重庆市小城镇建设问题与对策研究

　　一、引言

　　党的十八大报告把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标任务,从“城镇化”一“新型城镇化’一“城乡一体化”,到十八届三中全会提出的完善城镇化健康发展体制机制都凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。但当前我国城镇化体系不尽合理,大中小城市和小城镇发展的体系和功能结构不协调的问题依然突出。住建部副部长仇保兴在“013中国城市规划年会”上指出,坚持大中型城市与小城镇协调发展,这是第一条底线,因为大城市是国际贸易地，中型城市是区域增长的发动机,而小城镇是为周边的三农服务的基地,这是大中城市所无法取代的。近年来,我国小城镇人口占全国总人口比例减少了10%,这是一个危险的趋向。小城镇作为我国城镇体系中最基层的单元,是农村经济社会发展的主要载体,最主要的功能是辐射带动农村的发展。尽管我国小城镇建设速度快,但已表现出不同程度的问题。王建华、李云才、李丽、权轻舟和孟新社等学者的相关研究指出小城镇建设主要问题表现在:一哄而上,盲目建镇;互相攀比,突击建镇;浪费资源,低效建镇;违背规律,无序建镇等规划和管理上的缺失;投资体制不完善,资金来源困难;生产生活污染问题;缺少足够的就业岗位;社会服务体系未能达到城镇的要求;许多地区生态环境严重恶化。许经勇研究也提出,与发达国家相比,我国的大城市并不逊色,但中小城市和小城镇则明显存在着较大的差距,突出表现在中小城市数量偏少、规模偏小,小城镇综合承载力不强,所发挥的辐射带动作用很有限。

　　从目前研究的现状看,虽然围绕小城镇的生态、土地利用、产业、发展模式、发展机制等等开展了不少专题研究,但是针对小城镇的建设内容与问题分析不够深入和系统,小城镇的建设实践国内其他省市也还在探索之中,没有现成的经验可循。本文通过对重庆小城镇建设现状的调查,分析取得的成效与存在的问题,提出合理的对策建议,以期对创新小城镇未来建设与发展路径提供实证参考。

　　二、重庆市小城镇的建设成效

　　重庆市集大城市、大农村、大山区、大库区于一体,城乡差异大,二元结构较为明显,统筹城乡建设和推进城镇化的任务繁重而艰巨。直辖以来,重庆市大力推进村镇建设,先后创新发展出示范镇、中心镇、巴渝新居、农民新村等村镇建设样本和经验,探索出了一条大城市带动大农村,工农互济、城乡共荣的新路子,城乡面貌发生了明显的变化。到2012年底,重庆有604个建制镇、220个乡、188个街道办事处,其中：中国历史文化名镇16个,约占全国总数的1/11;全国特色景观旅游名镇7个,全国特色景观旅游名村2个;中国特色镇旅游新干线示范试点镇23个;市级中心镇116个。重庆市城镇化率已由直辖之初的31%提高到2012年的57%,高于全国年均增长水平,基本已构建成“主城、区域中心城市和远郊区县城、中心镇和小城镇”的城镇集群格局。

　　近年来,重庆市紧紧抓住西部大开发‘314”总体部署特别是城乡统筹综合配套改革和十八大提出“新型城镇化”和“城乡一体化”等机遇,从当地特点出发,创新小城镇发展模式,取得了明显实效,逐渐形成了产业支撑型、生活消费型、休闲旅游型和边境商贸型等多种类型小城镇,形成了独具重庆特色的小城镇发展之路。一些小城镇已成为名副其实的区县副中心和重要“增长极”带动了周边乡镇和农村的快速发展,小城镇在重庆市城镇化体系中发挥着越来越重要的作用。

　　三、小城镇建设中存在的主要问题

　　小城镇建设涉及用地、拆迁、融资、就业、居住、环境、治安等系列难题,有的小城镇在建设过程中过分偏重追求某一方面或几方面的目标,忽视了基础性和整体性建设目标的实现。因此,重庆在加快推进小城镇建设过程中，尽管在局部领域、重点环节进行了一些探索,取得了明显的成效,但依然面临一些困难和急需破解的问题。突出表现在以下方面：

　　(一)小城镇经济基础薄弱,发展极不平衡

　　小城镇大多是“政府推动型”的,多为缺乏经济内容支撑的“空壳城镇”支柱产业缺乏,建设资金严重短缺。根据实地调研分析,重庆小城镇经济发展基础整体薄弱,各地发展极不平衡,难以承担支撑小城镇发展的强大财力。如合川区的23个镇中，除三汇、清平、土场等少数镇外,其余镇大部分为农业镇,无产业支撑。不同区县小城镇发展极不平衡,经济基础差距非常突出,如2011年巫溪县的上磺镇人均GDP为1.14万元,而南川区的水江镇人均GDP高达5.47万元。同时,同一区县内部中心镇与其他小城镇之间的经济基础差异也非常明显,如2011年巴南区的木洞镇人均GDP为2.02万元,而界石镇人均GDP高达5.41万元。

　　(二）小城镇空心化严重,人口空心化和产业空心化同时并存

　　1.人口空心化严重,农村劳动力大量流出小城镇根据对2010年农村住户调查的统计结果（见表1),2010年重庆市的农村剩余劳动力依然大部分向东部转移,本市吸引的农村劳动力只占农村剩余劳动力的28%,而这28%劳动力中的绝大部分都转移到了本市的发达经济圈,留在小城镇的劳动力占比极少。

　　2.产业空心化严重,辐射功能有限由于重庆市很多小城镇地处山区，地形条件复杂,山高坡陡,交通不便,信息闭塞,造成很多规模化企业不愿意到小城镇投资。加之三峡移民企业关闭、破产、销号,乡镇兼并、重组企业实力不强,发展较慢,新的支柱产业难以形成,造成很多小城镇产业空心化现象十分严重,单位土地产出较低。而且多数小城镇都以农业为主,农产品科技含量不高,仅限于农产品的初加工,难以获得较高的经济附加值,进而难以形成产业优势,如合川区古楼镇的枇t巴,双凤镇的李子,太和、官渡镇的桃子等便是如此。同时,重庆现有的小城镇产业发展缺乏战略指导,没有实现科学定位、差异化发展,产业特色缺乏,产业辐射功能发挥有限,这与重庆多数小城镇的人口规模和建成区规模较小有重要的关系。当前只有13个中心镇的人口规模达到5万人,其他乡镇均小于5万人,而且绝大多数小于1万人,自然难以实现资源、资金、人口等要素的集聚,导致产业辐射带动力不足。因此,多数小城镇创造的就业机会不足,缺乏对人口的吸纳能力,人口空心化与产业空心化同时并存,不利于推动小城镇建设和城乡统筹发展。

　　(三)基础设施不配套,城镇功能不完善

　　由于重庆市小城镇规模普遍偏小,从国际经验来看,当人口规模不足5万,甚至不足1万,建立配套完善的基础设施的效率就会很低。仅以污水处理为例,据重庆市綦江区小城镇建设的调查,该区完善永新、东溪、打通3个市级中心镇基础设施配套,投资近2亿元,平均每个镇6667万元。而根据城镇体系规划,三个镇合计的城市人口不超过10万,这意味着,平均每人负担2000元以上的城市基础设施建设费。而对于不足1万人的小城镇,污水处理和自来水厂投入时平摊的人均成本过高,而且未来投入使用时没有规模效益,无法保障持续日常运转维护经费。如巫溪县还没有一个乡镇有完善的污水处理系统,云阳县80%以上的建制镇都没有汽车客运站,除市级中心镇基本达到“五个一‘六个有”的标准外,不少小城镇没有一个公共厕所,没有一块休闲和体育活动场地,没有一个农贸市场,没有一个停车场。因此，目前大多数小城镇基础设施不配套,工程质量低劣、城镇功能不完善。

　　(四）小城镇风貌缺乏特色,对文化传承与乡村景观保护不够

　　在快速推进城镇化进程中,绝大多数小城镇片面追求建设速度与扩大建设规模些盲目开发建设、一味追求经济增长的小城镇较少结合自身环境、整体形态和历史积淀来维护和塑造城镇形象“千城一面”等现象曰益凸显,城镇风貌特色日益消失。在政府较大的经济投入下,近年来重庆市小城镇建设中普遍采取将道路两边房屋统一打造成单一的格局和风貌,一定程度上体现了城镇的建筑环境整体性,但在差异化发展上停步不前。根据国内外经验,小城镇的个性与魅力需根植于本土文化,城镇风貌应体现差异性。目前普遍存在着低水平的、低层次的简单城镇开发和更新,对文化传承与乡村景观保护不够,使城镇的文脉受到人为的割裂,无法突出其独特的历史地域文化丰富的内涵,缺乏自身优势和特色。如巫溪县的小城镇发展基本模式也大同小异,风貌缺乏特色,以火柴盒、碉堡式建筑为主,建筑材质基本是传统的白瓷砖、大堂屋、宽门洞、卷帘门等,底蕴浓厚的“巫文化”特色体现不足。

　　(五）小城镇建设用地紧张、资金投入不足

　　1. 小城镇建设用地紧张问题突出

　　重庆市部分区县、市级部门对小城镇在城镇化体系中的重要作用认识不够‘重城轻乡”的意识还根深蒂固,对小城镇的重视和支持许多还停留在口头上、停留在纸上,落到实处的不多。比如渝府发〔010〕90号文件“到2012年年底,对每个中心镇另行安排计划外新增建设用地计划指标200亩,不占用市里下达给区县（自治县）的新增建设用地计划指标。”除极少数中心镇已落实外,大多数中心镇根本无法兑现政策。小城镇建设用地紧张,用地途径少,主要问题表现在:一是城乡建设用地增减挂钩政策收紧。2011年重庆市国土房管局下发了《关于稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的紧急通知》（渝国土房管发〔011〕127号)文件,对于涉及农民个人的宅基地及附属设施等用地不再作为城乡建设用地增减挂钩项目的拆旧地块编制挂钩项目区规划。实际上,农村集体建设用地中，不与农民个人相关的土地不多。二是征（转）用手续报批程序繁琐,周期太长。拟使用一宗地批下来,少则几个月，多则半年甚至更久。三是各级城镇用地分配不均。重庆市新增建设用地指标主要保障了主城规划区、市级以上重点建设项目和工业园区用地,即使在区县域城镇体系中，建设用地指标也主要用于区县政府所在镇等中心镇,一般乡镇分配较少,居住用地比例较高,公共服务设施用地偏少。如云阳县2009-2011年实际用于小城镇建设的指标仅有3亩,而且还是用于建设盖下坝电站移民安置房。

　　2. 财政投入小城镇建设资金总量不足,覆盖面小

　　近年来重庆市级财政补助资金主要投向为中心镇、示范镇等,其他一般小城镇几乎没有安排专项补助资金。由于大部分小城镇主要依赖政策性投入,建设资金缺口较大,直接影响了小城镇基础设施建设速度和质量。另外,区县政府对小城镇财政支持力度不够。由于市、区县两级政府自身承担的城市建设任务十分繁重,人力、财力、物力有限,把主要精力都放在主城或县城建设上,对小城镇建设难以顾及。根据2010年建设系统统计数据,主城的北碚、渝北和巴南这三个区按小城镇建成区计算,单位平方米建成区的市政公用基础设施投资总量严重不足,且差距非常明显,分别为2.9元、3.7元、5.7元。加之我国财政体制的原因,乡镇上交的资金支配权在县里,难以用于小城镇的建设和发展,这使城市建设与小城镇建设的差距越来越大。同时,工商、税收、供电等一些经济效益较好的企业或部门全部收归市、县垂直管理“七站八所”掌握的大量预算外资金难以统一调度使用，小城镇基础设施维护费用明显不足。

　　3.小城镇建设融资方式单缺乏完善的投融资平台

　　随着城镇化的加速推进,当前仅靠农民的投入、土地出让、政府政策性收费等资金渠道来建设小城镇,既不能满足小城镇建设的资金需求,也有违市场规律。国内已有不少城市在拓宽融资平台方面做了有益的尝试并取得了不错的效果:成都市在2007年将财政资金作为资本金成立了小城镇投资有限公司,大力引导和集聚信贷资金和社会资金投入成都市小城镇建设;北京市于2012年6月份设立了北京市小城镇发展基金,首试用股权基金方式解决小城镇建设资金瓶颈问题。而重庆市至此为止尚未建立专门面向小城镇建设的投融资平台，未能有效地引导社会资本投入城镇建设。

　　(六）管理体制不顺‘重建轻管”现象日益突出

　　重庆市各小城镇所管辖的土地面积、人口数量和行政村等方面存在着很大差异性,但管理体制的构筑却相差无几,造成实际管理体制不顺。主要表现为:第一,小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象,镇政府与县政府权力交叉,县政府部门设在镇的大量派出机构切割了镇政府的权利,妨碍了小城镇的统一管理。小城镇由于机构设置、人员配备、基础设施等方面不足,使其只能行使部分职能,造成执法政出多门、相互配合不够和整体成效不高的现状。第二,小城镇行政区划与城镇发展不相适应。由于建制镇主要以行政职能来划分地域,造成城镇空间布局不合理。虽然不少地区城镇密集,呈带状发展,镇与镇之间仅有几公里距离,有的甚至已连成一片,但由于分属不同城镇,规划建设各自为政,必然导致基础设施与公共设施的重复投资和建设。由于现有建制镇设置标准偏低,城镇规模偏小,降低了其在金融、信息、技术等方面的服务水平,制约了生产要素市场的发育与完善,影响了小城镇集聚辐射功能的提高。第三，小城镇财政管理体制不健全。一方面,财权与事权划分不对称,镇级政府作为小城镇建设的直接责任者,却缺乏应有的权力和手段;另一方面,小城镇缺乏独立、稳定的收入来源,仅靠上级财政转移支付维持运转。第四,公共管理功能严重滞后。小城镇政府管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式,对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社区管理、工商、金融、信息、服务等产业的培育与管理都十分陌生,管理队伍素质、人才、技术、经验等严重缺乏，无法适应新型小城镇发展的客观需要。

　　四、推进重庆小城镇建设的对策建议

　　针对当前重庆市小城镇建设现状和存在的问题，从要素供给的维度和综合性角度提出如下对策建议,以期推进小城镇建设进程,健全城镇化结构体系,走上健康可持续发展的新型城镇化道路。

　　(一)实施小城镇建设“分类发展战略”引导村镇人口适度向市级中心镇集中

　　按照区位、资源条件和现有基础,对现有小城镇进行适当拆并,优化资源配置和提升资源利用水平,对小城镇的功能、规模进行分类指导和科学规划。一是对位于城市群地区和大城市周边的小城镇,应鼓励经济发展和人口集聚,发展成为具有城市副中心功的小城市,人口规模应超过10万人。二是对拥有特定资源的小城镇,鼓励依托优势资源向特色鲜明、功能独特、环境优美的方向发展,人口规模应达到或超过5万人。三是对位于农产品主产区和重点生态功能区的小城镇，合理定位其主体功能和有效保护生态环境,支持其健全公共服务职能,形成一定区域的公共服务中心,人口规模适当降低。

　　(二)统筹城乡产业发展,集中优势资源,提升人口和产业集聚水平

　　充分借助智力资源,对各区域中心城市和小城镇产业发展战略进行整体策划和研究。科学规划,从小城镇的实际特点出发,以劳动密集型产业为主体,统筹各区域中心城市与区域内镇、乡、村产业的空间布局,合理选择主导产业,并配套相应的基础设施以及服务体系。对于农业资源丰富的小城镇，以农业产业化、农副产品深加工为主业，同时发展农业体验式旅游,延长产业链;对于生态环境资源和民俗文化资源丰富的小城镇,发展乡村观光、休闲度假旅游,开发、生产特色旅游产品;对于区位优势明显,有一定边贸基础的小城镇,应加强仓储、物流配送以及专业市场建设,进一步完善商贸物流产业链,增强边贸竞争力。

　　(三)保护与传承相结合,塑造“风格鲜明”的特色小城镇

　　塑造小城镇差异化的风貌特色,综合考虑自然要素、经济要素和人文要素的实际,本着保护与传承相结合的原则,从小城镇自然景观、地域文化、风俗民情、公共空间、本土建筑的现状调查基础上,综合公众的价值取向,科学制定建设风貌规划的目标,通过规划设计和改造,使小城镇地域风貌特色更加鲜明。在充分尊重地域文化内涵基础上,充分挖掘各小城镇丰富的人文资源,传承和利用好老祖宗留下的宝贵遗产,同时注重无序环境的整治和基础设施滞后的补充,以达到提升城镇宜居品质的目的。在建设中应尽量避免大规模的浅表面改造,应更加注重整体内外环境品质的长效维护和提升,使改造对象具有当代的空间需求适应性。

　　(四）调整小城镇土地配置方式,保障小城镇建设用地需要

　　根据小城镇建设的用地现状与实际需求,合理调整和优化土地配置。首先,要加快和完善小城镇建设规划编制,与经济社会发展规划、土地利用规划、生态环保规划有机结合,保证规划建设用地落到实处;与镇域现代农业发展、新农村建设及现代农村社区建设规划纵向拉通,进行镇、村空间整合,引导农村社区向小城镇适当集中,统筹使用城乡土地资源和公共设施,避免重复建设与资源浪费。其次,将用于中心镇建设的新增建设用地指标明确直接下达到中心镇,保障小城镇建设用地需要。再次,依托土交所,建立农村建设用地股权交易和实物交易市场,将农村闲置建设用地以不征不转的方式,就地作为小城镇、乡场镇、农村新型社区、公共服务设施以及二、三产业发展等建设用地,进行挂牌交易,让农村集体建设用地直接参与小城镇建设,让村集体和村民共享城镇化的成果,吸引城市资本下乡。

　　(五）“政府主导”与“市场机制”相结合,深化小城镇投融资体制改革

　　坚持“政府主导”与“市场机制”相结合,深化小城镇投融资体制改革。多方面探索多渠道的小城镇建设资金保障:首先,进一步增加财政投入的额度和覆盖范围,对小城镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程,采取“以奖代补”的方式支持其建设发展。通过信贷和税收优惠,按照谁投资谁受益的原则,鼓励外商、集体、个人参与小城镇水电通讯、医院学校等项目建设。其次,成立专门面向小城镇建设和三农的投资公司,通过发行小城镇建设股权和债券,吸引金融资本和社会资本投入。再次,设立小城镇建设信贷担保基金,通过贷款贴息,鼓励农村集体以土地为资本参与小城镇建设,并以此为抵押向银行贷款。

　　(六）强化机构建设,提升小城镇管理权限,实行规、建、管集中综合执法

　　仓噺小城镇的管理体制,改革传统管理体制的不足。首先,强化机构建设,设立小城镇综合管理办公室,专职从事小城镇规划建设管理工作,整合执法力量和执法权力，对违法建设、环境卫生、扰乱市场经营等实行集中执法。其次,适度提升镇级管理权限,使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩。按照“权随责走、财随事转、人随事走”的原则,将经济管理权限、城镇建设管理权限、社会管理和公共服务权限、财力支配权限、人事和机构管理权限下沉各镇,调动镇级谋划发展的积极性,增强镇级发展动力。再次,按分税制改革的要求，明确县、镇两级财政收入分成办法,建立和完善镇级财政管理体制,设立镇级金库,严格预决算制度,实行收支两条线管理。