造福农民是中国特色城镇化建设的必由之路

　　我国的城市化与美国的高科技发展被誉为影响21世纪人类发展进程的两件大事。30多年来我国城镇化(也可以叫城市化)的历程表明，它是在农民无处不在地参与建设和牺牲贡献中进行的，这些参与和贡献既包括农民持续不断地在城镇设施建设、经济发展和其他方面的有形参与，也包括被誉为苏南模式、珠江模式等城镇化模式形成中的制度贡献。让这种以农民参与为显著特征的城镇化发展成果反哺农村，让其多方面的民主效应造福农民是其持续发展的内在要求和题中应有之义，因而，我国的城镇化不能简单地照搬西方国家以牺牲农民利益来换取城镇化的快速发展的做法，事实上即使为不少学者津津乐道的美国城市化发展也存在着对农民不公或野蛮劫掠的诸多问题。我们要按照十八大提出的统筹城乡发展的思路，以释放城镇化造福农民的民生效应为重要目标，走出一条具有中国特色的新型城镇化发展道路。

　　诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨曾经说过：中国的城市化(urbanization)与美国的高科技发展将是影响21世纪人类发展进程的两件大事。30多年来我国城镇化(也可以叫城市化①)的历程表明，它自始至终都是在农民无处不在地参与建设和牺牲贡献中进行的，依靠农民的广泛参与和牺牲贡献成功完成了快速城市化进程是我国城镇化的一个鲜明特色，这个特点决定了城镇化的发展应是城乡一体化与惠及乡村的历史过程，应在反哺农村与造福农民中彰显其社会主义城镇化的多方优势与获得今后发展的持续动力。

　　一 、我国各地农民以多种方式推动全国城镇化的迅速发展

　　20世纪七八十年代我国农村政策重大调整是废除配合与支持城市与工业优先发展战略的人民公社制度，农民向城市地区与非农产业转移成为一个无法逆转的发展趋势。随着大量农村剩余劳动力开始向城市和沿海地区大规模地转移，我国城市化悄无声息地进入了前所未有的快速发展时期。1978年我国城镇化率只有17.9%，也就是人们常说的我国80%的人口是农民，2012年我国达到52.6%，全国城镇人口首超农村人口，2015年年底，作为农业大省的河南1.07亿人口中城市化率46.85%，自2010年以来年均城镇化率提升1.61个百分点[1]。我国城镇化的这一快速提升直接受益于农民的广泛参与和牺牲贡献。

　　改革开放以来，我国城镇发展经历了三个阶段。第一阶段(1978—1984年)，借助乡镇企业“异军突起”与“一飞冲天”的优势国家进行补课性质的发展中小城镇，大城市的发展规模与数量受到严格限制，其发展处于停滞状态;第二阶段(1985—1995年)，逐步解除大城市发展多种限制，对农民工进城的态度从政策默许转向鼓励支持，农民以“离土不离乡”的特点参与大城市城区扩张与容纳人口急剧增加;第三阶段(1995年至今)，政府首提“城市群”概念与实施“以大带小”和“城市群”为核心关键点的新型城镇化发展模式，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有效地转移农业人口为城镇人口[2]。经过这三个发展阶段，我国城镇化水平迅速拉近了与世界城市化的平均水平。“我国城镇化水平与世界城镇化平均水平的差距，也由1978年的 20.5个百分点，缩小到4.3个百分点左右。”[3]不仅如此，30多年来城镇居民住房条件获得了根本性改善，交通运输、道路桥梁、水热气供应、电力电信、防洪排涝、环境卫生、园林绿化等市政工程设施与就业服务、文化教育、娱乐体育、商业服务等社会基础设施都得到同步发展。

　　在我国城镇化不断向前发展的历史进程中，农民对我国城镇化建设的作用至少表现在以下两个方面：一是农民进城创业就业成为城镇化的主动力。据统计，我国城镇人口由1978年1.7亿人增加到2011年的6.9亿人[4]。其中绝大多数新增城市人口都是农业转移人口，这些人口为城市发展创造了巨大经济需求与社会财富。多为农民创办的个体工商户、中小企业在县城和小城镇的集聚更是为县域经济的发展提供了重要的推动力。二是农民是城镇化的主要建设者。农民工占整个全国建筑业从业人员的80%，在城市第三产业从业人员中农民工占52%。所有城市中最脏、最累、最差的基础性工作几乎全部是由农民“承包” 的。在30多年连绵不断的城镇化过程中，各地农民在推动城镇化发展中至少创造出如下几种模式：

　　1.苏南模式。所谓“苏南”主要是指苏州、无锡、常州三个地级市及所辖的12个县级市为主的地域。改革开放造就了农村城镇化发展的苏南模式。在制度创新上，通过发展横向经济联合，自费兴建经济技术开发区，实施外向带动战略，改革土地使用制度，深化农村体制改革，建立和完善社会保障体系等一系列改革措施，使其地区经济得到了快速发展。在政府推动上，从产品经济转向商品经济，从内向型经济转到外向型经济，引进大工业和吸引大量外资，有计划地发展工业园区，使农村城镇化发展走向了“三集中”的良性发展轨道。

　　2.珠江三角洲模式。珠江三角洲是我国改革开放的前沿地带和试验区，范围北起花都、从化、增城、清远市，东到惠州市，西到肇庆，南部包括江门市的全部地区。改革开放以后，乡镇企业取得了快速的发展。珠江三角洲地区的农村城镇化发展的主要动力来自农村工业化，特别是乡镇企业的巨大发展，使得珠江三角洲地区产生了大批的现代化小城镇以及规模较大、基础设施和公共设施齐全完善的建制。珠江三角洲地区农村城镇化发展的最基本特征是城乡融合发展与接纳了 1 000万人的外来打工人员。

　　3.温州模式。改革开放以后，温州人的经商、手工业才能被激发出来，一开始就形成了家庭工业、专业市场、小城镇、供销员四位一体的市场经济模式，温州的工业化战略是一种劳动替代资本投入的发展战略，资本的原始积累表现为人力资本收益的过程，由此导致了温州地区民营经济的空前活跃，这种经济活跃又催生了以农民自己集资建设小城镇的城镇化模式。这种自力更生的发展模式加快了农业人口向非农化的转移、乡镇企业的非常规的灵活发展。

　　4.上海模式。1985年由上海市土地局、农委等政府部门提出的“三集中”的小城镇发展模式。“三集中”指的是农村人口居住向城镇集中、农村工业企业向乡镇工业园区集中、农业耕地向农场或农业大户的集中。这是上海市郊区工业化、城镇化发展和建立现代化农业的指导模式，在上海地区取得了很大成功。“三集中”模式既符合“控制人口、节约土地”的可持续发展原则，又使乡镇企业走向产业化、规模化的良性发展轨道，使农村剩余劳动力转向非农产业。

　　二、我国城镇化的发展包含着农民的艰辛努力与巨大牺牲

　　从新中国成立初期始，我国农民就为国家工业化起步和对城市优先发展做出了艰辛的努力和巨大的牺牲。据相关资料记载，“早在1952年到 1978年，国家就以‘剪刀差’的形式从农村抽取资金9 494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%。改革开放以后的1979年到1994年间，国家又以‘剪刀差’的形式再次让农村无偿贡献出15 000亿元。农村每年平均向城市贡献938亿元”[5]。由于长期城市本位的“取多予少”或“只取不予”的不合理政策，直接造成农村基础设施落后，农村发展乏力与“贫血”，直至改革开放前夕农民只有求不饿死的基本生存保证，包括农业在内的农村现代化只能成为一个遥不可及的田园梦想。

　　改革开放后，大量农村剩余劳动力(即农民工)进城市务工和生活，不仅促进了中国城市经济、社会的发展，也对城镇化的推进和完善起到了至关重要的作用。30多年以来，年轻体壮和富有创意的农民源源不断地从农村流进城市，为我国经济起飞持续提供了充裕的优质劳动力，在根本意义上解决了城镇劳动力供给长期结构性匮乏的社会痼疾，实现了生产要素的合理配置与优化组合，而且有效地抑制了劳动力成本的上升速度，降低了工业化的人力成本。“农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间交流的新通道，使工业化发展与全国农村劳动力剩余相沟通，为工业化提供了源源不断的劳动力，满足了工业化迅速发展对劳动力不断扩大的需求。…… 根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占57.6%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。”[6]

　　1.在第三产业方面，农民更是以其吃苦耐劳的工作精神与不讲条件的就业姿态遍布各个产业角落。在很多大中小城市和中小城镇，农民成为建筑、纺织、环卫、零售、餐饮、家政等行业的主力军。农民进城务工使第三产业所需要的劳动力得到补充，而第三产业的发展与城市化进程是相伴而生的，农民进城务工是全面推进城镇化必不可少的重要力量。

　　2.在城市消费方面，农民对城市消费的冲击是直接的。从消费规模上看，农民进城务工扩大了城市消费规模，不仅表现在对住宅、食品、服装、日用品与交通工具的需求，而且也表现在对教育、文化娱乐、消遣等精神产品的需求，这样就有利于拉动城镇消费需求，促进了城镇经济发展。从消费结构上看，农民在城市就业谋生的同时，还在不断改变着城市的消费结构，即以基本生活资料为主体的普通需求在整个城市消费的比重增加，使消费的类别更加多样化和多层次化。从消费水平上看，农民进城为城市居民提供了更多优质廉价的产品和服务，从而使城市居民的消费水平得到提高，农民带去的农村优秀工艺和烹饪等技艺又使城市居民的消费内容更加丰富、消费选择更加多样。

　　3.在对改革进程的推动上，农民跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，也是我国制度改革与创新的重要动力，这些力量又是市场拉力、内在推力和政策动力共同作用的结果，是改革开放的必然产物。首先，农民的就业流动加速了户籍制度改革进程，即对传统的户籍管理制度和就业制度带来挑战，为冲破城乡隔离的二元社会经济结构，形成统一的城乡劳动关系和就业制度做出了历史性贡献。其次，农民的流动就业促进了城乡之间和区域之间的协调发展。农民工通过城乡之间的双向流动，创造性地把“三农”问题和工业化、城市化、现代化耦合在一起进行自主解决。农民富于创造性的劳动，为工业增加了竞争力，为城市带来了活力，也为改革增添了动力。例如，河南固始县通过劳务输出造就了一批百万、千万甚至亿万富翁，县城及乡村面貌发生了历史性变化，可称得上农民外出务工传递带动发展的典型[6]129。再次，农民进城务工也推动着城市政府不断增加公共资源和公共服务的供给能力，推动着城市化、城镇化的不断升级，使人们的生活质量不断得到提升。

　　但是，我们也必须看到农民在当前城镇化发展付出的惨重代价与做出的巨大牺牲：一是被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，造成巨量的“半城镇化人口”融不入城市社会而处于城乡之间痛苦地摇摆之中，流动人口边缘化、中国特色的贫民窟等词汇的出现就是对这一问题的反映。二是“民工潮”已经成为社会流血的巨大创口，例如，造成留守儿童缺失正常的父爱或父母之爱，留守老人缺乏正常的子女赡养，不少农民夫妻因长期分居而离婚等，再如造成“三五”农民被迫外出流窜打工与生活艰难的社会问题。三是农业经济的“空心化”与农村聚落“空心化”加剧，直接造成农村基础设施、环境卫生条件、公共服务体系更加落后，直接导致农村在经济、社会、文化、医疗和教育等各个领域与城市的差距越来越大，农村现代化进展缓慢甚至农村日益凋敝的问题令人忧心忡忡。

　　三、我国城镇化应该走出造福农民的特色化发展道路

　　毛泽东在新中国成立之后不久就倡导创建“工农结合、城乡结合”的新型社会组织来缩小城乡差别与工农差别。邓小平不无忧虑地指出：“农村不稳定，整个政治局势就不能稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困”[7]。习近平也多次指出：小康不小康，关键看老乡。十八大和十八届三中、四中全会提出与强调了要通过以人为核心的新型城镇化建设形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的城乡关系，2013年年底召开的中央城镇化工作会议指出：推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。因此，今后城镇化建设毋庸置疑地要走出一条造福中国农民的城镇化发展道路，通过这种新型的城镇化建设不断地解决农村贫困落后这一发展短板问题与增加农民的获得感、幸福感。

　　我国的城镇化不能简单地照搬西方国家的经验做法，特别是不能以牺牲农民利益来换取城镇化的快速发展。事实上，即使为不少学者津津乐道的美国城市化发展也存在着许多问题。例如，美国西部地区至今犹存的数量庞大的流动季节农业工人和城市贫民窟中没有希望的失业者，他们不少是美国农业现代化进程中失去了家园与土地的印第安人后裔，不时地激发社会冲突的美国种族、失业等社会之痛，实际上也是美国未能消除的农村危机，把他们转移到城市里面而造成的。

　　目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，二者之所以存在着如此大的“数字鸿沟”，就是因为存在着漂移在城乡之间的1.5亿常年性流动的农业人口，他们未能或者不愿意获得城市户籍而一直处于无法实现永久性迁移的“半城市化”状态。之所以如此，是因为我们吸引农民进城的做法多数是临时性的权宜之计，从而形成了单身型、钟摆式而非永久性家庭式的农业人口迁移模式。这种城镇化方式让流动人口家庭看不到成为城市人的希望，而且直接影响流动人口家庭的正常生活，甚至造成家庭分解而出现诸多的复杂社会问题。近年来涌现的农民工“返乡潮”“民工荒”等现象就是城镇化未能充分彰显造福农民的民生效应的必然结果。

　　现阶段我们已经有条件把造福农民作为主要的城镇化目标。例如，城镇化重点可以调整为县城、中心城镇、新型农村社区等贴近农民生活实际的段位。当前我国中小城市城市化率为34.9%，远低于世界城镇化平均水平，德国70%的人居住在小城镇，美国50%以上的人居住在5万人口以下的小城镇[8]。考虑到农民工在大城市无法市民化的民生疾苦(据统计，农民工总量65.4%集中在东部地区，64.7%集中在地级以上城市)，而667个城市中约2/3出现交通在高峰时段发生拥堵等不堪重负的民生痛苦，因而城镇化的重心下沉是我国改善城乡居民民生的现实理性选择。再例如，许多发达国家城镇化达到我们今天这个阶段后，外来工进城后的住房基本上都是政府集体提供的，香港接近60%的人口居住在公租房里面，新加坡的组屋及其供应办法类似于香港的公租房，这些都值得我们借鉴。

　　城市是人类多样鲜活文明要素的聚集地，也是改善民生的现代平台。融入城市和成为一名城市居民是亿万新生代农民的共同梦想;有关统计显示，我国目前51.3%城镇化率是按城镇常住人口统计的，其中包括游动于城乡之间的2.6亿农民工群体，如果以户籍为统计口径只有35%，远低于世界52%的平均水平或发达国家70%以上的水平[4]。随着产业转移和新兴产业兴起，城镇化不仅可以成为中西部区域经济快速发展的引擎，而且能够释放出巨大的就业机会、环境优化等可以预期的造福农民的民生效应。当然，要实现这些目标需要我们很好地以人为核心、以造福农民为重要目标来推动今后城镇化的健康发展。

　　1.城镇化造福农民最实质的意义是实现由原来的农民家庭变成新市民家庭。这个过程应该是按照十八大提出的统筹城乡发展的思路，为新市民家庭创造出足够稳定的家庭收入维持正常的生活水平(考虑到农民家庭子女平均数多于市民家庭子女数，其平均收入不能太低)，解决养家糊口之外的养老、子女受教育等家庭问题的政策支持与社会环境。例如，发展大量的能够吸收农村妇女或老人城市就业的低端劳动密集型产业与第三产业。

　　2.城镇化造福农民的程度与对现有城镇发展去利益化改革紧密关联。要逐步消除户籍人口与非户籍人口之间不平等待遇和差距，还原户籍登记功能和突破以户籍与福利合一的社会管理制度(目前，与户籍制度挂钩的个人权利有20多项)，将户籍与福利脱钩，实现城市财政支出和公共产品提供对所有居民无差别、全覆盖，使常住城市农民工家庭迁居城市并安居乐业。目前最有可能市民化的农业转移人口是80后出生的新生代农民工与来自农村的大中专毕业生，他们有着较为强烈的市民化愿望和在城市发展的实际能力，在机会平等、权利平等和规则平等的前提下，可以和城市居民获得相互无几的收入。这个群体市民化的程度与水平是观测未来十年城镇化程度的晴雨表，并直接影响农民对城镇化前景的判断与参与的热情。

　　3.城镇化需要不断地创造出造福农民的前提条件。例如，城市基础设施决定的承载能力要与容纳足够数量的农业转移人口相适应;提供廉租房或者以土地换住房等社保措施来解决新市民的居住问题;乡镇企业要尽可能地向城镇或靠近城镇集聚为农业转移人口提供就业岗位;第三产业要予以政策倾斜、扶持发展以吸纳农村转移人口中的老年劳动力与女性劳动力，服务业用地与工业用地应该逐步实现基本同价以利于农业转移人口创业就业等。

　　4.建立农民市民化的自由退出机制，允许市民化后的农民还保有重新选择做农民的自由(不愿意在城市做贫民的权利)，应该明确规定户口迁入城市的居民保有农地承包权和集体成员权等。以经济为主导加快行政体制改革，突破“行政化”束缚，改变按行政级别为级差化的资源分配模式，形成经济力量主导的城镇化格局。

　　5.城镇化造福农民的愿景目标的实现具有长期性、艰巨性和复杂性，今后城镇化不能再沦为一哄而上的“造城”运动，它需要建立在专业分工和持续的劳动生产率改善的基础之上。农村大学生比重的连年下降折射出教育资源的分配不公，城乡居民人力资本的巨大鸿沟需要政府努力去逐步填平。无论是目前农业转移人口在就业方式、价值观念、生活习惯等都要进行以适应城市为特点的转变性适应(马克思称的“惊险一跳”)，还是未来“无土一代”农民 90后的一代农民被誉为“无土一代的农民”，他们大多数没有分到土地，也没有农业的生产技能与经验。在他们的成长中，城市生活早就通过电视、手机等大众传媒成为他们当然的生活目标与理想，他们当中很少人想回家当农民，就此而言，打工进城成为他们人生的一条艰难的“不归之路”。在市民化转型中对身份障碍、就业障碍、社保障碍、子女受教育障碍等的跨越中，政府都有着义不容辞援手解决的责任。

　　作者：刘歆立　李文博 来源：知与行 2016年7期