地方政府与中国新型城镇化的发展建设

　　在城镇化建设的过程中，地方政府财政资金和地方政府融资平台成了支撑主力，尤其是政府融资平台，代替政府进行直接与间接融资，满足了经济建设快速发展的巨额资金需求，大大加快了我国的城镇化进程。然而，随着地方政府融资平台数量与负债规模的急剧扩大，风险也在不断累积，存在着举债规模过大、违规担保、偿债能力弱等一系列问题。根据十八大报告精神，城镇化将成为中国全面建设小康社会的重要载体，如何协调推进城镇化是实现我国现代化的重大战略选择。本文从地方政府融资平台入手，对城镇化建设中的融资平台现状和存在的问题进行分析，提出在当前形势下，地方政府如何推进新型城镇化建设。

　　一、当前我国城镇化现状

　　城镇化是一个衡量一个国家发展水平的指标，是伴随工业化发展，第二、第三产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。根据国家统计局数据，我国城镇化率从2002年的39.09%到2014年的54.77%，12年内以平均1.3个百分点的速度递增。预计到2020年，我国城镇化水平为60.57%，达到中等发达国家水平。

　　近年来，中国城镇化建设道路不断升级，新型城镇化将成为新常态下中国经济可持续发展的新引擎。2014年3月，国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，将新型城镇化道路上升为国家战略。在为中国经济长远发展带来重大机遇的同时，新型城镇化也给人们带来了不少困惑，社会各界对其是否存在认识偏差、战略实施过程中有何现实困难、如何寻找改革突破口等关键问题的回答，决定了新型城镇化的发展大局。

　　二、地方政府融资平台现状

　　为了满足城镇化建设日益增加的投融资需求，两部分资金成为支撑主力，一是地方政府财政资金。二是地方政府融资平台，所谓地方政府投融资平台，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等。它是我国在特殊的财税体制下、在特殊时期的产物，是解决地方政府在公共产品供给上的资金短缺问题、规避制度约束的一种变通手段。

　　随着地方政府融资平台数量与负债规模的急剧扩大，在推进城镇化快速发展的同时，风险不断累积：举债规模过大、过分依赖土地财政，经营性现金流严重不足、地方政府违规担保、偿债能力弱。银监会数据显示，截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元，同比增长6.2%;地方政府融资平台客户数量达到10932家。目前地方政府融资平台贷款已逐步进入还债高峰期，约35.5%的贷款在2013年至2015年内到期。审计署2013 年第24号审计公告显示，从偿债能力看，2012年底36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有68家资产负债率超过70%;有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息;有37家2012年度出现亏损。由此可见，融资平台代替政府投融资模式已不可持续。

　　三、如何实现可持续发展的新型城镇化建设

　　根据国发〔2014〕43号文件要求：明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借;剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。该文件的出台是中央对地方政府融资行为进一步加强规范管理。而当前我国正处在城镇化快速发展时期，城镇人口的增加不可避免地带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求，预计到2020年，城镇化建设资金缺口达到42万亿元，仍需举借大量政府债务。

　　为落实中央关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，积极稳妥支持“以人为核心”的新型城镇化建设工作，必须创新市场化融资模式，放宽准入，完善监管，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营：

　　一是对于纯公益性项目，如教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，应鼓励政府向社会力量购买服务的模式。二是对于经营性项目，应通过PPP模式鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营建设。三是通过创新项目融资模式的方式，发挥政府引导职能，将经营性项目和公益性项目有机组合，建立项目综合收益平衡机制，改善基础设施项目的盈利条件，提高社会资金向公益性城市基础设施项目投资的积极性。

　　(一)政府购买服务模式

　　根据国办发〔2013〕96号以及财政部专门出台的《政府购买服务管理办法》，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。运作方式如下：

　　(1)纳入目录。地方政府拟定本级政府向社会力量购买服务指导目录，报同级政府批准后按规定公布实施，确定政府购买服务的种类、性质和内容，确保将需要采购的棚改安置房项目纳入采购目录。

　　(2)确定购买主体。由市政府出文授权有预算的政府部门、事业单位或主管部门作为本次项目的购买主体。

　　(3)确定采购方式。地方政府可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购中的任何一种方式实施棚改采购。

　　(4)确定承接主体。由购买主体按照《政府采购法》有关规定确定承接主体。

　　(5)采购资金纳入财政预算管理。购买主体将与承接主体签订《政府采购合同》，约定在合同期限内，向承接主体逐年支付采购资金，且确保采购资金逐年列入财政预算，并对资金支付计划安排予以说明。

　　(二)PPP模式

　　发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施;公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施;医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目;水利、资源环境和生态保护等项目;各地的新建市政工程以及新建城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

　　(1)定义。PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 “使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　(2)运作方式。PPP项目的运作模式主要包括：建设-运营-移交、建设-拥有-运营、移交-运营-移交、改建-运营-移交、购买-建设-运营、区域特许经营等及其组合。选择方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。PPP模式的多方共赢是解决城镇化过程中基础设施、公用事业、公共服务资金难题的有效途径。我国已成功将PPP模式运用于建设地铁(如北京四号线)、铁路等基础设施方面，并获得一定实践经验，但和同类新兴市场比有较大差距。目前国内在建或完工的PPP项目涉及的资金大概有4、5万亿元的规模，存在较大的发展空间。因此，PPP模式需完善健全的经营机制、有力的保障机制、合理的风控机制和双赢利益共享机制将为我国社会资本作为项目的融资来源创造投资更多的渠道。

　　(三)融资平台的发展转型

　　未来平台公司应去平台化运营，地方政府应增强平台公司的可经营性资产比例，积极尝试股权投资、股权融资、企业债券等各种方式，实现实体化、市场化和规范化转变，能全方面参与市场化竞争。

　　(1)产业引导和国有资产管理。按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。

　　(2)资源整合和跨区域、多元化发展。通过整合各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济;利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务，凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。

　　(3)城市金融服务，打造金融板块。城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。

　　未来为了实现中国特色的新型城镇化，财政手段相对于其他政策工具，依然需要发挥其核心作用，面对新的历史形势和要求，只有不断推进财政领域的改革，不断创新投融资模式，积极引入社会资本共同参与建设，才能继续推进新型城镇化的发展!

　　作者：张淼琳 来源：经营者 2015年4期