城镇化发展中“产城融合”的提出

一、引言

我们一般认为，工业化是城市化的动力和源泉。同时，城市化又为产业发展提供载体和空间，城市化水平越高，越能吸引相关生产要素，产业集聚能力越强。可见，产业和城市化相伴相生、共同发展。产业是动力源泉，城市是载体依托。

我国近年来城镇化发展迅速，2014年，我国城镇化率由2000年的36.2%，提高至54.77%，举世瞩目。全国城镇人口由2000年的4.58亿人增加至2014年的7.49亿人，增长了63.5%。但与此同时我国城市建成区面积由2000年的2.24万平方公里上升至2012年的4.98万平方公里，增长了122.3%。“土地财政”驱使下的城镇快速扩张，一方面导致基础设施建设和公共服务提供无法满足城镇发展需要，造成城市无序发展；另一方面也催生也了众多“鬼城”、“睡城”和“空城”。因此，在国家新一轮城镇化建设过程中，居住与就业、产业与城市功能、产业化与城市化的融合理念，是实现“产城一体化”的关键。

二、文献回顾

2009年我国各地城镇化发展中陆续提出“产城融合”的概念，其正式出现在国内正式文献中是2011年。张道刚（2011）认为，城市化与产业化要有对应的匹配度，要推动经济发展从单一生产型园区经济向多功能的生产、服务、消费等多点支撑的城市型经济转型。蒋华东（2012）发现，现在城市规划范畴内的产城一体化，仍然停留在传统的城镇化配套、适应于产业化的做法上，容易出现“千城一面”。钟顺昌等（2014）认为城镇化过程中普遍产城一体化程度低，城市等级与产业层次结构性不匹配，提出制度创新是提高城镇化发展质量、加大产城融合的内生动力。

笔者认为，研究产城一体化，不能仅局限于产业布局和城市功能，应总结我国城镇化发展的实践经验，围绕人口、土地等要素，从制度层面探索我国新型城镇化发展。一些城市的创新做法为产城融合发展提供了新的思路，深圳模式、华明模式、浙江特色等。这些城市的实践经验既有共性，也有个性，值得认真研究。

三、案例研究：得自浙、粤、沪、津七个小城镇的比较观察

接下来我们选取城镇化水平较高的上海、天津、广东、浙江四省的七个典型城镇，进行比较观察。我们发现，广州市增城区新塘镇、深圳市光明新区、上海市青浦区徐泾镇、上海市松江新城、浙江省余杭区塘栖镇、浙江省绍兴市柯桥区钱清镇、天津市东丽区华明镇，城镇化发展与产城融合形态和演化过程均呈现不同特点。表1的内容得自我们的实地调研。

1.产城关系。城乡居民在城乡分割制度变迁中的权力结构决定了制度变迁的外部收益状况，影响着资本、技术、劳动等各要素的分布。不管是天津市华明街在“三改一化”中的户籍制度改革，变农村户口为城镇户口，还是深圳的“先待遇后身份”，弱化户籍在城市生活中的限制，都是强制性制度变迁过程。产城一体化，政府和市场要有机联动，有一个避免不了的问题是，先产后城，还是先城后产。一个可以观察到的事实是，在广东和浙江省，是先产后城，市场化力量大；而上海市和天津市，则主要依靠政府推动力，先城后产。

（1）粤浙模式。深圳是产业发展带动城市发展的典型案例。光明新区是深圳市打造新型城镇化的样本，也是产城融合的样本区。工业基础雄厚，2007年被批为新的功能区，与传统的工业园区相比，光明新区采用全新的管理模式，作为深圳市政府的派出机构，职能整合，机构精简，更有利于为产业园区发展提供“一条龙”“一站式服务”。城市建设上以绿色为主基调，生态控制线占新区总面积的53%，是全国绿色建筑最多、最大的“绿色建筑示范区”。珠三角很多镇的城镇化，大多是传统制造业驱动下的城镇化。广州市新塘镇的三次产业比值1.5∶87.4∶11.1，表明新塘的工业化已经进入中后期阶段。作为全国最大的牛仔服加工制作基地，新塘镇涌入大量外来人口，形成高密度的人口聚集，多年以来新塘镇的城市建设落后于产业的发展和人口的聚集，出现产城发展不协调问题。据此，新塘镇加大产业升级，建设容纳30万人的凤凰居住社区，实行社区化管理，以产带城，实现居住社区和产业园区有效融合。

与广州新塘作为对比的是，绍兴市也是全国最大的一个纺织及原料加工和交易基地，从2006年开始在钱清镇建设柯北新城，以亚洲最大的轻纺原料集散中心为核心，搭建了绍兴市工业化与城市化联动发展的结集点和城乡一体化发展的新平台。杭州榶栖镇在产业上努力对接未来科技城，打造先进装备制造业基地，规划在空间分布上形成“四大居住片区”的居住总体结构，“二心三区二园”的工业用地结构、“两区、多点、多廊”的绿地结构、“四核心、多点配套”的公共服务设施结构。容易发现，浙江和广东的城镇化与产城融合是渐进的，随着产业的成熟发展规模扩大，人口、土地、技术等相关要素的诉求倒逼政府进行相关制度创新，因而两省的城镇化变迁与产城融合的发展更能体现哈耶克自发秩序原理的本质。在人口流动、产业发展不断推进下，内生出了诸多形式的服务于人口和产业的城市综合体系。因而，在两省整个城镇化和社会转型中，政府介入和政策偏好是内生的。两省发展有其鲜明的特点：先产后城，先自发性发展、后政府介入指导，指导性政策与市场的自由选择结合，终于使两省的产业和城市有机融合，城镇化呈现出较高质量。

（2）沪津模式。上海市与天津市的城镇化发展与上述城镇化演进相比表现出质的差异性。他们的发展，来源于强政府的推动，在资金和政策的强大助力下的发展。

上海市松江新城是产城融合发展的另一种典型。“十二五”期间，松江新城以房地产开发启动，具有上海市西部“卧城”的特征。随着松江新城人口的集聚，居民消费需求的不断提升，松江新城城市功能不断地提升，包括“泰晤士小镇”休闲旅游街区的建设和婚庆产业链的打造。徐径镇作为上海近郊，开发建设时间较早，但产业布局凌乱，城市功能薄弱。借上海市大力拓展虹桥商务区之机，对接虹桥，实现传统制造型乡镇向都市型新乡镇转变，努力打造城市副中心。一方面，西虹桥商务区带动促进徐泾在道路、绿化、信息基础网络等基础设施等方面的提升；另一方面，西虹桥商务区的核心产业--会展服务业可以直接或间接带动一系列相关产业的发展。徐泾镇依托商务区的辐射效应，发展贸易、物流、总部、咨询、电子商务、创意文化等“大会展经济”，实现徐泾镇的产业和城镇建设的大提升，加大产城融合步伐。天津市自2005年以华明镇为代表启动第一批“示范小城镇”试点以来，城镇化发展迅猛。华明镇通过宅基地换房，实现了土地和资金两个平衡。华明镇利用复垦土地建设工业示范园和农业产业园，有效实现了居住社区、工业园、农业园的三区联动。土地问题解决好的基础上，开始三改一化，即“集改股”、“农改非”、“村改居”和实行真正的城乡一体化。

2.新型城镇化下小城镇建设模式探索。通过以上案例看出，先进省市都在积极通过提升大城市周边近、中、远郊中心镇的功能，继续发掘“十三五”期间城市发展的新增长极。伴随着现代都市规模的不断扩大，出现了中心城——郊区、中心区——外围区——郊区的功能分化。按照与中心城市的关系来看，可划分为融入型、新建型和提升型三种类型。按照城市的功能定位来看，有新兴居民区、新兴增长极和新兴综合体（居民区、功能区和增长极相混合）三种类型，广州新塘镇、上海徐泾镇和深圳光明新区都是新兴综合体，浙江塘栖镇、浙江钱清镇和天津华明街定位是城市新兴增长极，上海松江新城在规划初期是新兴居民区，后来成为新兴综合体。按照城市建制来看，有新功能区、新行政区和新市镇三种类型，具体对比情况见表2。

在这样的城市建设体系下，原有的行政管理体制逐渐淡化，代之以灵活多样的新型体制。如深圳的光明新区是一种新的功能区，成立后与原来的老市区平行存在；上海市松江区的松江新城是上海市“一城九镇”建设规划中的“一城”，行政隶属于松江区，级别属于仍属于“中心镇”，但“新城”的规格明显提高；浙江省新型小城市试点的杭州市余杭区的塘栖镇和绍兴市柯桥区的钱清镇，虽然仍然是镇的行政建制，但浙江省乃至余杭市、柯桥区都是给钱放权，虽然行政级别没有变化，行政能力和规格得到了明显提升。

以上城镇在产城融合过程中，城市建设的种种探索都是为了提升城市能级，更好地服务居民。能级较高的城市往往依托行政中心力量集聚着更多的要素资源，从而在产业发展、城市建设与服务、人的发展和产城人三者互动等方面表现相对突出。但这并不意味着城市规模越大越好，城市规模过大则容易导致城市过度拥挤，人均享有资源量相对不足，最终会影响到产城融合发展效果。我们的七个调研城镇中，几乎都有十万以上的人口聚集。广州市的新塘镇和深圳市的光明新区，土地面积分别为80平方公里和150平方公里左右，常住人口却达到50万和150万人左右，每平方公里平均0.6万～1万人口。上海市徐泾镇、浙江省的钱清镇，每平方公里平均0.3万～0.4万人口。这些地区都是多年以来乡镇企业发展和外来人口集聚的结果，而上海松江新城则是通过房地产开发和大学城建设而形成了大量居民的聚集。有了人口聚集才有消费需求，城市建设、公共服务以及各种消费市场才能逐步完善，产城融合才能实现内部循环。

四、总结

我们分析了新型城镇化过程中产城融合发展较好的特色城镇的变迁过程和发展特点，对产城融合的发展格局做出以下基础判断。

1.规划顶层设计，注重融合理念。规划是城市建设的依据和发展方向，规划部门应联合相关部门共同编制规划，加快建设居住、就业、医疗、教育、购物、文化和娱乐一系列的城市设施和功能，合理分布城市的产业和人口，使城市的形态和功能能够顺利实现。

2.加快结构转型，夯实产业基础。产城一体化，产业发展是基础。应在结构转型的过程中，积极培育和发展主导产业，提供充分的就业机会以满足居民自身发展需要，因地制宜，建立健全多层次的产业体系。

3.加大公共服务，突出城镇特色。在新型城镇化发展中，要提升城市能级，加大公共服务提供力度，突出特色，建立符合发挥本土优势城市发展模式。应着力发挥城市优势，实现特色发展。一地一情，完全照搬特定的产城一体化发展模式，并不一定适合。

4.以人为核心，为城镇化提供智力提供。人是一切要素集合的核心，产城融合必须以人为本。应围绕产业集群发展的布局体系，有针对性地提高农业转移人口的职业技能，使市民化后的农业转移人口具备获取长期工作机会和提升收入水平的能力，为产城融合的城镇化发展提供长足的智力支持。

作者：鹿媛媛