中国新型城镇化建设面临的挑战探究

　　中国改革开放以来的城镇化过程呈现出一系列不和谐的问题。而新型城镇化政策的提出对于中国下一步社会结构的整体变革具有重要意义。新型城镇化建设绝非是单纯对经济效益的追求，能否从户籍制度、分税制改革入手，在很大程度上决定着城镇化建设的成败。要适应现实发展要求，积极改革原有体制弊端，推动新型城镇化建设将成为中国新一轮发展的核心动力来源。

　　近年来，新型城镇化建设问题已成为社会热议的话题。对于新兴城镇化建设褒贬不一。部分人认为，新型城镇化将会带来难得的发展机遇。同时，也有人认为，新型城镇化运作不善，将会导致形象工程、圈地造城、逼农民进城上楼、推高房价等问题的出现。怎样才能走出一条符合可持续发展要求的新型城镇化道路需要更深层次的探讨。推进新兴城镇化建设必须科学城镇化建设中存在的问题。改革其中存在的弊端，以适应现实的发展需要。

　　一、新型城镇化不应成为政府的“形象工程”

　　近年来许多中小城镇的建设都采用照抄照搬的方式，陷入单纯靠增加建设用地、修大广场、建宽马路、开发房地产的怪圈，在不良政绩观等多方力量的作用下，许多小城镇的土地规模短期内迅速扩张;许多地方通过简单的拆迁、引资、建楼、建厂，让农民洗脚上楼，造成了“伪市民”或“半城市化”现象。新型城镇化的提出，就是要提高城市化效率，解决粗放发展和“人口城市化”严重滞后于土地城市化等问题。

　　虽然不少地方政府也意识到，城市的粗放的发展方式必须改变，但是中国城市的管理体制、扭曲的政绩考核体系、长期的模仿似思维以及官本位思想的影响，严重束缚了对城镇化建设的思考，一些地方把城镇化建设只作为政府的面子工程形象工程，一味追求城镇化在地域上的扩大或建筑的现代化等指标，而对新型城镇化的核心内涵置之不顾，使新型城镇化的建设严重偏离预定的轨道。

　　二、新型城镇化建设不应变成新一轮“圈地运动”

　　英国圈地运动在14、15世纪农奴制解体过程中，英国新兴的资产阶级和新贵族通过暴力把农民从土地上赶走，强占农民份地及公有地，剥夺农民的土地使用权和所有权，限制或取消原有的共同耕地权和畜牧权，把强占的土地圈占起来，变成私有的大牧场、大农场。这场运动虽加快了英国城镇的进程但却致使无数农民倾家荡产，流离失所。这对于中国的新型城镇化道路与方式的选择无疑是一个警示。

　　中国自改革开放以来一直在进行城镇化过程，但这种城镇化化是靠卖地来推动城市扩张和经济增长，“土地财政”使得政府被房地产行业所“绑架”，国民经济格局严重扭曲。因此避免出现新一轮“圈地运动”，避免“新型城镇化”建设沦为房地产行业的又一轮“盛筵”，就要改变原有的“土地财政”局面，从根本上推动财政体制进一步改革。

　　1994我国进行分税制改革，直接从地方政府手中回收财政收入，削弱了地方的权力保障中央的财政权力。之后，中央才得以进行一系列的大规模投资计划，如：新农村建设等。然而分税制改革并不彻底，如：中央与地方财政收支不匹配。形成了两级政府“财政收支倒挂”现象。这也使得土地出让存在着违法违规的行为，但为了保持经济高速增长，满足公共支出，中央和地方在这方面的改革力度严重不足。

　　因此，在中国快速城镇化发展进程中，土地问题是需要下大力气加以解决的问题。张曙光认为土地利用规划还没有起到应有的作用，目前，土地用途构成很不合理，例如，全国各地都在争相建设工业开发区、新农村示范区等，其中的浪费很大。新型城镇化政策也使得房地产行业对于新型城镇化充满迫切企图，认为是房地产化的新时机。若这种企图实现，将后患无穷。为避免再次出现“土地财政”下的“圈地运动”，就要从根本上对财政体制进行改革。

　　三、“以人为本”推进城镇化建设

　　2013年中央城镇化工作会议提出“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”这对于改变原有以工业化为主导，以经济总量目标，肆意扩大城市规模，无序建设基础设施等乱现象虽提供了方向上的指导。但对于“以人为本”，推进人的城市化而言指导效果并不明显。

　　部分城镇化中的人面临诸如虽人居住在城市中但并未享受到相关福利待遇等问题。因此，相对于城镇化在规模上的扩大、数量上的迅速扩张，城镇化的质量则很难跟进数量上膨胀的速度。而新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。如何做到提升新型城镇化的内涵，使“城乡一体”、“和谐发展”不再停于表面，切实解决农民工进城之后的子女教育问题、医疗保健问题、户籍限制问题以及城镇化建设中行政主导突出等问题，充分尊重和保障城镇化中“新城市人”各方面的权益，实现户籍与所享权利的对等，更加关注人的发展需求，才是全面提升城镇化质量的路径选择。

　　四、新型城镇化应着力于土地制度的转变

　　新型城镇化建设一大难题在于如何解决好征地制度问题，如何建立一种新的土地制度，可以说是中国城镇化建设最为艰巨的历史重任。土地问题历来是中国经济社会发展所聚焦的最为敏感的话题。在很大程度上，新型城镇化建设正是围绕着一个关于土地的制度设计问题而展开。

　　在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收，农村土地流转则局限于农村集体内部，由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未形成，且在旧的城市化过程中，政府往往只是征收了土地，但农民却没有变成市民。而且在土地征用过程中，农民并没有获得市场的价格补偿。据《土地管理法》规定，“农民得到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍”。但实际上很少有农田能够达到这一补偿标准。解决这一问题就需要按照土地的不同用途决定其价格。但是在土地征用过程中必须要有个底线，不能低于市场价格，保证农民生活水平不下降，生计要有保障。总之，需要增加民办要素，不准农民分享城市的土地升值是不合理的。改革征地制度，改变原有补偿机制，合理分配农地经规划批准转化为建设用地之后的增值收益。

　　五、结语

　　新型城镇化建设就是要避免以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”及房地产开发为特点的粗放的城镇化现象。新型城镇化的核心问题就是当地农民怎样进城，外来农民工如何纳入城市公共服务体系，城市的基础设施如何向农村覆盖，而平衡农民与市民的利益是新型城镇化推进的一个关键。如何积极回应来自经济社会发展的现实需求，在推动新型城镇化过程中，将征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹考虑，并通过制定配套性的改革方案从总体上推进才能走出适合自己的新型城镇化之路。

　　作者：李悦 来源：商业2.0 2014年11