政府如何实践完善现有的农村公共服务体系

一、我国农村公共服务体系的变迁

在计划经济体制下，人民公社作为农村社会组织的基本形式在当时相继建立了农业技术推广站等服务机构，并对农村的社会服务事业的发展起到了至关重要的作用。在这一时期的农村公共服务的供给既有财政渠道又有集体经济组织渠道，而且农户对公共服务的需求差异性很小，所以当时的服务机构在提供农村公共服务和产品时并没有遇到很大的障碍。改革开放后，我国的农村经济结构和社会结构发生了深刻的变化，在推进农村改革的过程中，尽管在计划经济时代遗留下来的农村服务机构并没有完全被搁置，但在新经济时代背景下其职能结构和管理方式已不再适应时代的要求，尤其在20世纪90年代市场经济和商品经济被纳入中国经济腾飞的快车道时，全国各地的农业服务机构改革都被纷纷推向市场，政府也一直试图通过市场资源配置方式来缓解有效经费和公共支出之间的紧张关系。借助公共服务市场化和竞争的方式确实可以实现政府经费的缩减和资源的有效配置，但由于市场存在的失灵以及部门间的激励机制也造成了政府依靠市场选择和提供服务时的盲目性，导致城乡之间公共服务产品供给分配的差异性越来越大、公共设施配备供应不足、城乡资源分配失衡等普遍突出问题正不断对我国现有农村公共服务体系的合理性提出质疑。

二、我国农村公共服务体系存在的问题

目前我国农村公共服务体系存在着诸多问题。从本质来看，构建和谐社会，实现小康生活的重要途径就是要不断增加对社会尤其是一些欠发达地区公共产品的提供和消费；从供给来看，现实农村公共产品的有效供给不能得到切实的保证，造成了农村公共产品供给动力不足，这种突出的矛盾也折射出我国现有农村公共服务供给体系的缺陷和政府作为公共委托代理人的失败：一方面政府在市场经济环境下并没有及时转变职能和改变对传统公共产品的供给模式，在提供相关服务时仍占据主导地位，而农村公共服务市场化并没有完全放开，这种计划经济时代遗留下来的供给方式往往带有很浓的行政强制性意味，它强调的是管理而非服务，过程而非结果，忽视政府与公民间端对端的流程改善过程，造成了一定的供给偏差和效率问题；另一方面现行农村公共产品部分供给主体的错位现象也正不断阻碍着机制的正常运转，造成不同供给单位没有适时合理地划分事权和财权，以致最终形成财力向上集中，事权却不断向下转移的两种极端。地方政府在提供公共服务时由于没有获得足够的财政支持而不得不加重农村的经济负担，让村民来埋单原本属于政府免费提供的产品。从政府和制度的角度分析，我国农村公共服务体系的构建和完善主要受到以下几点因素的阻碍：

（一）农村公共产品供给制度的缺陷。我国现行的农村公共产品供给制度主要有三种方式：多方筹资机制。多方集资的方式是指政府、集体和农户共同筹资规划和购买公共产品和服务的供给制度，在这种“三位一体”的筹资机制中，政府的拨款金额比例最小，农户出资的比例最大，这就造成了收入平均水平比较低的农村在购买公共产品时的压力，无疑加重了农民的成本负担，同时难以保证供应产品的数量和质量；成本分摊模式。这种供给机制认为，乡和县所属公共产品的购买成本理应由全体农户分摊，然而这种看似公平的消费机制实际上造成了部分购买群体的利益损失，在收入水平存在一定差距的农户间进行成本分摊的结果是，低收入家庭的成本负担实际高于高收入农户家庭，从而在一定程度上加剧了不同收入农户间的收入差距和购买分歧，这也是造成农村公共产品供应不足的一个重要因素；决策模式。随着农税改革的推广和深入，越来越多的农村实行“一事一议”的公共产品筹资方式，但在购买门槛比较高的领域内，由于农民的参与意识弱和专业知识的缺乏，这种实行共同参与的民主化程序实际在村干部以上部门保留很大的购买意见，使得这种多方决策参与转变为单方自行决定的行事方式，这不仅使整个决策过程变得不透明，同时增加了购买相关产品的盲目性，使大多农村和社区的真正需求没有得到满足。

（二）公共财政体制不平衡。长期以来，我国实行城乡分割发展的战略人为地造成了体制上的障碍，严重影响了基层政府对农村公共产品的投入力度，导致农村公共服务发展和建设远远滞后于城市，在新农村经济建设的要求下，构建和谐社会就是要统筹兼顾城市和农村的利益，通过引导城市公共设施向农村辐射，城市文明向乡村辐射，把城市和农村作为一个整体建设来实现互利互惠，这就要求我们要适当提高对部分农村地区的财政支出补贴和更多的优惠政策来扶持当地农村公共福利事业的发展，给予城乡居民和区域发展以平等机会而不应有所偏重。从2003年国家财政总支出比例中可以看出，其中仅有7.12%的财政是被用于农事业，而2013年中央财政用于农村事业改善支出安排合计13，799亿元，增长了11.4%，主要用于支持农业生产、粮食补贴、农村教育卫生等社会福利方面，除去其中大多数的社会受益工程外，实际上用于农村公共基础设施建设和其他农村公共产品的资金投入是非常有限，占我国绝大多数人口比例的农民或农村所享有的财政支出和补贴，与城市相比，是严重失衡和不合理的，虽然近几年我国在不断加大对农村各方面发展的投入力度，但和其他财政支出相比仍然显得力不从心，城乡公共财政比例划分的这种巨大差别在一定程度上拉大了两者之间的发展水平，导致农村和一些乡镇的发展跟不上时代的要求，继而引发一系列农村问题。

（三）政府绩效考核缺乏科学性。大多数地方政府都是受到不合理的部门激励机制驱动而运转的。上级机关将经济发展等任务和目标量化后层层下达到各基层政府开展实施，并以指标和任务的形式作为地方政府绩效考核的依据，这就造成了地方政府及其工作人员的荣辱升迁与政府实现目标直接钩挂，而上级机关为了追求总体目标的实现往往对基层政府任务增加援助筹码和施加压力，基层机关出于自身绩效和长期利益考虑则对上级目标在公共服务供给中实行优先考虑，导致大量的面子工程重复建设和农村真正需要的基本公共服务及产品提供得不到满足，这种不够科学的绩效考核机制也往往是导致农村公共服务供给失衡、不利农村和谐发展的一个重要潜在因素。（四）农民缺乏对公共服务需求的表达渠道。长期以来，政府对农村公共服务供给形成的垄断地位导致企业和社会力量难以介入到农村的福利事业改造中，在计划体制色彩浓重和行政改革滞后的乡村，对农村公共服务供给起到决定作用的往往不是农村社区共同的需求意愿，而是来自于基层政府和部门在对农村实际需要缺乏了解情况下非对称供给意志，这不仅导致了政府提供服务的盲目性，而且在政府政策的决定和执行过程中由于缺少沟通，导致政府和农民一直没有形成良好的互动协商关系。

三、政府实践如何完善现有的农村公共服务体系

（一）适当放权。上级政府机关对基层政府的直接负责关系决定了其对农村公共服务供给方式也是“唯一中心”模式的，由于农村公共服务供给过程中的所有事物不可能由上级政府全部承担，所以这种供给模式在实践过程中显得过于消极和被动，大大降低了农村公共服务供给的效率，在确保总体目标的前提下，政府应当转变观念，逐步建立起与基层政府共同承担农村公共服务的“多中心”提供机制，让基层政府拥有更多的资源调度权限来实现有效的资源配置，从而保证农村公共服务产品提供的准确度。

（二）政府主导和开放竞争原则。作为公共服务的委托人，实现农村公共服务的供给是政府的重要职责所在，然而政府在履行这些职责的时候并不是走“一揽子”包办的路线，而是清楚在哪些领域是可为和不可为，这就要求坚持政府主导和开放竞争并存的原则，一方面通过对农村公共服务的边界界定来明晰政府的主要职责，对于农村教育等纯公共服务应当由政府主导完成并承担全部金额，对于准公共产品的提供，如农村道路修建、环境卫生整顿等受益范围有限的管理应当由政府和村民共同承担和管理，以便更好地发挥政府的职能；另一方面要适当开放特殊竞争领域，允许更多的优质企业参与到农村公共产品的提供中，在一些绿色能源和环保清洁领域，私人企业所掌握的先进理念和技术比相关政府服务部门更具有竞争力和富有成效，由这些私人企业参与竞争不仅可以提供物美价廉的产品和服务，同时也可以克服政府提供公共服务的低效性。

（三）以农村需求为向导。我国现行的强制性农村供给机制是造成农村公共服务供给不合理的主要原因，它直接导致了政府农村公共服务供给和需求的不一致和供给效率的低下，因此需要对现有的供给方式进行优化和改善，以农民需求为向导并建立真正的需求表达机制，为此政府需求做出以下两个方面的努力：第一，农村服务供给的实证考察。政府只有深入农村调查了解才能摆脱领导个人偏好和盲目供给，在实地调查的同时应当鼓励村民积极参与到相关服务决策的制定过程中，提高农村公共服务决策的科学性；第二，提升农村相关利益组织化程度。相关利益组织的分散化和数量的有限使农村在政府对其提供公共服务时处于决策边缘和相对弱势的地位，导致村民和社区的真实想法得不到准确的理解。要改变这种情况和实现农村公共服务的有效供给，就必须建立真正代表农民利益的组织并提高其组织化程度，通过利益组织和团体表达对农村公共服务需求的意愿来影响政府的决策。同时，政府在鼓励和扶持这些相关利益组织发展的时候，也要注重对其科学性和合法性的引导，以防止其非法利益合法化。只有在政府的实践调查和农民利益团体、社区之间发生积极互动时，农民的真正需求和意图才能得到理解和满足。

（四）改善现有绩效考核机制。为更有效地提供“量多质好”的公共服务和产品，政府需要在现有的绩效考核层面上弱化与政绩直接挂钩的考核倾向并建立起科学、合理的综合考察机制。因此，在实现农村公共服务的有效供给过程中，政府不仅要淡化经济考核的绝对比重，同时还要建立包括农村公共卫生基础设施建设、社会保障服务等其他农村公共综合服务对象在内的实效标准；另外，在政府绩效的实际考核形式中，由于农民是公共服务需求的主体，政府要积极鼓励农民参与到政府绩效的部分考核工作并赋予其对政府工作人员的监督考核部分权限，以农民对政府提供公共服务的质量和数量是否满意为标准对其评分，充分发挥人民对政府的监督权力和作用。

四、结语

我国当前农村公共服务体系中存在着许多问题，这些问题集中表现在公共产品的供给和需求间的突出矛盾，其原因可能涉及到政府、制度和农民等方方面面，但作为构建和谐社会的中坚力量，解决农村公共产品供给不足等问题是政府不可推卸的责任，政府只有坚持“以民为本”，克服体制内外的不合理因素，才能切实有效地改善和推动农村事业稳定发展，并最终建立起符合时代要求的新农村公共服务体系。

作者：陈曙亮