湖南省小城镇建设投融资机制探索

　　小城镇是城乡重要结合部，是县域经济发展的重要增长点，是农业产业化和农村现代文明的依托和载体。加快小城镇建设，是实现经济持续快速协调发展的必然要求，对于解决三农”问题、建设社会主义新农村和全面建设小康社会具有十分重要的战略意义。湖南省目前正处于城镇化快速发展时期，城镇化率由2001年的30.8%提高到2005的37.1H，以年均提高1.57个百分点的速度持续推进，并计划在2010年达到45H以上。

　　小城镇建设的巨额投入对湖南并不宽裕的财力形成巨大压力。如何解决小城镇建设资金问题，扩大小城镇建设投资规模，提高投资效益，吸引和聚集国内外各类资金参与湖南小城镇建设，建立一条多元化的小城镇建设投融资新机制，是新时期湖南小城镇建设面临的首要问题。

　　一、湖南省小城镇建设投融资现状

　　湖南大多数小城镇在投融资方面依然存在比较严峻的问题，这些问题能否得到有效解决，关系到十一五”期间小城镇建设计划能否顺利实现。

　　1.政企不分,政府投资越位”与‘缺位”并存

　　在小城镇建设投融资方面，湖南省以行政审批为核心的决策体制未实现根本转变，企业投资决策权并未完全落实。对企业的投资行为，政府审批的范围还太宽，没有更多站在企业角度审查项目的可行性研宄报告、经济效益等，使得企业还难以真正成为市场经济下的投资主体。由于政企未真正分开，经营性项目、非经营性项目和纯公益性项目又没有明确的界限划分，一方面，政府仍然投资建设了一些本该由企业投资的一般竞争性项目，形成了政府投资的越位”另一方面,对有利于社会稳定、社会效益较高而经济效益偏低的公益性行业，财政投入还不能满足形势发展的需求，形成政府投资的缺位”

　　2.财政管理体制的制度性障碍影响了对小城镇建设的支撑力度

　　湖南省不少小城镇的财政体制至今仍然实行的是包干制，甚至是统收统支制，严重影响着小城镇的快速发展。一是小城镇仍把所收所有地税全部上交县财政，县财政按照镇职工工资与基本办公经费的情况核定一个返还比例,每年返还一定的资金给乡镇政府，且返还比例基本上是一年一定。一方面，由于返还比例十分不合理，造成了小城镇财权与事权的缺位，使小城镇缺少财政引导性资金投入，也就难以把小城镇的发展引入快车道。另一方面，小城镇政府乱收费、乱集资和乱罚款的现象比较普遍,提高了小城镇进镇的门槛。二是财税关系不顺。小城镇财政、国税、地税、专业银行营业所或农村信用合作社等机构分别属于不同的部门领导，各随其主、各行其是，特别是国税与地税实行垂直领导，在收入计划安排上，常常出现县政府、主管部门、小城镇政府三个任务，小城镇为了落实其任务只得与国税、地税讨价还价，工作难以协调，财政收入难以得到保障，影响了对小城镇建设的财政投资力度。

　　3.多元化投融资体制尚未真正建立

　　与过去相比，湖南省小城镇建设资金以财政投入为主的格局虽然有些改变，但仍然主要依靠各级政府的政策支持，特别是过分依赖土地收益。由于大多数小城镇经济相对落后，缺乏基本的工业加工产业，税收收入有限，小城镇难以担当加快建设的重任。同时，由于小城镇的投资环境特别是软环境建设的滞后，投资预期较差，社会投资力度有限。此外，发达地区己采用的融资方式如债券融资、BOT、TOT、ABS、股票融资等方式在湖南省大多数小城镇基本上还处于萌芽阶段。

　　4.缺乏相应的金融体系作为支持

　　一方面，由于放贷权限上收，现有金融部门一般没有权限直接为小城镇建设提供融资；另一方面，普遍存在对中小企业、非公有制企业和个人贷款的歧视现象，其融资渠道更为狭窄，难以为小城镇建设出大力。

　　二、建立湖南省小城镇建设投融资创新机制的思路

　　小城镇建设中的突出问题是资金问题。但这只是问题的表象，其实质问题是小城镇建设的政策、体制不配套，致使投资软环境欠佳，投资者对小城镇发展缺乏良好的心理预期。因此，为了广开财源，为小城镇建设提供足够的资金支持，必须大力改革小城镇建设的投融资体制。改革的基本方向是根据国家的产业政策和区域发展战略创新体制，坚持多渠道、多方面筹集资金，逐步建立政府政策性投资导向，引导国家、地方、集体、个人、企业包括外资企业）共同投资建城、兴城，建立多元化投融资体系。

　　1.以公共财政为指导，转变政府的职能作用，解决政府越位”与缺位”问题

　　依据公共财政理论，政府的基本职能是满足社会公共需要，具体到小城镇建设而言，就是政府将有限的资金投入到城镇的基础设施建设中去，为小城镇的建设和发展创造最基础性的条件，如城镇交通、治安、消防、水、电等准公共产品的生产。同时,政府必须尽快退出竞争性行业，允许民间私有企业进入具有高额利润的半公共产品生产领域，通过扩大竞争，减少垄断来推动企业的技术进步和服务水平的提高。

　　2.改革和完善镇级独立财政体制

　　为保证小城镇的正常发展和基础设施的投入，必须按照一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整、体现事权与财权相统一的镇级财政管理体制。首先,应本着增强小城镇‘以镇养镇”能力的精神，合理确定县、镇财政分配关系。可以按照一定年份收支基数，每年核定一定比例递增，上解区或县财政，多收部分由小城镇财政自留，一定几年不变，以提高镇政府投资建设的能力和积极性。其次，明确镇财政划解收支的范围，设立镇财政金库，预算内、外收入统一纳入镇财政管理，规范收支行为。最后，从收支规范化入手，继续深化‘费改税”改革，同时把治安费、教育附加费等费用纳入地方税种，由地方税务征收。

　　3.尽快建立以政府投资为主导的多元化投资体系

　　在市场经济条件下，小城镇的发展过程己不是一个政府计划和行政控制的过程，而是一个经济社会自然变迀的过程。小城镇的建设和发展是一个庞大的系统工程，需要大量的投资，不能只靠当地的经济积累、收取的城市建设维护税和农民投资，这样只能增加农民负担。应转变观念，寻求新的投入机制，充分利用国家、集体和个人的投资能力，创新小城镇投融资体系，逐步建立多元投资休系。①创造条件吸引乡镇企业和剩余劳动力向小城镇集中、集聚，使小城镇形成一定的企业群和一定的人口规模，从而增加税收和公共积累。②按照‘谁投资、谁所有、谁受益”的原则，实行公用设施有偿使用制度。以城市建设项目为载体，探索市场融资体系。应鼓励企业和个人以股份制、股份合作制等方式参与小城镇的住宅开发和基础设施建设。③专款专用，在小城镇收取的城市维护建设税、基础设施配套费、教育附加费、市场管理费等要专用于小城镇基础设施的建设。④改变小城镇传统的自发分散建设的方式，实行‘统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一建设”的集中统一的建设方式，推行公开招标等土地出让方式,确保土地资产价值。⑤为保证农村小城镇建设和发展的需要，可在经过试点的基础上，建立小城镇建设发展基金，该项基金可由三部分组成：省市拨款，镇财政支持，乡镇企业集资，以保持稳定的投资来源。⑥可借鉴江浙沪等地的经验，采取股份制等形式在区域中心城市建立城市建设投资公司，自主筹集资金，有偿使用，综合开发，滚动增值。

　　4.改革金融体制，减少并最终消除金融歧视

　　首先，积极推进信用担保体系建设，逐步形成投资多元化、形式多样化的信用担保体系。资金来源可实行政府资助、民间参与、企业出资的方式，鼓励企业开展互助担保以及其他各项担保业务。还可以将小城镇集体资产公司化，或者允许政府资金介入，吸收社会资金组成担保基金，在有承贷承还主体前提下，为小城镇基础设施建设提供信贷资金担保。其次，改善中小企业的金融服务，实行公平有效的支持中小企业及非公有制企业的政策。应开发适合民营企业特点的金融服务项目，增加中小企业贷款比例，将民企纳入信用等级评估，对信用等级高、资产负债率低于50%、信用良好的企业，金融部门应给予重点支持。此外，还可发展股份制合作金融机构，为小城镇建设提供更多的资金来源。