完善社会保障制度的重要举措

一、 引言

2008年全球经济危机爆发也宣告了世界经济步入了一个漫长的调整、恢复期，而这种时代背景与我国阶段性因素的叠加决定了我国经济进入了一个增速回落的“新常态”时期。经济进入新常态，是中央高层对当前我国经济形势的一个清醒判断和重要定义，并将之上升到战略高度，这对未来我国宏观经济政策导向有决定性意义。“新常态”作为现阶段我国经济发展最大的国情，也是任何行业发展的前提条件。目前来看，新常态下经济下行已不可避免，而很多研究表明，经济增长与社会保障之间存在着显着的关联性（郭凯明、龚六堂，2012），所以这种宏观经济环境的表现必然会对社会稳定和社会保障带来新的挑战。因此，本文在经济新常态背景下，探讨社会保障制度所面临的挑战和机遇、未来改革与战略转型方向，并对构建适应新常态要求的我国社会保障制度提出若干建议。

二、 我国社会保障的发展历程

1. 高度计划经济下的社会保障时期。建国后，为了保障民众生活，维持社会稳定，国家开始尝试建立社会保障制度。这一阶段的社会保障制度的发展可以分为以下三个阶段：

（1）社会保障制度的初创时期（20世纪50年代）。我国政府在1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国城镇企业职工劳动保险制度的基本确立。这一阶段社会保障制度的基本特征为：①保障范围全面。劳动保险条例几乎涵盖当时我国城镇的所有企业类型，城镇居民应保尽保；②保障质量较高。几乎包括企业职工生命周期的各个阶段，职工家属也享有相应待遇；③国家财政兜底。养老保险的融资渠道主要是企业缴费和国家财政兜底组成；④体现城乡差异。劳动保险条例主要是对城镇居民的社会保障进行了明确，而对农村居民的社会保障问题的规定只是在一些零散文件如1956年的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》中有所体现，且保障人群仅为农村的五保户群体，城乡二元体制明显；⑤管理体制为国家主导，企业工会具体执行。

（2）社会保障制度的调整时期（20世纪60年代初～1966年）。自然灾害和方针路线的“左倾”错误导致我国国民经济在20世纪60年代初处于困难时期。1961年党的八届九中全会通过了国民经济“调整、巩固、充实、提高”八字方针，此后，我国国民经济进入了调整阶段。在这一背景下，我国社会保障制度也进入了调整时期，这一时期社会保障的基本特征为：①财务危机初步显现，等级制度和权力阶层开始出现。由于20世纪50年代在城镇实施的是较为全面的社会保障制度，随着覆盖面不断扩大，社保支出逐年增加，社保制度的财务危机初步显现。为了减少社保财务支出，降低财政负担，国家不得不出台一些限制举措，剥夺了一部分人享受社保福利的权利，等级制度和权力阶层开始出现；②农村合作医疗制度兴起，农村社保覆盖面扩大。人民公社制度在全国的实施一定程度上促进了农村社会保障覆盖面的扩大，其中最为典型的就是农村合作医疗的兴起和发展。1960年卫生部在《关于农村卫生工作现场会议的报告》中肯定了山西省高平县米山乡合作医疗的做法，认为这个方法是一种典型的集体医疗保健制度，从此，农村合作医疗就成为了我国农村医疗保障的基本制度，到1976年已有90%的农民参加农村合作医疗。

（3）社会保障制度的萎缩时期（1966年～1976年）。这一阶段我国正处于“十年文革”时期，国家经济近乎停滞，社会动荡，民主与法制遭到践踏，科学文化事业遭到严重摧毁。在这一背景下，我国社会保障制度处于萎缩时期。这一时期社会保障的基本特征为：城镇社会保障制度全面陷入困境。主要原因是这一阶段国民经济坚持以阶级斗争为纲，国民经济已到崩溃边缘，企业亏损严重，国家财政收入锐减，工会系统名存实亡，城镇社会保障运转体系基本处于瘫痪状态；国家取消财政兜底政策，企业成为社保资金唯一来源。在1969年的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》中财政部明确要求国营企业不允许提取劳动保险金，由此，国家财政兜底变为企业单独缴纳社会保险金，单一的企业缴费使社会保障费用融资渠道枯竭，社会保障逐渐萎缩；在农村“五保”制度近乎停滞，农村合作医疗成为这一阶段社会保障唯一发展较好的项目。

2. 改革开放后的现代社会保障时期。

（1）社会保障制度的恢复与探索阶段（1978年～1992年）。1978年十一届三中全会做出了我国实施改革开放的决策，这一阶段各种社会保障制度极不健全，百废待兴。为了维持社会稳定，很多社会保障规定沿袭了改革开放之前的制度要求，如继续控制和压缩城镇中企事业单位的公费医疗消费规模，维持社会保障费用财务的收支平衡，而且在农村的社会保障中恢复了“五保”制度。在这一时期对社会保障新制度的试点探索也初见成效，如1984年国务院劳动人事部与中国人保共同探索建立有商业保险参与的养老保险模式和1986年在国务院实施的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中探索建立企业和个人共同筹资的累积制养老保险模式，这两种养老模式都是对现代社会保障制度的有益探索，为以后探索建立统分结合的社会保障制度积累了经验。

（2）社会保障制度新思路形成和目标模式选择阶段（1992年～1998年）。1992年小平同志的“南巡讲话”和党的十四大召开以及1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，不仅标志着我国开始探索具有中国特色的社会主义市场经济体制，而且明确了以构建“多层次”的“社会统筹和个人账户相结合”的统账结合形式作为我国社会保障制度的目标。进一步，在失业保险和工伤保险领域，1993年下发了《国有企业职工待业保险规定》和1996年下发了工商保险《试行办法》以及在城镇职工中构建最低生活保障的《通知》；在养老保险领域，国家在1997年下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中明确了建立“多层次”统账结合中的统账比例；在医疗保险改革领域，1998年国家在江苏镇江和江西九江前期试点的基础上，明确了城镇职工统账结合的制度结构；在农村社会保障领域，1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，但实施效果不明显。这些都表明了我国社会保障制度的新思路不断形成和引入了非缴费型的社会保障制度。

（3）现代社会保障体系初步建立阶段（1998年以来）。随着20世纪90年代末国企改革目标的完成和城镇下岗工人问题的初步解决，我国国民经济发展进入快车道。在这个背景之下，我国现代社会保障体系也进入了一个初步建立和快速发展时期。在养老保险领域，逐步实现部分积累制缴费形式，2000年颁布《完善城镇社会保障体系试点方案》中开始坐实个人账户，探索部分积累制形式，并分别于 2000年和2005年在东三省开展坐实个人账户的试点工作，截止2008年末，已有十多个省坐实了个人账户，部分积累制初步形成。探索建立企业年金制度和社会保障基金，养老保险领域的三大支柱初步建立并逐步完善；在医疗保险领域，覆盖城乡的医疗保险体系初步建立，城乡医疗保险并轨已成趋势，2007年对城镇居民颁布了基本医疗保险试点的《指导意见》，2003年开始在农村逐步建立新型的合作医疗保险制度，2015年已有十多个省份明确城乡医疗保险并轨，看病不分城里乡下；工商、失业和最低生活保障领域分别于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《失业保险条例》，2003年颁布了《工伤保险条例》。这一阶段，一系列制度的建立和完善标志着我国社会保障制度进入一个新的发展阶段。

三、 经济新常态下我国社会保障战略转型的机遇与挑战

1. 经济新常态下的挑战。2014年我国经济进入新常态时期，但到底何谓新常态？《经济日报》是这样表述的：新常态之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定。《人民日报》认为新常态实质上是经济发展告别过去传统粗放的高速增长阶段，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。而着名经济学家李佐军认为经济进入新常态后则应表现以下特征：一是经济增速是适度的。告别以往两位数增长时代，与潜在的经济增长率相适应，具有可持续性；二是经济结构、产业机构是优化的。第三产业、高附加值产业、绿色低碳产业比重稳步提高，城乡结构、区域结构、收入分配结构持续优化；三是经济质量是较高的。经济动力发生变化，要素驱动让位于创新驱动，经济效益主要来自生产率的提高；四是经济制度环境是有利的。市场在资源配置中日益发挥决定性作用，经济环境是复杂的，国内风险和国际风险相互交织。

经济下行导致社会保障资金的财务压力增加。首先，在收入方面，我国现行的社会保障制度实行的是政府、企业、个人三方分责制的缴费方式，经济下行给三方主体都造成很大影响。从企业角度，经济下行使企业生存受到很大压力，经济结构和产业结构的调整、过剩产能的淘汰都会使一些企业被挤出市场，当企业生存出现问题的时候，欠缴和不缴社会保障金的现象就会不可避免；从个人角度，在经济下行企业经营困难的背景下，个人的就业渠道、就业机会和福利待遇也会减少，由于缺少收入来源，在短期生存压力前提下，个人很难去考虑长期的社会保障问题；从国家角度，经济增速下降、企业生存困难使国家财政收入的稳定性下降，特别是在房地产行业运行风险加大的情况下，地方政府财政收入缺少保障，自然会减少对社会保障资金的投入。其次，在支出方面，我国的社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、工商保险、失业保险、生育保险和一些诸如企业年金和社会保障基金等补充保障机制。在经济新常态下，人口老龄化的加快以及经济结构不断调整和产业结构优化升级，一些落后产业和低端劳动力的淘汰会使部分人群的社会经济情况和精神面貌恶化，养老、失业、患病的风险增加，这些都会导致社会保障资金的支出增加。综合收支来看，经济新常态下会导致社会保障资金的财务压力增加。

影响社会保障覆盖面。经济新常态背景下，短期内宏观经济增速回落已不可避免，大量中小企业尤其是对外贸易依存度较高的中小企业，在复杂的国内外经济环境下经营更加困难，多数企业处于勉强维持局面。这种局面下，很多企业出现逃避社保缴费的行为，而地方政府出于稳增长、保就业的想法对这些逃避缴费的行为充耳不闻，甚至默许，政府的这种行为在一定程度助长了这种风气，使社会保障增加覆盖面的形势更加严峻。

影响全国社会保障统筹层次提高。上文已述，经济下行使各地社会保障资金的收支压力增加。各地经济发展的不平衡导致社会保障资金的不平衡，东部发达地区社会保障资金比较充裕，西部欠发达地区一般分布较多的落后产业和低端劳动力产业，都会使这些地区的社会保障资金比较欠缺。没有强制规定前提下，发达地区不愿意将自己的社会保障资金在全国范围内调剂使用，这样就导致社会保障资金区域不平衡加剧，制约着全国社会保障统筹层次的提高。

影响社会保障待遇增加。经济发展是社会保障发展的根本，当经济增速下滑时，必然会使社会保障面临各种各样的问题，首先就是影响社会保障资金的筹集，上文已述，缺少融资渠道和融资资金降低的前提下，增加社会保障待遇就成为一种空谈。因此，社会保障和经济发展要协调发展，建立社会保障水平的正常调整机制，有必要时要适当降低社会保障水平，减少企业经营压力，促进经济发展。

2. 经济新常态下的机遇。

第一，人口城镇化可以促进社会保障事业提标扩面。经济新常态下，人口城镇化进程将不断加快，可以预见必将创造巨大的投资需求和消费需求，加速消费升级。人口城镇化不仅可以带来巨大的经济效益和财政收入，拓宽社会保障融资渠道，而且大量的农村人口转变为城镇人口，也为社会保障的统筹层次提高和覆盖面的扩大提供了机会。

第二，经济服务化将提高社会保障事业的供给质量和效率。经济新常态下，随着经济结构优化、消费结构的升级将为公共性服务创造更多的发展空间，而且更加注重公共服务端的供给侧改革，经济服务化趋势不可避免。经济服务化为民间资本参与到社会保障领域提供了丰富的发展机遇，民间资本的参与不仅可以为社会保障事业带来融资渠道，而且可以提高社会保障事业的供给效率和质量。

第三，产业高端化为社会保障事业提供稳定的筹资渠道。经济新常态下，产业结构优化升级就是从低端产业向高端产业转移，高端产业抗风险能力强，可以有效对冲宏观经济的下行压力。产业高端化也会给相关企业和企业职工带来稳定的收入，这为社会保障事业提供了稳定的缴费主体，也为我国社会保障统筹层次的提高提供了机会。

第四，城乡、区域发展均衡化为社会保障事业统筹层次提高提供机会。经济新常态下，随着国家对经济发展的战略性调整逐步到位，经济结构、产业结构、区域结构、城乡结构和收入结构将趋于合理，城乡经济发展日渐均衡，这些都为社会保障事业统筹层次提高提供机会。

四、 政策建议

第一，完善社会保障制度的顶层设计。在经济新常态背景下，立足国情实际，结合顶层设计和基层视野，从长远角度对中国特色社会保障制度进行合理设计，科学规划。在顶层设计过程中应妥善处理好社会保障体系与国家宏观经济政策之间、社会保障中政府、企业和个人责任主体之间、城乡之间、区域之间以及多层次之间的关系。顶层设计应以社会公平正义为设计理念，构建以社会保障为主体、社会福利和其他保障举措为补充的多元格局的中国特色社会保障体系。

第二，以权责利为基础划分中央和地方政府职责。在社会保障中应以权责利为基础界定中央政府和地方政府的职责。一般而言，社会保障是社会发展的稳定器，能够维护社会公众的权益平等，增进国家认同感，因此，在社会保障事业中中央政府应当承担主要责任。但我国国情是人口众多、区域发展不平衡，由中央政府包办所有社会保障事务是不现实的，因此在一些涉及地方性社会保障工作领域中，地方政府应当承担主要责任。

第三，积极调动更多资源投入到社会保障领域。经济新常态下，经济下行导致社会保障资金的财务压力增加，因此应当积极的拓宽社会保障资金的融资渠道，引导社会资本和市场资本进入社会保障领域。这样既能缓解较大的财政压力，又能使我国社会保障发展的资金基础更加雄厚，最终也为我国社会保障统筹层次的提高和社会保障覆盖面的增加提供了物质基础。

第四，完善配套举措。社会保障体系领域的深化改革是一项系统性工程，需要其他配套改革同步开展，如运营管理规范化改革、精算等专业人才引进、互联网技术应用等改革应协同推进，这样社会保障机制在实际运营中才具有科学性和操作性，才能使社会保障制度逐步完善。

作者：张金荣，沈辰（吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师，研究方向为发展社会学、家庭社会学；吉林大学哲学社会学院博士生，研究方向发展社会学、家庭社会学）