湖南小城镇建设的经验与启示

　　本文以湖南三个区县、七个乡镇的实地调研为基础，分析了湖南小城镇在城镇化建设中的特点以及相关主要经验和做法。在城镇化建设进程中，湖南虽然赶不上东部及沿海省份经济社会发展的速度和规模，但是借鉴了发达省份的建设经验，并结合自身特点进行了积极探索，其小城镇建设的经验和启示，值得其同一梯队及追赶梯队的省份和地区借鉴。

　　一、湖南小城镇建设的基本特点

　　当前，我国城镇化率约53%，位于长江中游的湖南省城镇化水平并不高。根据湖南省发展改革委数据，“十一五”期间，湖南城镇化率从2005年的37.00%提升至2010年的43.30%，年均提升约1.26个百分点，低于全国同期水平0.13个百分点，居中部六省第四位。

　　望城区总人口54万，2011年成为长沙市第六区;宁乡县人口135万，隶属省会长沙;攸县人口80万。新康、乔口、靖港、格塘、铜官、金洲、新市人口均不到4万。提高城镇吸引力，促进人才、资金等发展要素更多地向城镇聚集，是这些小城镇的发展目标。其城镇化发展有以下特点：

　　(一)县级城镇坚持工业带动

　　三县区均把“兴工强县”作为重要发展战略。以产业园区为重要平台，以项目建设为重要抓手，扩大增量，盘活存量。

　　望城区坚持“工业主导、城乡统筹”发展方针，按照“工业兴县、园区兴工”的思路，建起了全国首批国家级农业科技园区之一的望城国家农业科技园和全国第一家食品工业园区——湖南省高科技食品工业基地。近年来，入驻望城投资兴业的企业已达600多家。

　　宁乡县2012年县域基本竞争力挺近全国百强。2012年完成工业总产值1440亿元，其中规模工业产值1160亿元。先进装备制造、食品、新材料新能源等主导产业占规模工业的比重达65%。新增产值亿元以上企业108家、税收千万元以上企业14家。

　　攸县境内矿藏丰富，大力发展矿业采掘。已探明煤、铁、锰、钨、铀、铜、金石膏、大理石等矿藏资源20余种，尤以煤炭资源十分丰富，已探明的煤炭储量达3亿吨，是全国重点产煤县。

　　值得注意的是，这些区县的制造业产业规模虽然较大，但在区域分工中的位置并不高，自身产业链条相对较短，对生产性服务业的需求层次和总量都相对不高。

　　(二)中心城镇培育特色产业

　　为提升小城镇的吸引力，当地政府多采取改善外观形象、加强服务配套、准确产业定位的方式来突出特色。

　　望城在小城镇建设中充分发挥临江近城的优势，充分运用独特的历史文化资源，走城镇建设与旅游发展相结合的道路。2012年，望城提出了要建成 “大花园、大观园”的口号，把全区城镇建设分成现代都市型、特色旅游型、绿色生态型三种类型，不仅要求各城镇干净整洁、山清水秀，而且还要各具特色，不能千镇一面。

　　在服务配套方面，按城市市政标准，在每个中心镇实现配置一所达标学校、一个中心医院、一个集贸市场、一套污水处理系统、一条特色街市、一所敬老院，城乡用水、用电、通讯实现同网同价。

　　望城注重准确定位各镇的产业发展：古镇靖港依托旅游为产业支撑;渔业发达的乔口以商贸为主打，配合古镇旅游卖点;铜官着力促进传统陶艺与文化产业、工业旅游深度融合;新康等依托戏曲、酿酒等民俗文化和技艺，探索戏乡发展之路。

　　(三)城乡一体化试做土地文章

　　湖南在城镇化进程中，也有一些小城镇积极探索做活土地文章，寻找让土地变资本，使农民既依靠土地致富又摆脱土地束缚的新农村建设方式。在宁乡县金洲镇关山村，当地政府探索建立农村土地节约利用、集约经营，城乡一体、优化配置，有序流转、开发增效，收益共享、致富农民的农村土地经营管理新制度。通过国土综合整治，推进村庄整理、道路整理和土地整理，鼓励村民住房由平房向楼房转变，大院向庭院转变、分散向集中转变，宅基地由耕地向荒地转移、平地向坡地转移。将整理出来的旧宅基地、菜地和疏林地进行有效开发，新增耕地950亩，节约建设用地近400亩。通过招商引资用于项目和旅游开发，成立了农业专业合作社和90余家农家乐，帮助农民改变居住环境、增加收入。

　　(四)农业资源开发初见效益

　　湖南广大农村地区拥有丰富的农业资源，当地一些小城镇立足于实现农业资源“就地开发、产业就地成型、农民就地就业”。望城、宁乡等地的一些乡镇，发挥临江近城、交通便利、农业资源丰富的优势，推动规模经营、科技应用、产品开发，以“农事体验、农家休闲、农业观光”为主体的休闲农业蓬勃发展。当地农民企业家在发展休闲农业和乡村旅游、建设农业旅游观光休闲生态园、集体农庄企业等方面进行了有益尝试。这些项目和企业带动了周边农村发展和农民增收，且其雇佣工一般有八成来自周边农村。

　　(五)“两型”社会理念逐渐普及

　　近年来，湖南省努力推进“资源节约、环境友好”两型社会综合配套改革。“两型”城镇建设理念已经渐入人心，一些小城镇在环境保护方面树立了典型。

　　(六)小城镇发展质量有待提升

　　受传统机制的影响，湖南小城镇建设在一定程度上存在重地上设施、轻地下设施，重新区开发、轻老城提质，重增加建设用地、轻集约节约用地，重城镇发展规模、轻城镇发展质量的倾向。小城镇主要发挥一般性集镇管理和区域性贸易职能，其综合承载能力、功能配套设施、城镇化质量有待进一步提升。

　　小城镇政府工作以服务农村、农业、农民为主，没有突出城市管理、社会服务等方面的职能。小城镇在村镇规划、审批、监察等方面没有一级政府的管理权限，没有独立的财权，税收大多上缴到上级政府。小城镇在本辖区基础设施建设、公共服务供给和农村设施的建设上，没有投入的实力。

　　此外，全省小城镇城镇化区域发展不平衡。长株潭地区城镇化平均水平达60%，而全省72个县平均城镇化率只有33%左右，低于全省43.3%的平均水平10.3个百分点，这意味着湖南环特大城市群之外的其他地区城镇化水平相对落后。

　　二、小城镇建设的主要经验和做法

　　(一)突出体系构建，加强布局规划

　　近年来，湖南省提出建设形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系格局。到2015年，全省目标城镇化水平要超过50%，建成特大城市6个(长沙、衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德)，大城市6个(郴州、益阳、永州、邵阳、娄底、怀化)，40个县(市)中心城区人口过20万，50个建制镇镇区人口达3万以上。

　　湖南提出，“十二五”期间，要抓好34个示范镇建设，重点支持100个中心镇和151个特色镇的发展。中心镇要实施扩权强镇，着力增强镇区非农产业集聚能力，大力提升基础设施建设水平，改善人居环境。特色镇要因地制宜，突出特色，加快发展。

　　望城、宁乡、攸县三个地区的综合实力在湖南全省区县里属于靠前，其中，望城、宁乡更是位居全省前四名。这些小城镇在新型城镇化建设中拥有共性，即强调总体发展布局，制定各项总规、控规、详规及设计齐全的规划体系。按照推进新型城镇化和转变经济发展方式的要求，充分发挥城乡规划对经济社会发展的引导和综合调控作用。

　　(二)突出产业培育，注入发展活力

　　小城镇始终把产业作为立镇之本、强镇之基，通过产业聚集完善城镇功能，通过城镇发展带动产业聚集。

　　从产业结构来看，产业培育一般集中在以下几个方面：一是依托于本地天然资源的采矿业，如攸县的煤矿业已具备产业聚集规模;二是农林牧渔业以及相关现代农业，各相关区县除从事粮食作物生产，更大力推广经济作物种植，积极发展休闲观光等新型农业业态;三是发展以制造业为主导的新型工业，一些区县通过兴建工业园，吸引机械制造、食品加工等企业入驻;四是以旅游商贸并带动相关住宿和餐饮业。各区县、乡镇充分挖掘自身旅游资源优势，通过建设休闲旅游度假村、步行街等形式带动第三产业发展。

　　从产业培育方式看，靠近长株潭都市群的望城、宁乡在招商引资方面拥有地缘优势，因而产业聚集与城镇化建设基本同步进行;而地理位置稍偏远的攸县，则城镇化框架建设在前、寻找产业支撑在后。攸县正投资兴建的再生资源产业园，就是一个先筑巢再引凤，寻找新经济增长点的案例。

　　(三)突出因地制宜，强调科学发展

　　湖南省在其“十二五”新型城镇化发展规划中提出，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，根据湖南不同类型、不同区域的城镇化发展现状，因地制宜地实施差异化发展战略，分重点、分层次推进。

　　根据这一规划，望城、宁乡所处的长株潭城市群定位于率先发展，湖南省目标是把长株潭城市群建设为该省经济社会发展的引擎和核心增长极。而攸县所在的大湘南地区则定位在开放发展，目标是以承接产业转移示范区建设为契机，加快与珠三角、北部湾的全方位对接融合，在农产品、能源、原材料、人力资源和旅游等方面建立稳定合作关系。

　　望城区古镇群，即以靖港、乔口、铜官、新康为代表的湘江黄金水道下游古镇，就是充分挖掘古镇的文化资源，开发出“到靖港寻古，到乔口吃鱼，到铜官玩陶，到新康看戏”的环湘江旅游新路线图。

　　(四)突出城乡统筹，破解二元难题

　　综合三个区县城乡统筹的做法主要有：一是统筹城乡规划。把农村和小城镇作为有机整体，实施空间、土地、产业、生态、主题功能区规划合一。一些地区实现了村镇规划全覆盖，并制定了城乡统筹发展的多项专项规划。二是统筹城乡基础设施建设。把小城镇和农村的基础设施进行通盘考虑，构建城乡一体的基础设施网络。一些区县实现了村村通水泥路并向组向户延伸。三是统筹城乡公共服务。望城、宁乡、攸县等地已实现居民基本医疗、养老保险城乡同等待遇，全面解决被征地农民社会保障问题，不断完善城乡“三级”卫生服务体系，深入开展农村精神文明创建活动。

　　(五)突出政策支持，打造坚实后盾

　　湖南省各级政府均制定了小城镇需要迫切解决的支持措施。

　　省政府制定了《湖南省小城镇建设规划2012—2020》，并将“县城和中心镇扩容提质工程”作为省重点工程。鼓励中心城区人口过10万的 55个县(市)按中等城市的规模和标准规划建设，中心镇及镇区人口过2万以上的一般建制镇按5万人口以上的小城市规模和标准规划建设。

　　县镇级政府也提出了一系列符合城镇发展需求的改革措施。在城乡规划、投融资、土地保障、产业发展、基础设施建设、城镇管理、户籍改革、社会保障方面给予重点倾斜，鼓励引导二、三产业向小城镇集中，各种生产要素和经济要素向小城镇集聚。以上都是小城镇在发展过程中迫切需要给予扶持的重要方面。

　　(六)突出考核监督，完善管理机制

　　为全面掌握全省城镇化的动态进程，促进城镇化的健康有序发展，湖南制定了《湖南省城镇化评价指标体系》，从“水平提高、经济发展、生活方便、环境优美、社会安定”，五个方面制定了27项指标，并根据不同权重进行评分。该体系有助于全面评价目前城镇化的发展水平，并及时发现城镇化进程中的薄弱环节和存在问题。

　　一些小城镇为提升城乡同治水平，结合专项工作制定了专门考核办法。从2012年开始，攸县再生资源网点建设及运行情况纳入全县城乡同治考核范畴，考核到乡(镇)村(居)(占考核总分20%)。站、点实行绩效考评和奖补挂钩办法：绩效考评推行按月定量考核、定性考核和综合评估相结合的考核办法，由各乡镇城乡同治办逐月逐点逐项指标考评。奖补推行按按管区内每个居民1人每年3元的标准奖补给各个环节。

　　三、需要破解的矛盾

　　(一)城镇化建设提速与新型城镇化目标的矛盾

　　城镇化建设如何既保证速度又保证质量，这是摆在湖南众多小城镇面前的一个问题。

　　根据湖南省“十二五”城镇化发展规划，该省2015年城镇化水平要达到50%以上，其中，长株潭城市群城镇化率达到70%。就目前发展情况来看，位于该区域内的望城、宁乡县2015年均难以达到70%的水平。望城虽然目前全区城镇化水平以每年超过两个百分点的速度递增，2015年城镇化率有望达到55%;宁乡县目前城镇化率为46.2%，2015年有望达到全省平均水平，但距长株潭地区70%的水平相去甚远。

　　这里存在的陷阱是，小城镇如果刻意追求城镇化率的指标，大批引入劳动密集型产业，虽然有助于大量农村人口转移到城市，却也承载了更高的环境风险。这与构建新型城镇化的目标背道而驰。

　　攸县的发展面临两难困境。该县发展最大的困难在于地上工业不足，但发展地上工业就难免对环境带来威胁。近年来，居民环保意识不断提高，该县也拒绝过客商投资玻璃厂等容易环境污染项目。此外，攸县出于环境保护考虑，规定20年内禁止砍伐山林。县内的伐木加工厂不得不到临近的江西省引进木材。此举虽属于跨省经济合作，但是否可持续发展值得进一步检验。

　　(二)小城镇投融资困难与体制机制限制的矛盾

　　小城镇的建设发展迫切需要扩大融资渠道，积极吸引民间资金和企业资本参与城镇建设和基础设施管理运营。

　　农村集体经济面临发展融资难的问题。一些基层村集体表示，对于相对偏僻贫困的乡村来说，发展模式和资金短缺是制约发展的两大障碍。希望金融机构能在三中全会之后的改革中，针对农村的特殊情况，简化融资程序和手续，能以土地使用权、村级集体财产或者村集体信誉进行抵押。

　　民间资本在城镇化建设中存在门槛难入的情况。望城区农民企业家陈杏华近年来投资近4亿元人民币建设了农业旅游观光休闲生态园。他表示，希望和地方政府探索突破政策尝试的可能性，参与在望城区格湖乡打造一个中国中部休闲农业旅游小镇。陈杏华认为，地方政府不要怕肥水流了外人田，可以尝试把给国有企业的各种扶持转给民营企业，民营企业要的会更少，做出的贡献会更多。

　　(三)地方政府主导与顶层设计相对滞后的矛盾

　　湖南小城镇的城镇化建设均属于地方政府主导。地方政府的功能和作用虽然难以替代，但对于湖南这样经济实力并不属于第一梯队的省份，加强城镇化建设的顶层设计显得更有必要。

　　由于地方政府在征地、拆迁、补偿、招商引资等各环节都起到主导作用，通过卖地收入和土地抵押贷款启动城镇化建设，客观上增加了地方债务累积的风险，也容易造成土地城镇化快于人口城镇化的弊病。

　　笔者认为，这种由地方政府提出规划建议再报上一级政府审批的做法虽然简便实际，但更应提倡顶层设计的及时科学参与。由本省、国家乃至国际上的专家建言献策，进行统筹城乡、因地制宜、可持续发展的规划，加强对可预见风险的评估与防范，对城镇化重点项目产业支撑问题，应由业内顶级专家进行科学具体的可行性论证与设计。

　　(四)城乡一体化发展与城乡差距客观较大的矛盾

　　数据表明，湖南城镇居民收入与农民收入差距由2005年的6406元上升到2011年的12277元，扩大了91.6%。此外，农民融入城市的问题仍未解决。农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全等方面的困难有待进一步完善解决。

　　由于湖南小城镇的基础设施和公共服务能力不足，其周边农村的农业发展也缺乏高新技术的应用，农业资源的开发规模和质量较低，一定程度上影响了农业经济价值的体现。农业资源开发仍然集中于农业产业链的初始环节，先进技术的引入和应用不足，产业开发和产品存在同质化倾向。一些村镇反映，农村迫切需要城市科研单位送技术下乡，多做帮助和引导的工作推进农业产业的全面发展。

　　四、小城镇建设的启示

　　(一)因地制宜是推进城镇化建设的重要方法

　　城镇化建设没有包治百病的统一药方，必须实施差异化城镇发展战略。不能沿袭国内外城市“先发展，后整治”的老路，也不能照抄照搬其他城市的现成经验，而应走可持续发展之路，注重经济可持续、社会可持续和环境可持续三者的和谐统一，才能避免患上“城市病”，防止出现成熟期后不可持续的现象。各地在编制规划、产业培育、项目管理等各方面都应以当地实际情况为基础，在城镇化建设中做到量体裁衣。

　　(二)城乡一体发展是推进城镇化建设的主攻方向

　　要突破城乡二元结构，不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化;不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整;不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进;不仅意味着提高农村的硬件设施条件，也要重视农村软件的建设和培育。促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠。

　　(三)坚持以人为本是推进城镇化建设的核心原则

　　要充分重视小城镇及农民生产生活所必须的公共产品和公共服务质量的提升，让大家能够体面地、有尊严地生活。要解决农民出村进城落户的问题，一方面，对于想进城的农民工，政府必须给他们提供就业、社保、医保、教育、住房等保障，另一方面，对于不愿进城落户的农民，需要厘清当前农村承包地、宅基地和住房、农村集体资产的产权，保护农民合法权益。

　　(四)体制机制创新是推进城镇化建设的根本动力

　　要把改革创新城镇发展机制作为推进新型城镇化的强大动力，彰显城镇发展特色，走创新发展的新型城镇化道路。当前，各地小城镇建设主要应当在有序拓展城镇区划范围、促进城乡土地流转、加快户籍制度改革、加强和改善社会保障、加大财税支持力度、拓宽城镇建设投融资渠道等方面进一步解放思想，努力消除影响城镇化发展的各种体制性、政策性障碍。

　　(五)统筹兼顾是推进城镇化建设的重要思路

　　城镇化进程既要注重大中型城市发展，也要注重小城镇建设;既要注重基础设施先行和规划引领，也要兼顾公共服务和生态环境;既要通过工业积极带动产业聚集，也要充分发挥一、三产业的潜力和作用;既要推动新型城镇化建设，也要抓好新农村综合改革;既要全面提升示范城镇乡村的建设，也要注重统筹推进其他乡镇的发展;既要提升城镇化发展的速度，更要确保城镇化建设的质量。唯有用全面、辩证、可持续的眼光和思路来推动新型城镇化建设，才能使我国广大城镇和农村真正宜居宜业，人民富庶安康。

　　作者：高川 来源：中国经贸导刊 2014年9期