城镇建设用地节约集约利用路径选择 ——以泰安

　　了既满足经济不断发展对土为地的需求，又保障粮食安全对一定数量耕地的需求，同时保护生态环境，实现土地资源的可持续利用，我们必须转变土地粗放、低效利用的模式，逐步向节约集约化利用的方向转化，充分挖掘现有建设用地的潜力，盘活存量建设用地，走节约集约用地的道路。

　　1泰安市城镇建设用地节约集约利用现状评价及分析

　　1.1城镇建设用地节约集约利用指标体系分析

　　我们利用城镇用地结构、城镇人均建设用地、单位建设用地产出率、城镇人口与用地增长弹性系数、土地闲置率五个指标对泰安土地节约集约利用情况进行分析评价。

　　依照调查统计数据，对照国家、省标准及区域性参考标准，依次分析对比上述指标体系内容：

  1.1.1城镇用地结构

　　由于资料有限，收集到了泰安市市区、新泰市和肥城市的2006年城市土地利用数据，其城市中各类用地所占的比例如表1所示。

　　通过比较，泰安市市区居住用地比例大于国家标准规定的最高标准的比例，超过标准1.04个百分点，工业用地比例在国家标准以内，道路广场用地比例偏低，绿地比例超过国家标准0.23个百分点。根据国外城市发展的一些经验表明，城市化水平愈高，城市的功能愈趋向会下降，而道路用地和绿地的比例会有较大的提高，因此今后泰安市的发展应该注重提高道路广场用地的比例，使得城市的利用结构更加富有效率。

　　将泰安市市区和新泰市、肥城市的各类城市用地面积相加作为泰安市整体城市用地面积，然后计算各类用地的比例。计算的结果显示，除绿地所占的比例偏高以外，其他用地的比例均在国家标准以内，土地利用结构相对比较合理。

   1.1.2城镇人均建设用地

　　通过调查、计算得出泰安市各区市县2006年人均城镇用地面积(见表2)。

　　按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90)规定：新建城市的规划人均建设用地指标宜在第III级以内。泰安市平均人均建设用地面积为101.47m2/人，在第III级以内，因此可以认为泰安市城镇用地是比较集约的。

　　通过对比，泰安市及其下属各区市县的人均城市建设用地均在山东省城市建设用地规划控制标准内，因此单从人均城镇用地面积这个指标来看，泰安市及其所属各区市县的城市建设用地利用是集约的。

  1.1.3单位建设用地产出率

　　根据省国土资源厅2006年11月发布的《关于统筹规划利用土地资源支持省会城市群经济圈发展专题调研报告》公布的数据，泰安市的建设用地产出率是比较低的，仅相当于全省平均水平和经济圈内七城市平均水平的66%-67%，相当于济南市的47%，甚至不如欠发达的聊城、德州地区，详见表3:

　　可见，提高建设用地的产出效率是泰安市土地节约集约利用最大的潜力所在。

　　1.1.4城镇人口与土地利用变动趋势

　　从表4可看出，2000-2006年泰安市城镇用地面积是随着非长弹性系数为0.91，该指标小于1，表明城镇农业人口的增长而增加的。非农业人口从150万左右增加到177万左右，增长率为17.67%，人均城镇用地面积也是逐渐增加的，从2000年的84.99m2/人，增加到2006年的101.47m2/人，增长率为19.39%，城市人口与建设用地增

　　用地增长快于人口增长，城镇用地呈外延式扩张，内涵挖潜不足，城镇用地集约度在不断降低。今后要在内涵挖潜上下功夫，不断提高城市土地利用率。

    1.1.5土地闲置情况

　　通过对土地利用总体规划确定的到2010年的城镇建设用地规划控制范围进行调查，2006年底，城镇内部仍然存在大量闲置土地和空闲土地。调查结果见表5。

　　全市城镇规划区内闲置和空闲土地一共有363宗，合计595公顷，占规划区总面积的4.9%，低于7.8%的全国水平。其中闲置土地193宗，面积453公顷；空闲土地170宗，面积142公顷。

　　1.2评价结论

　　从单项指标对比来看，泰安市城镇用地结构基本合理，人均建设用地低于山东省标准，土地闲置率低于全国平均标准，但单位面积GDP产出率大大低于全省和周边城市水平，用地增长速度大于人口增长速度，土地集约度在下降。综合分析：泰安市的城镇建设用地总体上是节约和集约的，但工业用地和经营性用地产出效率太低，粗放、低效，集约用地潜力较大。

　　2促进城镇建设用地节约和集约利用的措施

　　泰安市新一轮城市总体规划(2005-2020)确定，2020年泰安中心城总人口将达到135万人左右，2020年中心城用地规模控制在147平方公里以内，人均城市建设用地控制在109平方米以内；预测2010城市化水平年发展到52.7%，2020年发展到65.2%。可见，今后一个时期，泰安市城市化和工业化进程将不断加快，土地供需矛盾会更加突出，为了即满足经济社会发展对建设用地的需求，又保证一定数量的耕地，必须准确把握当前的土地政策，利用政治、经济等多种手段，引导建设项目挖潜存量土地，走集约利用土地的路子。

　　2.1建立和完善土地利用的市场机制

　　要提高土地利用的效益和集约度，就要不断深化土地市场改革，限制政府权力的越位，形成效率与公平兼顾的土地市场体系，通过价格的高低来控制土地的使用量，抑制土地囤积和投机。在制定宏观调控政策的同时，应逐步配套完善实施细则，建立各类用地市场化运作机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，逐步加大土地招拍挂范围，严格操作程序，运用市场的经济杠杆，提高土地稀缺意识；运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，实现土地应有的价值。

　　加快推进土地资源的市场化配置。要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。经依法批准转让的土地，应当全部在土地有形市场公开交易，除经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌外，工业用地也必须创造条件尽快严格实行招标、拍卖、挂牌出让制度。

　　2.2完善土地收购储备制度，依靠政府手段盘活闲置土地

　　在土地市场中已经完全“沉淀”、不能依法通过延期开发、土地转让、项目转让、合作开发等市场方式盘活以实现有效利用的土地，可以纳入政府土地收购储备的范围，委托土地收购储备机构依法收回土地使用权，纳入政府土地供应体系，通过“招拍挂”出让或划拨等方式重新配置土地。盘活市场不能盘活的低效利用土地和闲置土地，是我国土地收购储备机构的一项重要职能，也就是说，对于这类性质的闲置土地，可以通过土地收购储备机构的经常性工作，依靠政府行政手段实现重新配置和有效利用。通过储备土地，实行经营性土地使用权集中统一供应，不仅有利于创造公开、公平、公正的投资环境，而且为显化土地资产，促进集约用地提供了平台。

　　2.3挖掘土地潜力，提高土地产出率，实现节约集约用地

　　(1)挖掘城区内老企业土地潜力。城区内老企业要促其升级改造，尽量促成其土地置换，退二进三，提高原厂区土地的集约度。利用市场引导和行政推动的方式，鼓励市区内工业、仓储等利用程度低的土地根据城市规划调整用途，综合利用；对产出效益低、污染排放量大的企业实施强行搬迁，做到优地优用；腾空处的土地利用市场手段重新配置，发展更高层次的产业。（2)挖掘城镇旧城区用地潜力。市区两级政府给与社区一定的扶持政策，调动各方参与土地挖潜集约的积极性，进行旧城改造。存量土地再利用时，要大力发展第三产业，优先发展中低收入家庭需要的普通商品住房、经济适用住房建设以及必需的市政公用设施建设，保证当地居民的生产、生活水平不降低。提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。（3)大力推进“城中村”改造。应把“城中村”改造放在城市土地节约集约利用的突出位置，实行必要的政策倾斜，积极鼓励“城中村”改造。

　　2.4加强城乡规划对城市集约利用土地的指导作用

　　要加强城镇体系和区域发展规划，加大整合土地资源力度，使产业集聚效应达到最优，实现集约利用土地。通过城镇体系规划和区域规划合理配置产业布局，实现城镇与城镇、城镇与农村之间产业和用地对接，减少基础设施配套建设用地。

　　在依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作基础上，充分发挥近期建设规划的综合协调作用。

　　近期建设规划与经济社会发展五年规划、房地产业和住房建设发展中长期规划要相互衔接，统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例，实现集约利用土地的目标。

　　2.5建立土地节约集约利用评价考核体系和考评制度

　　政府在土地利用上的指导思想和行政行为，直接影响着土地的利用效果，因此要完善政府领导的考核机制。通过建立土地节约和集约利用评价考核制度，对土地利用进行评价，把任期内土地利用是否节约和集约的评价结果作为考核各级政府工作的重要内容，以此来规范政府的行为，推动全社会在宏观意义上对国土资源进行节约和集约利用。只有树立和落实科学发展观、珍惜和合理利用每一寸土地的观念成为政府领导的共识，集约用地才能取得实效。2.6加强土地批后管理，防止囤积土地现象发生

　　泰安市土地收购储备中心于2006年下半年对泰城规划区内自2001年以来公开出让的42宗经营性土地进行了全面、彻底的调查摸底，调查结果显示，被调查的29宗土地中，按合同约定全面完成开发义务的仅有7家，不到四分之一，而完成开发的土地面积不到15%，可见开发商囤积土地的现象是大量存在的；发生用途改变的有8宗，占28%，也是一个不小的数字。各类开发园区的不少建设项目在建设过程中，由于项目预期不佳、资金不到位等原因，造成建设工期一拖再拖，造成了土地的大面积抛荒闲置。个别投资商的本意就是多占少用，以囤积土地。对此类项目必须依法处理，不能造成新的闲置土地。泰安高新区在这方面进行大胆尝试并且取得了很好的效果。