新型城镇化的战略取向与就地城镇化模式研究

　　目前，我国城镇化率已经突破50%,从数量上看似乎已经达到较高水平，但人口城镇化严重滞后于土地城镇化，城镇化质量亟待提高。长期以来的“迁移式”城镇化导致城市环境污染、交通拥堵、就业困难和农村留守群体、农业生态恶化、粮食生产安全、乡土文化消失等问题，严重影响了社会的和谐进步和城乡的协调发展。要克服“迁移式”城镇化的弊端，必须转变城镇化发展理念，走新型城镇化道路。就地城镇化符合新型城镇化的战略取向，是新型城镇化的有效实践模式。

　　一、新型城镇化的战略取向

　　(一)新型城镇化的内涵实质

　　新型城镇化是“人”的城镇化，以实现农业转移人口市民化，城镇基本公共服务常住人口全覆盖为目的；新型城镇化是“四化”（即工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化）互动的城镇化，城镇化要与工业化、农业现代化和信息化相辅相成，创建面向内需、创新驱动的新兴产业和现代农业互动的产业体系；新型城镇化是布局合理的城镇化，在城乡规划、基础设施和公共服务等方面实现一体化，推进城市群和小城镇联动发展；新型城镇化是生态文明的城镇化，以生态文明理念为指导，以建设绿色生态城市为目标，倡导集约、智能、绿色、低碳理念，促进生产空间集约高效，打造青山绿水宜居城镇；新型城镇化是弘扬文化的城镇化，加大对公共文化设施的建设力度，加强对中华优秀传统文化的弘扬，使城镇既能彰显现代风格，又不失传统文化和本土文化。总之，新型城镇化核心是实现“人”的城镇化，是实现农业、生态和环境协调发展，促进经济社会和谐进步的城镇化。

　　(二）新型城镇化的战略取向

　　一是从数量扩张向质量提升转变。目前我国依靠劳动力廉价供给、资源粗放式消耗的城镇化模式亟待转型。要改变只求数量不顾质量的发展方式，要从城镇布局、产业发展、资源环境等方面全方位提升城镇化质量；要合理调整大中小城市和东中部地区城市布局，优化城镇空间布局，使小区域得到集中，大区域得到均衡；提升东部大城市的吸引辐射带动作用，发展东部地区的小城镇尤其是有条件的中心镇，发展中西部以县城为依托的县域经济，壮大中西部县城；合理调整产业布局，培育新型无污染产业，把大城市改造成空气质量好、环境优美、适合人类居住的城市，强化小城镇的产业功能，提高小城镇的服务和居住功能，使小城镇成为吸引农村人口就近就业的“大磁场”；加强信息化建设和交通网络建设，使大中小城市和城乡连接通畅无阻，实现城乡一体化发展。

　　二是从盲目的农民进城向有计划的人口迁移行为转变。人口的自由流动虽属正常现象，但大规模盲目迁移也给社会经济发展造成消极影响。首先，大量人口在短期内一窝蜂涌进大城市，分享城市的住房、教育、医疗、交通等资源，使本来已经长期超负荷运转的大城市不堪重负，急需分流减压；其次，经济落后的小城镇和农村地区因大量人口流失变成空心村，不但经济发展丧失了活力，传统乡土文化也面临消失的危险。有计划地组织人口迁移十分必要，人口迁移要根据社会经济发展需要在国家政策指导下进行，这样才能减少人口迁移的自发性和盲目性，避免了因其规模和流向失控对社会经济的冲击。此外，有组织的计划迁移，在经济发展、资源开发，尤其是内地和边疆的协调发展上也将发挥重要作用。

　　三是从东部地区主导向以中西部地区为重点发展转变。我国传统城镇化的发展从空间表现来格局。东部地区是我国城镇化发展的先行区，也是城镇化率较高的区域，通过大规模的外源人口迁人，巳经初步形成了以巨型城市、超大城市为核心，以特大和大型城市为主体和以中小城市为支撑的比较完备的城市体系，但东部地区很多城市已出现城市建设用地紧张、进城门槛和成本较高、生态环境压力大、承载能力超限等城市病现象。相比而言，中西部地区城镇化水平仍然很低，具体表现为：城市平均规模偏小、分布不均衡、功能相对单一、对周围辐射带动能力弱、等级序列尚不完善且大中小城市比例失调、缺少一定规模的中等城市作为支撑等。但中西部地区城镇化也表现出一些好的势头，如城镇化起点虽低，但发展速度较快;城镇化水平虽不高，但城市数目不断增多。

　　四是从“半城镇化”向“完全城镇化”转变。所谓“半城镇化”，是指人的城镇化远远落后于土地的城镇化，许多农民工虽然人在城市工作和生活，户籍却留在农村，无法扎根于城市，最终还要离开城市回到农村。新生代农民想从辛苦的农务劳作中脱离出来，希望能通过进城打工改变自己的生活甚至命运，由于自身文化水平不高，知识欠缺；同时我国对农民工素质及技能的培训也远远跟不上产业转型升级的要求，导致农民虽然进了城，却从事着城市最辛苦的诸如建筑、汽车修理、搬运、环卫等体力工作，无法真正适应和融人城市，享受不到城市的各种福利待遇，致使农民工成为社会潜在的不稳定因素。“半城镇化”现象说明我国城镇化水平虚高，城镇人口中1/3的流动人口群体无法享受城镇待遇，城镇化率统计指标高于人口城镇化率比重的15个百分点左右[1]。

　　目前户籍制度是“半城镇化”的根本障碍，而财政体系是户籍制度改革的最大制约因素。要想消除户籍制度对人口城镇化的牵绊制约，就要实行以财政体系为核心的系列配套改革，逐渐消除城乡户籍差别，解除公共服务与户口捆绑，重新划分中央与地方政府的财政责任，给予地方政府更大的事权和财权，建立起覆盖城乡、体系相同、水准相当、异地可接续的社保体系，使公民能够在城乡之间自由迁徙，为农民转为市民提供可靠的保证。同时要加强对农民工素质教育和技能教育的培训，提高他们的自身素质和技能水平，使他们能更快地适应城市，被城市接纳，完成“半城镇化”向“完全城镇化”的转变。

　　实践模式

　　(―)就地城镇化的概念

　　就地城镇化是相对于“迁移式”城镇化而言的，指发生在农村地域的城镇化。就地城镇化主要分为两种类型：一是农村人口和产业就近向所属县城或乡镇集聚形成城镇，另一种是通过引进城镇文化、生产和生活方式及土地利用模式，使农村地区在产业结构、生产生活方式、土地利用结构、基础设施和生活条件、社会保障和公共服务等方面实现与城镇均等化水平，农村地区实现由农业社会向现代城镇社会的转变。

　　(二）就地城镇化模式的主要特点

　　就地城镇化模式具有本土转变、区域选择性、建制规模小等三个主要特点：

　　一是本土转变的特点。本土带有鲜明的地域性、惟一性、排他性和民族性，是历史的积淀使然。我国是一个拥有悠久历史的文明古国，每一个省市区都有丰富且有本地特色的文化历史资源。就地城镇化其实是一个本土转变的城镇化过程，BP在原本的农村区域范围内，不进行大批量的输出式移民，而是在当地通过对产业结构的调整，发展二、三产业，或使农业规模经营，改变传统的耕作方式，使农业产业化，对农村面貌进行改建，增强基础设施，增加文化娱乐休闲项目，并在户籍制度上使农民身份改变，从而影响农民的就业方式和生活方式，使之达到城镇标准和水平。

　　北、西北、西南五大区域自身的地理、资源和社会经济条件各有不同，城镇化发展也表现出显著的区域差异性。因此，就地城镇化的发展过程中必须因地制宜，根据区域特点来选择适合发展就地城镇化的地区，并选择该地区适合发展的主导产业。通过对已发生的就地城镇化地区的研究表明，过去就地城镇化一般发生在东部临海临边和临近大城市、交通发达、有一定的手工业基础的农村地区，例如江浙地带和苏南地区，这些区域的某些农村地区因受到附近大城市的辐射影响，最先完成了就地城镇化转变。类似这样的地区是就地城镇化的优先选择。但是对于其他地区，例如中部农业区和西南少数民族地区，是否适合发展就地城镇化以及农业地区是否可以通过农业产业化经营、少数民族地区是否可以通过发展民族旅游业等特色产业实现就地城镇化成功转变，这是一个需要实践证明的课题。

　　三是建制规模小的特点。首先，发展初期以小城镇规划为主。对于小城镇的概念，顾名思义即为较小的城镇，介于城市和乡村之间，一般是指包括县城在内的建制镇和集镇，但不包括设市的镇。建制镇是指农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。非建制镇则被称为集镇，它是农村经济、文化和生活服务的中心，由集市发展而来，由乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认而成的。其次，以县域经济和乡镇经济为主。就地城镇化的一般发生地是包括县城在内的建制镇和集镇，其经济形式主要表现为县域经济和乡镇经济。所谓县域经济，是一种具有地域特色的区域经济，它是一种开放的且功能完备的经济形态，其经济社会资源受县级行政权力的支配制约，活动范围在县级区划内统筹规划。

　　(三）就地城镇化模式的发展优势

　　一是有利于在解决农村留守问题的同时减轻大城市负担。在长期的“迁移式”城镇化过程中，由于农村家庭主要劳动力外出务工，导致家庭的不完整，农村产生了大批“留守族”，集中体现为老、弱、病、幼构成的所谓“386199部队”，即留守妇女、留守儿童和留守老人，他们面临着生活、教育、心理、安全方面的突出问题。就地城镇化通过在本地区办企业，发展经济，为当地剩余农村劳动力提供就业岗位，有效吸引人口回流，留住农民在本地就业，不再大量涌向大城市，在解决农村留守问题的同时也减轻大城市的交通、住房、就业和环境等一系列问题。

　　二是有利于保障粮食安全。粮食安全是一个与社会和谐、政治稳定息息相关的具有战略意义的安全问题。目前我国的粮食安全存在一定的危机，粮食需求呈刚性增长趋势，粮食产需矛盾日益严重，应该引起相关部门的高度重视。影响粮食安全的因素很多，目前由于“迁移式”城镇化过程中农民大量离乡进城，从而导致农地荒废的问题越来越突出，对粮食安全造成威胁。就地城镇化的发展能够维护我国粮食安全:一方面，大量农民工返乡就地就近就业，在乡镇企业工作的同时，能够兼顾农业生产，使农地不被荒废；另一方面，在以农业产业化经营为主导产业的就地城镇化地区，不仅能保持现有耕地量，维护粮食生产，更能促进农业生产向现代化和信息化方向发展。

　　三是有利于发展农村经济。在就地城镇化模式的推进下，大量农民离开农业从事非农生产活动，使农村非农产业不断集中和扩大，促进农业产业化和乡镇企业发展，能够达到社会经济系统中各个要素的联系与组合不断优化升级的效果，从而有利于发展农村经济。一是发展就地城镇化能够扩大集贸市场和耕地面积，发展批发市场，加速产品的流通，促进个体经济的发展，从而促进农业产业化；二是发展就地城镇化能够增强吸收投资的能力，吸纳更优质的劳动力，促进乡镇企业现代化，从而促进乡镇企业发展。

　　四是有利于保护本土文化。人们在谈论中国上一轮城镇化所导致的多种弊端时，一般比较关注诸如城市交通拥堵、农村留守儿童、农业生态恶化、粮食生产安全等问题，其实还有一个容易被忽视的更深层次的问题，即本土文化在工业化和全球化进程中如何逐步让路、日趋凋敝，本土文化的危机影响广泛而深远。欧美国家在新一轮城市革命中，从一开始就把“文化复兴”与“城市复兴”作为一个整体来对待，就地城镇化应该以“文化引领城市”作为追求，其目的不仅仅是为了复兴本土文化，而是复兴城镇，寻回文化在这座城市的自尊与自信。就地城镇化从微观的建筑细节、村庄治理，到宏观的文化传承与竞合之处着眼，使文化作为城市的一种内在特性和社会心智，应该如何寻回，不再遭到丢弃。例如以西樵山为基点的南海，一直致力于“文化本身的复兴”，随着听音湖、官山人家直至“佛山文旅街”、“一心两脉”等城市发展思路的提出之后，南海当前正处在一个向“文化复兴引领城市复兴”这一阶段进行“转换”的过程之中。

　　（四）就地城镇化模式符合新型城镇化的战略取向

　　中国现代化的关键是广大农村的现代化，中国城镇化的发展取决于农村的城镇化。就地城镇化模式是一种能够通过多种方式实现农村一城镇本土转型的城镇化发展模式,可以有效改善自发、盲目的农民进城运动，改变农民工“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收人在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的生活现状，提升城镇化质量，实现人的城镇化，也就实现了从盲目的农民进城向有计划的人口迁移行为转变和从“半城镇化”向“完全城镇化”的转变。并且在城镇化布局上，就地城镇化符合小区域集中，大区域均衡的方向，优化城镇化的空间布局这一理念，能够实现从数量扩张向质量提升转变。通过摆脱传统的靠工业支撑的城镇化模式，逐渐发展靠农业现代化和产业化支撑的中西部农业地区就地城镇化，实现从东部地区主导向以中西部地区为重点发展转变的城镇化。所以，就地城镇化模式符合新型城镇化的战略取向。

　　三、对如何实施就地城镇化模式的思考

　　通过以上研究，本文提出关于就地城镇化发展的两点启示：第一，小城镇建设是就地城镇化模式的主要内容;第二，就地城镇化具有一定的适用范围。

　　(一)小城镇建设是就地城镇化模式的主要内容

　　回顾改革开放以来小城镇改革发展的历程，总结以往的经验和教训，我们认为，小城镇建设一定要始终坚持规划先行，始终坚持产业强镇，始终坚持城乡统筹。

　　一是要统筹城乡规划体系，加强对小城镇规划的指导和管理。首先，要改变部分政府领导仅热衷于大中城市建设，忽视或不屑小城镇建设的错误思想，各级政府领导的注意力要及时转移到小城镇建设上。其次，要牢固树立城乡统筹规划的理念。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》已于2014年3月16日正式公布，在规划目标上，既要有合理的宏观规划目标，也要有具体的微观规划目标。各地的小城镇建设应紧密结合宏观规划制定小城镇建设发展详规，把小城镇详规纳入整体规划系统，使宏观目标与微观目标相结合。具体来说，应从区域整体范围内，从全省甚至全国的视野综合考虑小城镇的规划设计与不同级别的行政区划的配套与衔接问题，从全面的可持续的角度出发，力争使小城镇在空间布局、产业发展、公共基础设施以及生态环境各方面协同进步，提升小城镇的聚集力、魅力和吸引力。再次，尽快完善城镇规划体系，统筹城乡发展，做到各规划之间相互衔接配套，建立符合城乡一体化要求的协调监督机制。

　　二是要大力发展县域经济，为小城镇建设夯实基础根基。首先，大力发展县域经济有利于农村经济的繁荣。县域经济的发展是建立在农业和农村经济发展的基础之上的，县域经济的发展必然会促进农业体系的健全，可以使农业经济在产前、产中及产后的服务活动紧密相联，巩固农业的基础地位，促进农业产业化发展，并带动农村经济相关服务业的发展。其次，大力发展县域经济有利于小城镇建设。小城镇的建设一般是以县域经济为基础，县域经济是区域经济的一种，是一定地区小范围的经济活动，符合小城镇建制规模小的特点。县域经济在促进人口集聚和产业集聚方面发挥着重大作用，能够使人口在小城镇聚集，达到城镇人口规模，苏南地区的小城镇建设正是在县域经济的强大基础上走在全国前列，成为全国百强县（市）最多的地区。再次，大力发展县域经济有利于消化农村剩余劳动力。县域经济的发展能够增加就业岗位，提供就业机会，成为安置农村剩余劳动力的主要渠道。县城和小城镇将成为农村富余劳动力转移的主要目的地，既能够解决农村富余劳动力外流造成的农村留守群体、农地撂荒、空心村等问题，又可以避免农村人口大规模地涌进大城市和中等城市，为缓解大城市和中等城市的压力和综治能力发挥了不可替代的作用。最后，大力发展县域经济有利于增加农民收入。单靠家庭分散的农业生产产生的经济效益巳经远远不能满足农民家庭的生活需求，而中国地少人多的现实也迫使农民通过进城务工来提高收入。大力发展县域经济，是增加农民收人的重要渠道，使农民不必到遥远的大城市就可以在附近城镇打工挣钱，加快农村剩余劳动力向第二、三产业的转移，也提高了农民收入。从农民新增的收人来看，50%以上的经济收人是来自务工收人。

　　三是要深化管理体制改革，为小城镇建设保驾护航。首先，要创新土地利用管理制度。探索出既能促进国家社会经济发展又能维护农民利益的土地流转制度，让农民心甘情愿地把土地流转出去，鼓励农民进城镇购房建房，严格控制零星分散的农民建房用地审批，提高土地利用率，切实做到集约利用土地资源、提高土地利用效率、确保土地资源的可持续利用，并使农民从集体土地上得到长期稳定的收人。其次，要探索实施“扩权强镇”改革。要把权力下放到小城镇，并增加扩权事项，解决小城镇“权小能弱责大”的矛盾，使小城镇由弱变强。再次，要改革和探索小城镇的管理体制。一方面要提升城市的管理水平，加强对城镇的综合治理能力，不仅要加强对城镇市民及进城的农民工的管理，还要加强对城镇产业、基础设施、生态环境等多方面的管理；另一方面要创新城镇建设投融资制度，树立投资经营理念，采取市场化运作手段，建立政府主导与市场化运作相结合的农村城镇化投融资机制，从金融投资方面加大小城镇建设力度，建立多元化的投资和经营主体，鼓励和引导各类法人和自然人以多种方式投资并参与小城镇建设，把基础设施建设作为一个产业来开发和经营，通过创新投融资制度加快完善小城镇的基础设施与公共设施。

　　四是要统筹城乡产业体系，促进城乡一体化发展。首先，要统筹城乡产业体系，培育特色经济。合理调整小城镇工业园区布局，鼓励镇域范围内及周边乡镇的工业向中心镇的工业小区集中，实现城镇与农村产业互相衔接、经济有效融合，使城乡产业体系之间的经济关系相辅相成，达到良性互动和一体化发展。其次，要构建城乡一体化的劳动力市场。一方面要从国民经济和社会发展的全局出发，积极引导农村富余劳动力向城镇转移，破除城乡二元户籍制度，打破城市居民和农民工之间的身份藩篱，公平对待农民工，完善对农民工的社会福利和保险保障制度，为农民工做好服务，为农民进城务工创造良好的政策环境和友好的社会环境，建立市场经济体制下新型的城乡关系；另一方面要通过体制、机制创新，加快人力资源市场政策法规体系、社会化服务体系建设，深化人力资源管理体制改革。再次，要鼓励人口向城镇集中聚集。一方面要着重完善与户籍制度相配套的措施，彻底改革城乡分割的户籍制度，取消附着于户口上的各种利益差异，使农民工与城市居民之间不再存有社会经济差别，使各种福利待遇不再与户籍制度挂钩，实现人口向城镇的有序集中；另一方面要加快第二、三产业的发展，通过产业吸引人群，为进城务工农村人口提供就业保障，特别是要制定优惠政策吸引高素质人才落户小城镇，改善小城镇人员素质结构。

　　五是要注重生态环境保护，加强现代农业产业发展。要以科学的发展观和正确的政绩观为指导，确立生态环保理念，以“望得见山、看得见水、记得住乡愁”为美好愿景，以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度，要以促进人与自然的和谐发展为目标，要注重可持续发展，不能进行掠夺性的资源开发，避免因过度开发而造成生态环境急剧恶化。在农业基础好且适合就地城镇化地区，要注重和加强现代农业示范区建设，引进高端商业运作模式，积极发挥农业科研院校的作用，探求现代农业的产、销、研一体化路径，打造智慧农业和“富碳”农业，培育现代农业作为支柱产业。

　　(二）就地城镇化模式的适用范围

　　就地城镇化模式不能采取一刀切的发展方式，要根据各区域城镇化发展的特点和当地所处的位置，以及资源禀赋、文化特色，选择不同的发展方式。基于空间优化的思路，就地城镇化模式适合在以下三种区域内施行：首先，在具有临近大都市的区位优势且工业发达的东部地区，由于该地区本身城镇化水平已经比较高，很多地方就地城镇化已基本完成，那就要在现有基础上进一步提高，不仅大城市能够辐射小城镇，一些建设得比较好的小城镇也应该发挥其辐射效应带动农村发展，形成“大城市一小城镇一新农村”协调发展的格局，保持一定数量的社会主义新农村，并使农村风貌更具现代化，农民生活进一步提高，城乡差别进一步消除。其次，在远离大都市的中部农业产区，可以通过改变农地经营方式，加强现代农业示范区建设，引进高端商业运作模式，积极发挥农业科研院校的作用，采取“龙头企业+基地+农户”的模式实现农业产业化，以此作为产业支撑，实现就地城镇化。再次，在城市集群效应不明显，不具备大城市辐射效应的西部地区，尤其是西南部民族地区，可以选择发展旅游业，将旅游业与文化产业结合起来发展小城镇，充分发挥本土文化，打造出本地特色，实现就地城镇化。

　　                                沈翠珍1；赵立华2；杜为公1

　　        (1.武汉轻工大学经济与管理学院，湖北武汉430023;2.武汉市农业科学技术研究院，湖北武汉430065)