小城镇建设中土地利用问题研究

　　乡村城镇化是继农村工业化之后的农村经济又一热点问题。城镇化的实质是指随着乡镇企业的发展，相应产生产业集中的需求，与之相应带动农村人口的集聚，从而在农村某区域形成其经济、政治、文化、金融、交通中心的过程。从某种程度上讲，城镇化的过程也就是小城镇的设立和扩充的过程。而小城镇要发展，不可避免的会导致大量土地供需矛盾的产生。大量土地问题的出现，与小城镇的发展机理缺乏必然的有机联系，在很大程度上属于人们的认识问题。积极探讨小城镇认识上存在的误区及相应出现的一些问题，对于矫正当前的小城镇发展思路、积极探求小城镇建设中土地的可持续利用具有较强的理论和现实指导意义。

　　1.当前小城镇建设中若干认识上的误区

　　1.1过度强调小城镇的人口集中，混淆小城镇建设的产业载体和外在形式

　　在小城镇建设和推进的过程中，产业集聚才是城镇化的实质和内容，正是随着乡镇企业的发展，剌激与之配套的第三产业的扩容，在产业扩展的吸力下，才带动农村人口向城镇的集中。从新制度经济学的角度讲，城镇化是属于一种诱致型的制度变迁，是从下而上的过程。从某种程度上讲，人口的转移只是城镇化的外在表现形式。从现行的小城镇运作实践来看，往往决策部门热衷于通过强制性的命令，拉动农村人口向某区域的迁移，而不注重小城镇产业的集聚和辐射效应的发挥。这样造成的结果是，小城镇荒弃和半荒弃并存，大量的国家固定资产投资分散在数以万计的小城镇上，资源的规模和协同效应难以发挥,造成资源的荒弃和浪费。

　　1.2过度强调小城镇建设的外延扩展，忽略城镇内涵性的调整

　　1999年以来，在城市规模论的影响下，随着我国大城市内城市病”的蔓延，小城镇建设被提到至高无上的地位。各地的小城镇建设项目如火如荼。但在我国的建设实践中，过度强调小城镇的外延扩展，而忽略城镇的内涵性增长。大部分的小城镇注重单纯的纵向延伸，大量呈井字型扩展。新土地管理法》实施后，国土资源部门严格控制用地，也是基于小城镇发展对土地的大量侵蚀的前提。小城镇发展不是简单的用地扩张，关键是城镇内部资本和要素的优化配置。从城镇经济学的角度讲，当小城镇发展趋于成熟时，城镇内的产业分区非常明显，经济处于良性循环。遍地开花和盲目扩张的发展，严重忽略了集聚和资源配置的经济和社会意义,会造成用地上的很大浪费。

　　1.3对耕地的保护和小城镇用地的合理需求量两种概念有所混淆

　　在城镇管理部门的实践运作过程中，似乎耕地的保护和小城镇用地是永远矛盾的。只想到建设用地对耕地的占用，而没有考虑土地的整理以及土地复垦所增加的耕地。实际上，农村人口进城，使得居住和乡镇企业向小城镇适度集中，节约了大量的宅基地和建设用地。从目前我国人均占用的建设用地来看，村庄约为180平方米，城镇约为120平方米。这意味着，每位农民的进城，能节余60平方米建设用地。从节余的条件来看，必须交出旧宅基地，对旧宅基地和工业废弃地进行复垦利用。如埃及在城市人口率由25)升至60)时，耕地面积反而增加了1/4。

　　1.4过度强调小城镇建设会降低土地利用率和产出率，忽略土地的规模效应

　　一些人认为，农村剩余劳动力向小城镇的移居，会影响留在农村的劳动力对耕地的高投入，甚至会撂荒闲置耕地，从而降低土地的利用率。从实践中看，剩余劳动的转移，使得土地适当转移到种植能手手中，通过土地规模经营和连片种植，从而提高农业的劳动生产率。从我国的土地利用的实践看，1.9万建制镇占用了土地16万平方公里左右，占国土的近2)，但提供了10)〜15)的国内生产总值。土地的适度集中，为实现农业现代化，从而形成种养、加工、销售一条龙的社会化生产提供了契机。

　　2.小城镇建设中实际存在的问题

　　2.1城镇中心区的产业空心化，使得小城镇发展缺乏相应的产业支撑

　　由于长期以来，人们过度强调小城镇建设中的人口转移问题，对城镇化过程中产业载体和外在形式有所混淆。在小城镇建设的实践中，对小城镇的产业发展缺乏科学指导和宏观规划，从而使得小城镇的产业体系仍以农业为主，能大量吸纳剩余劳力的二、三产业发展不足。这样就造成三产业的聚集效益和成熟体系所形成的辐射效应，制约了小城镇经济总体效益的提高。

　　2.2在土地利用上过于粗放，耕地增长型的外延扩展现象突出

　　在认识上，人们过于注重小城镇的外延性扩展，忽略了城镇内部产业分区和内涵性的延伸，从而产生了小城镇建设中摊大饼”式的粗放用地。如苏北一小镇在近5年的时间里，将原来镇区面积扩大了12倍，而其增长方式无非是向四周无边界的蔓延。据悉，1998年，全国1.9万个建制镇用地已达17161.1平方公里，是1990年1万个建制镇用地8250.83平方公里的2.08倍。从表1中可以看出，村镇的人均建设用地为155平方米,远远高于设市城市。

　　与此同时，在小城镇土地利用结构方面，存在着散”、乱”等不合理现象。如乡镇企业主要散布在交通干线上，有些污染严重的工业用地与住宅商业用地混杂，有些城镇工业用地在城镇用地结构中的比例超出30.，高于合理比例的2倍以上，造成了土地利用率低下。

　　2.3土地利用缺乏科学规划，耕地和建设用地的矛盾仍很突出

　　小城镇的建设用地有一个合理利表1我国城市和村镇人均用地表用的规模。只有城镇的规模维持在一个既能够抵御来自外部和内部各种冲击，又不至于因规模过大而出现城镇管理费用的不经济的水平，小城镇才能实现经济的良性循环。因此,建设用地和耕地完全可以两相兼顾。从实践中看，在1999年10月批准的乡镇土地利用总体规划中，由于基层认识不足，使得土地利用中小城镇建设用地与基本农田、一般农田在用地上存在矛盾。导致有些小城镇在发展中大量占用耕地，任意扩大规模,使发展以牺牲耕地为代价。相反,而有些有发展潜力的小城镇由于得不到土地的适度支撑，发展趋于萎缩状态或停滞不前。

　　2. 4对土地效益认识不足，导致小城镇建设用地超标

　　由于对土地的规模效益认识不足，一些城镇的决策机构为了发展经地，有的乡镇用地指标数只一年就用完了，导致计划指标与发展用地脱节比较大。如：浙江省台州市计划按2010年的行政区域人口城镇化达35.-50%的水平，按城镇人均用地100平方米测算，扣除已占有面积，共需新增用地17925亩，与土地利用总体规划安排的耕地占用数1843亩,超标近1万多亩地。

　　3.关于小城镇建设中合理利用土地的若干对策

　　3.1积极实施土地集约型的二、三产业导向型战略，构建小城镇成熟的产业体系

　　集约使用土地既是小城镇发展既定的战略选择，也是适应可持续发展大背景的需要。根据产业结构原理，产业体系越高级，则土地的利用越节约，土地的产出效益越大。而产业结构高级化的标志是二、三产业的发达。因此，我国的小城镇建设，一要针对人口过剩和资本失衡的矛盾，积极推进产业结构的升级，发展二、三产业，首先通过乡镇企业向工业小区的集中，发挥企业间的产业相关的服务业的发展；二是在第二产业的选择上，要注重与本地的资源优势相结合，积极实施以资源为原料的农产品加工业再造工程；三是在传统如饮食等服务业趋于饱和的基础上，积极开拓与工业相关的服务业的发展空间。

　　3.2积极开展土地整理，推行三位体改造”模式积极开展土地整理，是实现土地

　　利用集约化的重要措施。我们所谈到的三位一体改造”模式，是指在小城镇规划建设中，统一规划布局村和镇，并同乡镇企业改造、自然村庄的合并改造相结合。从具体运作上，首先，要在建设与完善镇区基础设施的基础上，吸引各村乡镇企业逐步向镇内开辟的工业小区”集中；其次，在地理区域内集中乡镇企业的同时，把零散的自然村进行合并改造，将村民集中在新建的农民新村”，并将原宅基地复垦还田，增加耕地面积；第三，重点建设集镇，特别是建制镇，在改造旧镇区的同时，相对集中建设新居区，安置进镇农民，使镇区人口相对集中，加快农村城市化。

　　3.3在盘活存量土地的基础上，走内涵挖潜型的可持续发展道路

　　根据我国国情，小城镇建设应该走旧城改造为主、新增用地为辅的发展道路。一方面，要抓好旧城改造，积极转变土地利用方式，变粗放型利用为集约型利用；另一方面，要对现有闲置未利用的集体土地开发利用，宜农则农，宜林则林，同时结合当地经济条件及土地资源条件，对能开发成耕地的要全面开发，提高耕地资源的存量水平。土地管理部门可以考虑每年从年度建设用地计划中留出一部分用于配套旧镇旧村改造的周转用地，保证旧村镇）改造顺利进行。另外，对于人均用地超过130m2的集镇，可以暂时冻结新增建设用地的审批。从具体实践来看，湖南大瑶镇通过内涵挖潜，改造旧村镇），挖掘利用节余土地，近4年来，不占一分耕地，却保证了城镇发展的需要。

　　3.4科学制定土地利用规划，同时兼顾建设用地和耕地的双重需求

　　小城镇规划不能仅仅停留于建筑物的排列及道路、水、电等公用设施的规划，还要对人口聚居、交通设置和社会发展预期等进行合理的布局规划。诸如结合当地经济情况的产业区规划，结合当地民居文化传统的住宅区规划，结合当地传统习惯和产出品特点的集市建设规划，结合当地资源情况的用地规划等等。这一切的规划必须纳入当地土地利用总体规划当中。第一，从点和面、局部和整体的高度，实施村镇、小城镇规划与土地利用总体规划；第二，从可持续发展及县域耕地总量平衡的角度，对一定时期的小城镇可供发展的用地总量进行数量的界定；第三，从城镇体系角度，根据当地的经济发展需要，提出城镇发展的适度规模，同时根据土地整理及耕地占补平衡的状况综合确定小城镇用地合理规模。

　　3.5构建成熟完善的金融支持体系，积极解决各镇以地生财的窘境

　　要从根本上解决以地生财的窘境，必须构建完善的金融支持体系：一是实施宏观政府金融支撑，实行乡镇收取的城镇税全部或部分返回乡镇进行再建设；二是收取的土地出让金应该专款专用，全部用于发展建设小城镇，不得挪用于其它建设；三是招商引资，通过良好的基础设施投资方式如BOT)及优惠政策，吸引外商进行投资建设；四是鼓励社会集资，本着有钱出钱、有力出力的原则，通过宣传教育，加强农民对小城镇生活方式的认识，鼓励农民出资兴建公益事业、公共设施、以吸纳闲散资金；五是实施商业金融支撑，鼓励金融部门介入，开展如中长期贷款、无息贷款等方式；六是实施市场化运作，鼓励企业投资改造基础设施，投资企业对基础设施的使用可实行一定时期的费用减免或价格优惠，促使小城镇的基础设施建设上档次、上水平。