多，不能像韩国那样搞大都市化(全国50％人口集中于首都地区)的城市化，而应在城市化进程中着重推行“城镇化”，将低端产业和劳动密集型产业转移到中小城镇，带动城镇的服务业，发展城镇经济。农民既可转业为产业职工，还可“离土离村不离乡”，让成千上万个乡镇成为吸纳农村剩余劳动力的大网络。
　　(3)更加重要的一点，就是大力发展中小型企业。中小型企业对于吸纳农村剩余劳动力有很大优势。一是中小企业特别是服务业的中小企业，属于劳动密集型企业，能吸纳大量劳动力；二是就业门槛低，不仅创业所需资本额小，而且它所要求的技术文化水平较低，资金、技术要求的门槛低，便于大量刚离开农村的劳动者就业。
　　三、人民币国际化问题
　　我国金融改革与开放所受的压力越来越大。许多人要求人民币尽快成为国际流通手段和储备手段，许多人也主张把上海建设成一个世界级的国际金融中心，于是，人民币国际化自然成为人们预期今后十年能够实现或得以大大推进的目标。
　　对于人民币国际化来讲，最关键也是最基本的一步就是人民币自由兑换，没有这一步，就谈不上人民币成为国际主要货币，更谈不上建立国际金融中心。要实现人民币自由兑换，我们既须积极推进，更要谨慎行事，要为之准备条件。1997年泰国，主要由于未做充分准备而过早放开泰铢自由兑换，结果不仅给自己招来经济崩溃，还引发亚洲金融危机。
　　要做到人民币自由兑换，首先必须健全我国的金融体系，要完成和完善金融体制的市场化改革；其次，还须有一个平稳、持续增长的宏观经济，特别是能长期保持币值稳定和持有足够的储备(外汇储备与黄金储备)。即使货币实现了自由兑换，距成为公认的主要国际货币还有距离。这取决于国际贸易与资本进出额在全球流动中占有多大份额。总之，一国货币能否为国际社会所认可和接受为流通手段和储备手段，不取决于该国人们或政府的愿望，而取决于国家的经济实力。这完全是市场行为。我国若没有足够的经济实力，国际社会在经济活动中不会接受它；若我国具有足够的经济实力，国际社会不仅乐于接受它，还会抢购它，甚至酿成“人民币荒”，有如过去的“美元荒”。我们应随着国家经济实力的增强，稳步推进人民币国际化的进程。
　　关于如何推进人民币国际化进程，光大银行董事长唐双宁及中国银行行长李礼辉先后提出了两个“三步走”战略，一个是地区上的“三步走”：周边化、地区化、国际化；另一是职能上的“三步走”：实现人民币作为国际结算货币、国际投资货币和国际储备货币。其实，这两个“三步走”战略并不矛盾，而是相辅相成。因为，无论是周边化或地区化中，要任何一个外国接受人民币作为两国经济交流的手段，都须人民币逐步发挥结算、投资、储备三种职能，问题的关键是人民币要在周边国家或地区内发挥投资手段职能，人民币自由兑换是关键的一环。所以，人民币国际化道路既艰巨也漫长。
　　我国政府在这个问题上采取了积极而慎重的态度。早在2001年，为了帮助身陷亚洲金融危机中的泰国，中国央行与泰国银行签署了货币互换协议。其后还在“清迈倡议”基础上建立了东盟10国与中、日、韩三国(即10＋3)双边货币互换网，帮助成员国解决短期国际收支困难及稳定金融市场。2008年12月起，中国央行已与中国香港、韩国、马来西亚、印尼、白俄罗斯、阿根廷等6个国家和地区，签署了价值6500亿人民币的货币互换协议，相当于当时我国外汇储备总额的5％，有效期延长到3年，而且可用于贸易融资。2009年4月，国务院决定在上海与广东广州、深圳、珠海、东莞四城市开展跨境贸易人民币结算试点，被视为人民币国际化征程的关键，但这也只是起步的一步，还有资本项目放开和人民币自由兑换等重大关口必须要迈越，希望在今后5年或10年内能够过关。
　　周小川行长在20国集团伦敦会议前提出建立一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币，受到“金砖四国”以及许多发展中国家的赞同。这是我们应该为之奋斗的长期目标。国际社会都指出，美元在国际货币体系中的特殊地位，乃是当今世界金融危机的一个重要体制根源。然而，从目前情况看，美元在国际货币体系中的主导地位，今后5—10年内还难以改变，但国际货币体系多元化的趋向将会发展。除了美元、欧元、英镑、日元外，俄罗斯、印度和中国都在推进卢布、卢比、人民币的国际化。随着国际货币体系多元化的日益发展，美元的主导地位将日益下降，一个与主权脱钩的国际储备币势将日渐获得国际社会的认知。在这期间，人民币预计将在2015年左右实现自由兑换。届时，只要我国经济能保持平稳、较快、持续的增长，以我国经济规模、贸易与资本进出口总额之大，人民币势将实现国际化，并成为国际货币体系中重要的一元。
　　最后，在人民币周边化过程中，不可忘掉台湾海峡两岸经济一体化进程。我在2004年提出“两岸和平统一路线图”(见香港《中国评论》2004年第6期)，提出先经济后政治的观点。台湾肖万长先生也提出建立两岸“共同市场”的主张。但迄今为止，两岸经贸关系还限于“单行道”。相信在两岸签订全面经济合作协议后，两岸经济融合的进度定将加速，届时两岸可能像“欧元”出笼那样捧出“华元”以取代人民币、港币、台币，作为两岸四地共有的结算手段和储备手段，即使今后10年内不会出现“华元”，但这种趋势是值得我们认真研究和推进的。