新常态下城镇建设投融资与产城融合问题的思考

　　我国经济进入新常态，给城镇化和城市发展带来很多新的机遇，当然，也面临着不小的挑战。笔者就城镇建设中的投融资以及产城融合这两个问题提出自己的看法。投融资解决的是城镇建设中资金从哪里来的问题，产城融合则解决的是城镇建设的资金怎么使用，用到哪些地方去的问题，也就是如何实现产业与城市布局的科学规划。概括起来是两句话：第一句是政府不能唱“独角戏”，第二句是规划不能任性。

　　投融资问题根据《国家新型城镇化规划》，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。从新型城镇化规划赋予城乡一体化创造内需、提供经济增长动力的使命来看，这个过程承担着很大的投资建设任务。然而，仅靠地方政府有限的财政资金投入、银行间接融资和土地批租收入是难以完成这一任务的。因此，要发挥市场的决定作用，构建新型的投融资体制和机制。

　　目前推进城镇化或城乡一体化进程的投融资体制主要是由政府主导，即政府利用手中的公权和信誉，在市场上将资源（土地）套现，或者利用政府性平台公司向银行举债，进而取得相应的城市建设和发展资金。这种体制下的操作机制只有土地批租机制、平台融资机制，至多对有些项目采用由开发方垫资的建设一移交（BO)模式。但是，现有的投融资体制和机制面临着两大困境，很难可持续地操作下去。

　　一个困境是地方融资平台债台高筑，难以为继。数据显示，全国2013年到期的地方政府债务总额高达1.2万亿元，预计2014年的数据普遍会比2013年大幅增长。某些地级城市，国内生产总值（GDP)规模2000亿元~3000亿元，地方财政收入数百亿元，但一个融资平台的负债就超过一百亿元，而且债务结构偏短期。部分融资平台每年还本付息达几十亿元，压力极大。不少城市的地方融资平台公司虽然负债率只有40%多,看起来还算安全，但这些地方融资平台公司的资产却被高估。土地贬值再加上变现困难，资产价值巳大打折扣，这使得地方融资平台的真实负债风险要高得多。地方融资平台公司只能采取“以贷还贷“以贷付息”的方式投入项目建设，财务风险正在不断加剧。

　　另一个困境是地方土地财政收入渐减，矛盾凸显。最近几年，土地出让收入占到了全国财政收入的1/4~1/3;而对于很多二、四线城市而言，其土地出让收入能占到地方财政的一半或以上。土地财政已经如滚雪球般越滚越大，从数年前的千亿元级发展到了如今的3万亿元级。与此同时，在宏观调控和供求关系的作用下，土地批租收入呈现出下降的态势。而土地收入又是地方政府偿还债务的主要来源，房价和土地价格一旦大幅度下趺，地方还本付息能力下降，如果违约，将会产生非常大的系统性风险。

　　因此，需要构建一个政府、市场、社会多元参与的新型投融资体制，来解决城镇建设中资金投入的问题。

　　(一)新型投融资体制的内涵与功能

　　新型投融资体制是指政府发起、指导和监管，市场主导，民间资本广泛参与，投资项目分类，投融资模式和方式多元，投融资利益共享，风险共担的体制。其中，政府是项目的发起人，并通过规划和政府采购等手段进行指导，同时履行好监管的职责；项目的承接、建设和运营管理都通过市场公平竞争的方式来完成；政府性投资仅作为项目杠杆，以此来吸引更多民间资本的参与；通过投资项目的分类来确定投融资主体，采用不同的投融资模式和方式，提高投融资来源与项目的匹配性；投融资必须坚持“谁投资、谁获得收益、谁承担风险”的原则，实现利益共享和风险共担的目标。

　　新型投融资体制的功能主要包括以下几点：

1. 厘清政府与市场在推动城乡一体化进程中的行为界限，促进政府职能转变。新型投融资体制将从根本上改变政府围着开发或建设项目转的格局，卸下政府投融资的包袱，让政府把主要精力用于服务人民群众。同时扩大市场规模，充分发挥市场在推进城乡一体化建设中的决定作用，让市场造福于人民。

　　2.有效解决一方面缺少建设资金，另一方面民间资金又没有投向的不对称现象。通过新型投融资体制的构建，为两者的合理配置提供必要的通道和载体。既减轻了政府的投融资压力，又为民间资金找到了出路，还能为人民群众增加收入开辟一条新的渠道。这有利于中国中产阶层的形成与壮大，有利于整个社会的稳定发展。

　　3.以新型投融资体制的构建为突破点，倒逼城乡一体化进程中其他不合理制度改革，其中包括规划管理制度、土地使用制度、财政分配和税收制度、建设项目管理制度、招投标制度等。进而促进整个制度体系能保证城乡一体化进程的顺利前行，并最终达到预期的目标。

　　(二）新型投融资体制下的操作机制

　　1.政府投资的杠杆机制。这里所指的政府投资包括中央政府的投资、国家政策性银行的投资和地方政府的投资等。政府投资主要发挥杠杆作用，以引导民间资本的进入，一方面减轻政府的投资负担，另一方面撬动民间资金参与城乡一体化建设。

　　2.项目分类与多元融资的机制。在当前的资源条件下，推进城乡一体化可利用的融资方式超过20种，其中包括商业银行贷款、政策性银行贷款、建设一经营一转让（BO!)模式、BT模式、公私合营(PPP)模式、土地信托、自建融资平台等。投融资操作的关键就是实行项目分类，明确投融资主体和产权配置，采取不同的融资方式或对多种融资方式进行组合，以达到融资效率高、成本低的目标。例如：市政建设融资，可以采用的融资模式较多。对非经营性市政项目一般可采用BT模式分期偿债缓解短期债务压力；对有充足现金流的经营性基础设施则可以采用BOT模式或移交一经营一移交(TOT)模式等方式，引入专业运营机构建设和运营。

　　3.平台公司的私募融资机制。平台公司私募债是指由符合公司私募债发行条件的主体发行、由政府融资平台进行保证担保的募集资金的方式。实际上是由政府融资平台使用的一种结构特殊的分公司私募债。其发行主体是平台公司的关联公司、参股或者控股的子公司。其担保方来自发行过AA级企业债券的平台公司，因为这类公司债发行期限都在5年~1年，而私募债一般是1年~3年，提供担保的公司不会冒险让私募债违约，否则会对其自身的债券产生影响。此类证券目前主要在上海证券交易所发行、交易。

　　4.公私部门合作的PPP机制。PPP模式作为目前国际上比较流行的公私部门合作、共同提供社会公共服务的机制，在新一轮城乡一体化建设中被政府和市场寄予厚望。尤其是在采用以公共交通为导向的开发模式（TOD)时，更有用武之地。PPP的核心价值是“收益共享、风险共担”，最终成败的关键也在于收益和风险分担能否公平对等。而利益分配的方式就是定价，PPP模式的定价智慧在于要让私营资本赢利但不是暴利。从中国的情况看，通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益作出

　　“可调整”的原则性条款，导致项目暴利；又或者与之相反，政府干预过多，导致社会资本亏损。如何建立科学的定价机制？以伦敦希思罗机场为例，英国航空管理委员会负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。PPP模式对政府的定位和能力要求极高，法制精神、科学精神和管理智慧缺一不可。

　　5.风险预警与债务偿还机制。所谓风险预警机制，就是地方政府都要根据年财政收入和负债规模情况来确定未来的负债比例，并且对负债规模划定绿线（负债率不超过70%)、黄线（71%~90%)和红线（90%以上）。这样可以有效地把握负债的总体规模，不至于规模失控。当然，这种机制要作为地方政府考核的目标。债务偿还要靠偿债基金，即在每年地方财政收入中划出一定的比例作为偿债基金，实行专款专用，一方面保证偿债资金有来源，另一方面增强地方政府举债的信用。

　　(三）构建新型投融资体制与机制必须突破的若干问题

　　1.实现城乡一体化进程中基础设施、社会公共服务设施产权向社会资金的转让。为此应建立基础和社会公共设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。

　　2.创造条件设立城乡一体化基础设施和社会公共服务设施建设投融资专营机构，或是在大型商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

　　3.市政债券应享受税收减免侍遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。

　　4.推动与城乡一体化建设有关的公司和企业完善公司治理，形成有效的决策、执行和制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。

　　5.进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。

　　6.进一步完善保障新型投融资体制和机制运行的法律制度和财政预算制度，尤其要明确投资及产权主体，以及相应的权利和义务，切实保障投资者的各项权益，并承担相应的责任，使投融资活动健康运作，为城乡一体化做出更大的贡献。

　　产城融合的问题

　　当前，产城融合这一问题被提了出来，原因是前一阶段大规模的新城建设。在新城建设尤其是大规模的造城运动中，没有产业支撑的座座新城触目惊心。新城新区建设背离了城市功能的本质，背离了我国的国情现实。大规模的造城运动浪费了宝贵的土地资源，在经济上是极其低效的，会带来长久的、有些可能是难以逆转的城市化怪胎。被美国《时代》周刊称为鬼城的鄂尔多斯康巴什新城，面积达32平方公里，但几乎很难见到人。其他地方也可以看到很多这样的鬼城，这是非常可怕的。习总书记在两会中参加上海代表团审议时指出“老常态的路子、简单粗放的发展路子难以为继了。也不能那么任性了，否则靠什么可持续发展？”在城镇建设中，规划“也不能那么任性了”。(一)从三个层面观察在大规模城市扩张中产生的产城融合问题

　　1.全国尺度的产城融合。这一层次的内在要求是在中长期内必须将全国性的产业布局和城市规划统一起来考虑，并有科学的预见性。缺乏全国统一指导的城市规划，可能导致产业、人口和空间的逻辑错配和混乱，会出现有人没产业、有产业没人、没产业没人等多种后果。

　　2.都市圈或者城市体系尺度的产城融合。这一层次的科学内在要求是：在整个城市体系或都市圈内，根据中心城市和成员城市之间、成员城市与成员城市之间的功能定位、产业分工的动态演化趋势，形成制造业与服务业之间、高端服务业与普通服务业之间的合理分工，从而形成中心城市、次中心城市、一般城市之间匹配良好的区域性产业体系。从这一内在要求出发审视目前的都市圈，大、中、小城市全面扩张、产业功能紊乱的局面十分严重。观察一下几个都市圈内部各城市的功能会发现，中等城市和小城市都是大城市的缩小版，例如，一个小城市也会建一个所谓的金融中心。还有些中等城市，甚至没有一所大学，也会规划一个大学城。这些很显然跟城市功能以及产业匹配是不相适应的。

　　3.单体城市尺度的产城融合。这里面又可区分出两种类型，超大城市和一般城市。对于超大城市，产城融合体现在城市功能分区、卫星城或新城建设中产业与城市的相互支撑与良性互动。这一问题的解决对缓解交通拥堵，在一定范围内形成匹配良好的人口就业空间具有重要意义。对于一般城市，建设庞大新城或新区，重要的是在中长期内根据这个城市的功能定位和产业转移，形成足以支撑相当部分人口就业，并有助于整个城市产业体系的完善和规模扩张。但在实践中产生了各种各样的问题。例如有些大城市的郊区作为新城，面临中高端人口导入的困难。原因是很少有年薪30万元~50万元的工作岗位，于是就变成新农村一农民工的集聚地。有些中心城区的都市核心区一度将高级商务区和高级住宅区并行发展，但盖满房子住满人以后经济怎么发展？没有经济就没有税收，城市发展就无法持续，这说明在单体城市发展中，不同阶段的产城融合会面临不同问题。

　　当然，最突出的还是前面提及的大量新城新区建设中凸显的问题。由于缺乏产业支撑，在房地产市场高涨的热情推动下，在农村集体土地向城镇建设用地转变巨大利益的推动下，一片片由住房构成的所谓新城新区拔地而起。这不是城市功能规划良好的“卧城”，而是长期乃至永久的“空城”和“鬼城”。

　　(二）基于产城融合视角的建议

　　1.在新一轮城市规划中，应该由国家统筹，从长远考虑产业布局与城市发展的协调问题，有必要提出城市规划指导意见。要防止以往那种脱离产业发展实际的城市规划--在以前的城市规划中，产业规划是非常薄弱的。建议每一个城市先做产业规戈IJ，再做城市空间规划。有了产业才能预测能发展成为什么样的城市，建设多大的城市。

　　2.在单体城市规划之上，建议制定三大都市圈以及其他若干规模较大的都市圈或城市群规划，这种城市体系的规划过去很少进行。在都市圈规划中要强化产业的规划，最起码要做全国三大都市圈的产业规划。事实上，其他都市圈的总体规划和产业规划都有必要进行。

　　3.严格规范新城新区规划的审批，对缺乏产业支撑的新城新区予以限制。在这一轮造城运动中，已经并还在持续出现大量的“鬼城”，这种冲动必须在新一轮规划中得到有效制止。要建立一种能够约束地方政府掠夺式扩张城市空间的机制，通过法律或科学而有效的行政手段管住冲动。

　　4.对区域产业发展良好、生态承载力强的地区，放宽设市标准，设置一批镇级市，以此吸纳更多的农村人口。有城无产固然不好，但有产无城同样不可取，也不符合经济发展的规律。全国目前有一大批这样产强城弱的城镇，建议解决他们的“身份”问题。在沿海发达地区，有些产业发展良好的小城镇，由于不是城市，产业进一步发展和基础设施建设受到诸多限制。如果这一问题能够解决，很可能出现上千座小城市。这些已经有良好产业支撑的小城镇，应该发展成为城市；而那些没有产业支撑的，已经取得所谓城市名义的，也不能继续盲目扩张。

作者：袁钢 路国华