探析城镇化建设的发展进程

回顾我国的城镇化历程，城镇化率由改革开放初期的不足18%迅速发展到2015年的56.1%，从数字上看，可谓是极大的成功。但随着社会经济不断发展，传统的城镇化道路出现了越来越多的弊端，迫使人们对过去的发展模式进行反思。党的十八大提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”；党的十八届三中全会报告指出，要“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路”；2014年，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》；2015年2月4日，国家发改委通知印发第一批国家新型城镇化综合试点方案。由此可见，新型城镇化是我国未来发展的必由之路。

城中村是我国传统城镇化进程中的产物。由于城市的不断扩张，原处于城市边缘的农村的地理位置及土地利用方式也产生了巨大改变。前者主要表现为由位于城市边缘变成被城市包围，后者则主要表现为农用地的大量减少。城中村虽名为“村”，但其生产与生活方式都受到城市化的影响，带有明显的城市气息。然而，受其本身历史因素的影响，它又是一个相对独立的、与周边城市建成区不一样的区域。城中村一般以村委会为管理主体，沿袭村集体管理体制与经济组织形式，村民虽居住于城市内部，但其享受的社会保障待遇与城市居民也不同。城中村土地利用效率低、治安混乱、卫生条件差等问题亦困扰着城市的发展。解决城中村问题是我国新型城镇化进程中困难重重但又不可回避的环节。

一、以人为本——兼顾物质与文化

以人为本是中央政府提及新型城镇化建设时多次强调的重要理念之一，针对的是传统城镇化过程中偏重城市建设而忽视了人的城镇化这一问题。而“重物轻人”现象在城中村改造中也十分常见。这一问题的解决，主要可从完善补偿方式及加强文化建设两方面着手。

目前的补偿方式中，最常见的是一次性的货币补偿与实物补偿。这两种方式在补偿标准设定与补偿发放上比较方便，因此在操作上具有一定优势。但是，一次性的货币补偿与实物补偿对村民日后生活而言存在一定弊端：一方面城中村改造前，相当一部分村民依赖自身在村内的不动产出租获得持续的收入。改造后，他们失去了这一持续稳定的经济来源，又由于在工作技能方面的相对欠缺以及在社会保障待遇方面的不平等，导致在城市中难以立足；另一方面一次性补偿无形中易助长游手好闲之风，不仅对村民未来发展不利，也会提高相应的社会成本。因此，在补偿方式的设计上，除了货币补偿与实物补偿外，还应充分考虑村民在城中村改造后的实际需要，采取多种补偿方式与货币补偿、实物补偿相结合的形式进行补偿，比如通过提供工作技能培养、工作岗位、社会保障等方式，使村民基本生活得到持续的保障。这种补偿形式不仅可以适度降低货币补偿与实物补偿的比例，一定程度上降低城中村改造成本，也使得村民转变为市民具有物质基础。

在文化建设上，一方面可以通过为村民的后代提供教育资源与受教育机会，使其日后能更好地融入城市，一定程度上也可以避免出现“拆二代”问题；另一方面通过组织文化活动，提高村民的文化素养，同时在潜移默化中改变村民生活方式，使得村民转变为市民具有文化基础。

在城中村改造过程中，对物的改造固然是不可或缺的，但究其根本，还应重在对人的改造。而在对人的改造过程中，则需兼顾物质与文化两个方面。只有兼备物质基础与文化基础，才能实现村民的真正市民化。

二、因地制宜——选择合适的改造模式

“一刀切”是我国传统城市化过程中常见的现象，也是过去城中村改造的问题之一。造成这一问题的主要原因除了创新能力的缺乏外，也在于公共利益的复杂性。我国《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦规定了房屋征收是为了公共利益的需要。然而，对公共利益内涵及其范围的界定一直是一个难题，公共利益的受益群体与供给主体的多元性也使得利益分配极其复杂。根据目前的实际状况，城中村改造涉及的利益群体十分广泛，政府、村集体、村民、开发商、普通民众等都是利益相关者。城中村改造可以改善城市人居环境，符合公共利益的需要。但由于其土地重新开发将带来巨大的经济利益，无疑也带有商业利益的色彩。因此，城中村改造不仅涉及公共利益，也涉及商业利益。然而，城中村改造却难以把房地产开发商完全拒之门外。这主要因为城中村改造成本巨大，只依靠政府的力量是远远不够的，房地产开发商的介入可以缓解政府财政压力，推动城中村改造的步伐。但房地产开发商毕竟是以营利为目的的市场主体，在城中村改造中首先考虑的必然是自身的经济利益。而城中村改造与一般房地产开发项目不同，其出发点是为了满足公共利益的需要，且社会关注度极高，必须充分考虑社会效益与社会影响。

目前，我国较具代表性的城中村改造模式主要有以下几种：由政府引导房地产商改造开发城中村的珠海模式；由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的广州模式；由政府统筹改造城中村的杭州模式；由政府引导、市场主导、多主体开发的深圳模式。不同的城中村改造模式各有利弊，难以评述哪种模式最优。在实践中采取何种模式应视当地的社会经济发展水平以及改造开发的城中村具体状况而定。此外，根据具体的开发建设项目不同，改造模式也应做出调整。假设开发建设项目涉及非营利建设项目，如涉及供水、燃气、公共交通等城市基础设施建设，则应提高政府的参与度。

三、拒绝雷同——保留城市的特色城中村

由于其独特的发展历程，通常留存有极具历史文化价值的建筑，而在城中村改造过程中，它们何去何从也是社会关注的热点之一，城中村改造中的一部分阻力也来源于对这类建筑保护的争议。历史性建筑不仅承担了部分经济功能，与重要的事件相关，同时也可能代表着历史、文化和传统的延续，其非经济价值（历史、文化、传统等价值）远远大于经济价值。这些建筑对于我们了解城中村的发展历程乃至整座城市的历史变迁与文化都有积极的作用，也是每座城市独特城市风貌的载体。而在过去的城镇化进程中，大量体现城市历史的建筑被一幢幢设计相仿的现代高楼所取代，城市的独特性荡然无存。由此观之，在新型城镇化进程中，对历史文化建筑的保护是势在必行的，但从另一方面来看，这些建筑的保护也要考虑现实条件的约束。首先，历史文化建筑的保护需要大量的资金，由谁来提供资金，如何保证资金的持续供给与合理使用是不可回避的问题。而且在城中村改造后，区域内的土地被重新规划，土地利用发生巨大改变，这些建筑如何发挥其功能，在新的土地利用中取得一席之地，也是历史文化建筑保护中的一个难题。在历史文化建筑的保护中，如果只依靠政府财政的力量很难实现有效保护。因此，在城中村改造中，可以通过开发商与村集体协商的方式，让开发商承担一部分历史文化建筑保留与维护的责任。而一些历史文化建筑也可以适当进行经营活动，尤其是集中连片的建筑群，可以将其规划为历史文物保护区，对其维护与开发后，进行观光游览与其他商业活动。此外，还可以采取容积率转移的方式对历史文化建筑进行保护。通过容积率转移，将历史文化建筑所在地块的容积率转移到其他建设用地地块上，而历史文化建筑所在地块转出容积率后，法定容积率上限降低，土地开发强度被限制，相应的，容积率接收地块的法定容积率上限因容积率的转入可得到提高。同时，由容积率接收地块的经营者为其所获得的容积率付出相应的资金，由此为历史文化建筑的保护提供一定的资金支持。这种做法在不少国家和地区已进行了实践，如东京新国立剧场的兴建和大阪凑町运输转运中心的兴建：日本东京初台淀桥特定街区原设有东京工业试验所，随着城市发展，土地利用已不符合经济原则。而此时，随着日本社会经济的发展，原有的国立剧场亦不能满足人们的文化需求，东京都又亟须兴建一座新的国立剧场，因此需借助容积转移制度进行兴建。大阪原是日本东西交通的枢纽，自位于南方的关西国际空港完工以后，又增加南北向的交通需求，需要在适当的地点兴建一座转运中心，同时凑町原来的市容甚为紊乱，也需借助容积移转制度进行都市更新。进行容积转移后，东京初台淀桥特定街区由于土地使用强度提高，需拓宽联外道路，并提升区内的行人步道。而大阪凑町都市更新区则分为8区，对应不同的发展目标，分别制定了不同的容积率标准。我国台湾地区亦设立了容积转移制度，将法定范围内原属一宗土地送出基地上未开发的建筑面积转移至其他土地接收基地上进行开发建设。台湾地区容积发送区被称为送出基地，是指将全部或部分容积转移至其他可建设用地的地区。容积的接收区被称为接收基地，是指可以接受送出基地的容积进行高强度开发的地区。依照台湾地区与容积转移相关的法律规定，容积送出基地可归纳为三种类型：历史资源保护区，包括文物古迹区或由官方认定有保存价值的地区；城市公共空间，包括由土地所有者主动提供的且面积大于500m2的地区；公共设施保留地，包括台湾都市计划法中规定的用于建设道路、公园、学校等公共设施的可建设用地。当这些区域由政府相关部门进行价值评估认定后，便可成为受法律保护的可转移容积储存区。容积接收基地指除送出基地之外的所有容积率管制区，覆盖所有都市计划区、都市更新区等。即使在某些未进行容积率管制的地区，只要存在文物古迹其容积接收基地可划定到这些古迹地区所在行政用地的可建设用地内。该制度在实践中取得良好成效，其中较为着名的是对台北市大同区大稻堤地区的历史街区保护与利用：该历史街区的改造运用TDR模式进行容积转移，其中还特别订定了《大稻埕历史风貌特定专用区容积移转作业要点》，允许为配合历史性建筑物及都市设计管制的建筑基地，可将其建筑容积移转至另一宗建筑基地。TDR实施的十几年来，不仅带动了该区域建筑物所有权人对保存历史性建筑物及历史街区的观念，使其自发性办理建筑物整建维护计划，也使该区域成为了台北市历史街区保存完好的范例，成为一个将观光、商业融入进来的历史街区，将保护历史建筑与发展地方经济完美地结合起来。当然，保护历史文化建筑也不代表无差别的全部保留，应当对建筑的历史文化价值、完好程度、保存的可行度等方面进行考量，在历史文化留存、经济效益、社会效益方面取得平衡。

四、结语

诚然，城中村的存在会为城市发展带来一系列的负面影响。但城中村以相对低廉的生活成本吸引了大量的外来人员，成为从农村进入城市的过渡地带，而这些外来人员又为城市发展贡献了他们的力量。城中村应城市化浪潮而生，但在当前新型城镇化浪潮下，又与城市发展趋势相悖，因此城中村改造是必然的。今后，应当辩证地看待城中村的价值，并将城中村改造与城市发展趋势相结合，以推动新型城镇化建设。

作者：李翀