应急保障能力建设在新型城镇化进程中的探究
加强城镇应急保障能力建设有利于体现“以人为本”，提高基层应急能力以实现公共服务均等化是城市管理的重要内容。我国在新型城镇化推进过程中应急保障能力建设遭遇财政应急资金规模小、管理方式落后、应急处置观念错位等诸多难点。应将政府应急保障能力建设纳入新型城镇建设规划中，开发适合城镇建设实际需要的应急保障装备，深化财税制度配套改革，创新应急管理手段以全面提升城镇应急保障能力。
尽管新型城镇化建设在广袤的中国大地上如火如荼地进行着，但火灾、地震等突发事件屡屡干扰正常的建设进程，考验着政府和民众的应急保障能力。应急保障能力建设是新型城镇化的重要内容之一，必须给予特别的研究和关注。这是天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故用血的事实给我们的警示。
一、加强城镇应急保障能力建设的客观必要性
(一)城镇应急保障能力建设有利于体现“以人为本”
新型城镇化的核心是“人的城镇化”，而人生活在现实世界中不可避免地会遭受到各种自然灾害和事故灾难的影响，城镇化建设过程中可能面临各种突发事件(参见表1)。
在新型城镇化建设过程中，突发事件的发生必然扰乱人们正常的生产、生活秩序。各级政府应坚持以人为本、预防为主的原则，把保障民众的生命安全和财产安全作为应急管理工作的出发点和落脚点，最大限度地减少各类突发公共事件造成的危害和损失;坚持事前预防与应急处置相结合，围绕生产建设和人民生活的实际需求，明确劳动监察、安全生产管理等部门在应急保障工作中的基本职能和具体职责;强化硬件保障，完善软件支持，把提升应急保障能力建设工作纳入制度化、规范化和法制化的轨道，依法保证各级各类应急管理预案的贯彻实施。从这个意义上讲，提高应急保障能力是保证我们顺利推进新型城镇化建设的客观要求，也是“以人为本”核心理念的内在要求。
(二)城镇应急保障能力是实现公共服务均等化的重要内容
市场失灵理论认为，提供基本公共服务是政府的应尽之责。“人的城镇化”的“人”包括民众和法人等经济实体。政府有义务为民众提供安全的生活环境，有责任为法人等经济实体提供安全的经营环境。而要实现这个目标，政府应着力提升应急保障能力建设。改革开放以来，虽然我国经济突飞猛进，取得了巨大成就，但城乡差别依然巨大，这种差别不只体现在人均收入等方面，更主要地体现在包括应急保障能力在内的公共服务层面。在推进城镇化的过程中，我们要致力于加强城镇基础设施建设，努力提升城镇应急保障水平，实现城乡一体化发展。
(三)城镇应急保障能力建设是提高基层应急能力的必然要求
新型城镇化建设在实践中摸索着推进发展，既需要学习世界发达国家的成功经验，更需要紧密联系现实国情。改革开放三十多年中，不少地方政府片面强调以经济建设为中心，热衷于GDP增速强劲的硬件建设，却轻视了诸如应急保障等软件建设。随着城镇化率的逐步推高，应急保障水平的滑坡对经济和社会发展的阻滞作用日趋明显。汶川地震灾后重建仅中央财政三年投资总额就超过三千亿元[1]。如果将玉树地震、舟曲泥石流等救灾支出投资汇总，其数额必为天文数字。名谚“千里之堤毁于蚁穴”提示我们，硬件和软件“两手都要抓、两手都要硬”;要改变以往的工作思路，夯实包括应急保障能力建设在内的公共设施基础。只有这样，才能为民众提供安全、幸福的生活环境，为经济发展营造更为宽松顺畅的外部环境。
(四) 城镇应急保障能力建设是城市管理的重要内容
世界各国和地区都非常重视城镇应急能力建设。德国明确联邦政府和州政府的应急保障事权;美国自21世纪初着力构建从联邦到地方全覆盖式国土安全防护体系;加拿大加强应对紧急事件的队伍建设并明确工作机制;智利各级政府重视应急管理体系建设，针对国民反复进行应急教育，提升防灾意识。这些都是我们可资借鉴的宝贵经验。时隔37年再次召开的中央城市工作会议特别强调，要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。作为城市的建设者、决策者和管理者，各级政府必须把应急管理放诸重要位置，借鉴国外的先进管理经验，千方百计地完善城镇的应急保障能力体系，秉承共享与绿色发展理念，把应急保障工作贯穿于城市管理的各个环节，实现“城市让生活更好”的目标。
二、我国新型城镇化进程中应急保障能力建设的难点
随着改革开放的逐步深入，我国应急保障能力建设取得了较大的进步。从组织机构方面看，全国基本建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，并建立了涵盖中央与地方两个层面的上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构，所有省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府确立了应急管理办事机构[2]。然而，在我国广袤的农村及城郊接合部，应急保障能力不容乐观，甚至可以用空白来描述现状。以消防为例，我国大部分村庄消防设施建设滞后，为数不多的村镇有消防设施，但都比较落后。总体看来，农村消防存在以下三方面问题。第一，城镇发生火灾，消防队接警难。由于带有较重乡音的普通话或方言让来自五湖四海的消防官兵难于沟通，接警员有时只能凭着对地理的熟悉和工作经验，大概确定火场地点。这样既延误接出警时间，也浪费了最佳出警时机，导致火场地点不能准确把握甚至出现了出警的南辕北辙。第二，辖区面积大、交通不便利，到达现场难。目前，我国大多数的县城只有一个消防站，实践上难以达到“五分钟消防”的标准。有的乡镇和村组离消防站的距离少的也要十几分钟或是几十分钟，远的甚至还需要几个小时，再加上受到农村范围较大、乡村道路较窄且交错纵横的地理环境和交通条件的制约，火场难以找到。第三，水源取用不方便，灭火工作难。大型水罐消防车在农村道路上难以通过，小型轻便车没有自备水源，只有靠现场取水灭火;部分城镇供水设施落后，自来水不具备消防供水的压力;农村的小河、小池塘不具备消防车辆停靠的条件。城市化进程的加快使得农村广泛分布的水塘逐渐消失，消防救援员有时也只能是“望火兴叹” [3]。
由此可见，我国城镇的应急保障能力现状难以保证新型城镇化建设“人的城镇化”目标的实现，而迅速提升城镇应急保障能力建设会遭遇以下诸多难点。
(一)应急处置资金规模有限
应急保障能力建设需要政府大量的资金投入，但我国不少基层政府财政吃紧，客观上影响了城镇应急保障能力的建设。这种现象在大中型城市表现明显，在城郊接合部和农村地区更为严重。以哈尔滨市为例，该市有131支专职消防队，其中30%的消防队没有独立办公室，96%的消防队没有独立的训练设施和场地。另外，消防队员个人防护装备和基本灭火器材严重缺乏，战斗服缺口为26%，水带缺口为52%，破拆工具缺口为35%，没有基本的特种灭火器材[4]。省会城市尚且如此，偏远乡村的消防处置能力可想而知。
应对突发事件，政府可通过预备费、税费、内债和转移支付筹措应急资金，也可通过征用实物、动用政府资产和透支与借款等手段筹措应急财务[5]。虽说应急资金种类较多，但总体说来规模还是较为有限。现就主要应急处置资金分析如下。
1.预备费提取比例过低。我国政府对救灾和应对突发事件很早就做出了制度性的安排。1995年开始施行的《预算法》规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”虽然有了这样的制度安排，但实践中还是暴露出了以下问题。第一，预备费提取比例过低。从披露的数据我们不难发现，中央预备费和地方预备费与本级支出的平均比重分别为2.20%和1.02%，提取标准较低，部分年份提取的标准甚至未达到法定标准的最低限额。2014年中央财政预备费总额相对于2011年增长了29%，但预备费所占比例呈逐年下降的趋势(参见表2)。第二，预备费管理方式落后。我国政府预备费采取流量式、年度余额为零的管理模式，年提年用，没有形成专门的基金制度，导致预备费总额不大，不利于应急资金的积累，从而限制了应急资金在公共突发事件当中发挥的作用。各级政府的预备费与年度预算绑在一起，没有实行单独管理，通常预备费是不结转到下一年的，即便当年没有发生突发事件，也会被在当年用于其他方面，而没有作为专项资金滚动积累下去，致使应急资金管理缺乏长期性[6]。第三，预备费的使用方式不科学。预备费的用途有二：一为预防，一为处置。然而，从我国各地实践可以看出，各级政府将预备费几乎全部运用于救灾和灾后处置，用于灾前预防的可谓凤毛麟角。
2.中央预算稳定调节资金增长乏力。2007年3月，十届全国人大五次会议决定设立中央预算稳定调节资金，将一部分财政“超收”收入纳入应付公共突发事件的财政框架。实践证明，这一制度安排对于防治突发事件具有重要意义。在2008年汶川地震和2010年玉树地震中，中央政府从预算调节基金分别拨付600亿元和206.5亿元，有效地降低了灾害损失和促进了灾区的恢复重建。中央政府已充分认识到预算稳定调节资金的重要性，2010年和2011年补充资金分别达到2257.65亿元和2892亿元，并在2014年财政预算中安排了1164.38亿元用于做大稳定调节资金。该笔资金来源于政府当年的超收收入，随着以“营改增”为代表的结构性减税政策逐步扩大，财政减收已成定势，势必会对中央预算稳定调节资金造成冲击。
3.民政事业费规模不大。民政部门是我国政府的救灾防灾职能部门，“民政事业费”的增减可以显示我国应急财政支出的规模。统计资料显示，“十一五”以来，我国民政事业费在持续增长，但国家从财政支出的比重从未超过2.5%。作为这一预算科目下的“自然灾害生活救助”可直观地显示国家用于自然灾害的支出，但自2001年以来，我国每年用于自然灾害救济的支出都非常小[7]。
(二)事权与财权的不匹配导致基层政府难以承受应急能力建设之重
自实施分税制以来，政府间财力与事权不匹配一直饱受诟病，“财权上收、事权下压”在学界几成共识。政府间的事权与财权不对等现象导致地方政府财力紧张。在突发事件发生时，地方政府或等待观望中央政府援助，或“无灾报有灾，小灾报大灾”，致使“地方自救为主，中央补助为辅”在一定程度上演化为“地方自救为辅，中央补助为主”[8]。出现这些不合理情况原因是多方面的，包括地方应急资金提取不足、灾情过大超出地方负担能力、省际应急事权重叠等。以消防为例，根据目前我国消防建设的分工，防灾消防救援设施建设需要由县级财政负担，但近些年来多项结构性减税政策的实施，使得地方政府财力来源渠道趋于狭窄、税源分布零散、征收难度大且征税成本较高、增收弹性小，地方财政难以支撑应急保障能力的建设。全国的县级政府一般只能维持一个水平比较低下的消防救援站，难以保障如火灾发生后“五分钟到达”实施救援的要求。2013年云南和贵州的大火都在一定程度上反映了这种现状。东部省份不少县城常住人口高达十多万，且高楼和大厦林立，不要说农村地区应急救援保障，仅就县城的应急救援保障也是难以达到的。
(三)应急建设标准与城镇实际需求不符
我国尚未制定适合城镇和农村应急保障能力建设标准。仍以消防为例，现行消防站的建设标准是立足于城市，而不是根据农村的现状制定的。按照现行城市标准，建设一个一般水平的消防站需要资金大致
在1000万元～2000万元，就是一个简单的消防站也需要在500万元的设备投入，再加上基础设施的投入，庞大的基建资金要求使得基层政府无力承受。即便能从上级政府获得资金支持勉强建立起来，但水压和道路等配套不到位，也会使得“大而全”的消防设备在农村狭窄封闭的环境中难以发挥有效作用。
(四)应急处置观念错位
防灾胜于救灾。安全防范工作虽然不能带来直接的经济效益，却是保障经济社会平稳运行的重要后盾，也必将有力地支持新型城镇化建设。然而，我国各级政府在应急处置实践中将资金大量用于救灾和灾后处置，用于灾前预防的可谓凤毛麟角(参见表3)。即便是按照最宽松的口径来计算，每年用于突发事件防御的费用占财政支出的比重仍未超过2%。需要特别提醒的是，在我国各类应急机构中，人员工资及办公费用等占据较大比重，真正用于预防设施建设的资金就少得可怜了。常识告诉我们，相同数量的资金用于事前防治，其效率必然数倍甚至数十倍于灾难救治。
三、全面提升新型城镇应急保障能力建设的对策
(一)将应急保障能力建设纳入新型城镇建设规划中
在新型城镇化建设过程中，由于各类经济主体(包括组织和个人)的自利行为，常常呈现杂乱无序的状态，引发“城市病”，因此，政府部门制定城镇建设规划具有重要的现实意义。作为政府基本公共服务载体的应急设施建设，理应成为基层政府推动经济和社会发展过程中必须规划的重要内容。将应急保障能力纳入建设规划必须考虑以下几方面：一是按照相关标准(如《镇规划标准》等)加强应急设施建设，如消防站、防疫站、人防设施等;二是应急设施建设必须充分考虑危险源的分布，如大型居住社区、中小学、大型商场、体育场馆、危化品生产和运输企业等，这些区域人口聚集、突发事件概率相对较大，需要重点防控;三是从区域分布上将社区与危化生产企业进行有效隔离，防止彼此交叉，单独设计危化品运输线路，防止运输路线贯穿人口集中区域;四是针对危险源应设立应急器材强制建设标准，如消防栓、疏导指示牌等，明确监管负责人;五是对于人口相对集中区域内的危险化学品和化工企业生产、仓储单位，要及时实施安全环保搬迁工程[9]，以降低突发事件危及人民生命财产的概率。
(二)开发适合新型城镇化建设实际需要的应急保障装备
第六次人口普查数据显示，50万人以下的小城市和建制镇占我国城市总数的98.5%。严格控制特大城市规模、优先发展中小城镇是国家推进新型城镇化建设的总体思路，基于这个思路可以预判，未来我国中小城镇仍然是主流，应急保障装备的开发也应该围绕着小城市和街镇的实际需要进行。以消防为例，应配备适应农村和街镇火灾特点的车辆装备器材。针对农村路窄、水源取用不便的实际情况，配备一些小型但又能自配少量灭火剂的消防车，以便能迅速到达农村各个村组;要针对消防车难以停靠农村小河、池塘取水这个实际情况，随车配备手抬、推车式消防泵，使农村的各种水源随时都能充当消防水源。另外，质监等部门要加快制定公共安全与应急管理的基础标准、行业标准和装备技术标准[10]，在此基础上促进国产应急装备的规范化和标准化。
(三)深化财税制度配套改革
1.完善应急财政资金法律制度。建议立法部门适时修改和完善法律与法规，调整预备费的适用范围和计提比例。一是将中央和地方预备费的提取标准调整至政府预算支出的3%;二是明确规定预备费的使用范围：中央预备费用于跨区域防灾能力建设(比如大江、大河、道路及空气防治等);三是地方预备费分为两部分，三分之二用于区域内防灾能力建设，三分之一用于突发事件救援和灾后恢复重建。如此操作有三个好处：第一，增加了预备费规模，增强了地方政府应对突发事件的能力;第二，强化了防灾能力建设的资金保障;第三，在防灾救灾方面理顺了中央政府和地方政府的事权，能有效调动中央和地方应对突发事件的积极性。
2.加强应急财政资金制度建设。第一，出台《中央预算稳定调节基金管理办法》，对预算稳定调节基金的性质、收支规则、审批程序、监督管理等问题形成一个规范化的制度安排[11];第二，修改《民政事业费使用管理办法》，量化并提高救灾救济支出;第三，创新基金管理方式，对中央和地方应急资金(包括预算调节基金、预备费和民政事业费等)实行基金式管理，明确规定年度出现结余时应结转至下一年度继续使用，不得抵顶当年指标。这三项措施的共同目的在于做大应急资金储备。
3.中央财政担负灾后恢复重建兜底任务。在现行分税制结构下，地方财政所占比例偏小，主权性债务压力和结构性减税引发的财政减收，使得地方政府用于灾后重建的财力必然有限。抗灾救灾必须尊重这一现实国情，建议根据各地实际情况设定突发事件保障底线，超过保障底线的灾后建设由中央政府通过转移支付补充建设资金，担负起兜底责任。保障底线的设定需要考虑各省级政府在气候、地质、地形、人口、交通等方面的危险源，根据历史资料和未来研判综合确定。
4.发挥税收政策的支持引导作用。有效应对突发事件是企业社会责任的重要组成部分。当企业安全事故超出自身控制能力范围时，必然引发严重的社会影响，青岛输油管道爆炸事件和兰州自来水苯超标事件都可以明显看出这种趋势。政府应在加强监管的同时，运用税收政策引导企业加强应急能力建设。我国现行税法有针对企业购置安全生产设备给予税款抵扣的规定，但与发达国家相比，支持力度尚有待加强。政府应通过税收优惠政策引导企业采用防灾救灾的技术、产品和工艺，鼓励企业研发与生产防灾救灾产品[12]。税收杠杆的恰当运用能增强企业应对突发事件的能力，同时增强防灾救灾产品的供给，从而有效提升全社会应急保障能力水平。
(四)创新城镇应急管理手段
1.创新政绩考核机制。建议将防灾能力建设纳入地方政府领导干部政绩考核。由第三方机构对地方政府防灾能力进行评估，借助相关指标对各省(市、区)的防灾能力进行综合排名，奖勤罚懒，形成有效的激励措施，引导地方政府领导干部树立防灾意识，强化防灾能力建设，前置灾害管理，防患于未然。
2.强化应急资金政府审计。政府审计对于保证财政资金使用效率具有重要意义。城镇应急能力建设需动用大量财政资金，必须加强财政审计，但应急财政资金不同于一般意义的财政资金，在审计过程中，要变现行“合规性审计”为“方向性审计”，根据应急资金的特点重点审计资金的使用是不是在紧急抢救、转移安置灾民等救灾事务上，救灾款物的发放和使用是否遵循专款专用原则等[7]。
3.加强应急管理人员培训体系建设。应急管理是一门专业性很强的实践学科，需要专门的人才队伍。以消防为例，不同火情的扑灭需要不同的技术和装备，缺乏经验和综合判断能力不仅于事无补，反而会加剧险情。鉴于我国应急管理人才严重缺失的现状，培训体系的建设应提上日程。可依托行政学院和相关高校，以消防、公安、武警、卫生、防汛、防疫、地震、电力、通讯等骨干专业队伍为受训主体，强化专业研究人员的教育培训，同时以各级党校和行政学院为主加强领导干部和公务员的应急管理教育培训[13]。在培训内容和培训方法上，可以借鉴德国等先进经验，围绕特定突发事件进行情景构建，突出实操性，通过部门横向沟通协调综合提升突发事件的综合判断能力和应对处理能力。
4.完善创新城镇应急能力建设投融资体制机制。应急保障能力建设需要政府大量投入，但仅靠政府投资，力量势必有限。十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的论断拓宽了我们的思路，即在努力推进新型城镇化建设的进程中，要依靠市场，创新投融资体制机制，增强建设动力。大体思路包括：采取PPP等形式，吸引社会资金参与城镇应急设施建设;尝试运用融资租赁等方式购置应急装备和设备，提高资金使用效率;宣传造势，鼓励组织和个人慈善捐赠;利用冠名权等形式吸纳组织和个人进行赞助。
综上所述，我国新型城镇化建设虽然取得了较为喜人的成就，但包括应急保障在内的基本公共服务供给在城乡之间还存在着较大的差距。缩小这一差距绝非一朝一夕可以奏效，需要我们以创新的思路全面深化改革。“十三五”期间，各级政府应将应急能力建设贯穿于新型城镇化建设实践，完善财税扶持政策，做大应急资金储备和物资供应，开发适合城镇的应急装备，创新城镇应急能力建设投融资机制和体制，才能将城镇化建设过程中的不确定因素所造成的影响降到最低，提升城镇化建设质量，实现“人的城镇化”这一根本目标，最终实现全面建成小康社会的宏伟目标。
作者：李勇 王重高 李长友 来源：天津行政学院学报 2016年3期