解决城镇化基本养老保险转移接续难的对策分析

2009年12月29日，人力资源和社会保障部、财政部发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，拉开了我国城镇职工基本养老保险跨统筹地区转移统筹账户基金的序幕。

一、《暂行办法》实施后的成效

《暂行办法》的出台奏响了我国社会养老保险全国转移接续的序曲，但转移接续新政完全被公众理解，仍需要一段时间。所以，短期内新政实施后的积极影响尚未显露出来。以广东为例，截至2010年6月底，广东省开具缴费凭证38.7万份，实际转移2.1万人，转移基金2亿元，其中转入2，244人，转出19，268人。从全国来看，到2010年上半年，已经开具缴费凭证51.1万份，转移资金65亿元，转移7.4万人。从开具的缴费凭证数量来看，需要办理转移接续的人员数量还是相当多的，可是从转移的实际数量和转移资金来看成功办理养老保险关系转移接续的还不多。这说明，对转移接续新政的宣传力度还不够大，在制度的落实和操作经办过程中仍然存在许多问题，还需要进一步完善现有政策。

二、基本养老保险转移接续制度中存在的问题

（一）转入地养老金支付压力大。《暂行办法》第四条规定，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的单位缴费，目的是为了平衡转出地和转入地的基金关系。但在实际操作中，转移的大部分统筹基金仍不足以支付老龄化带来的资金需求，给转入地带来很大的支付压力。特别是发达地区基本养老保险关系转入数量多，养老基金支大于收，资金缺口都由本地财政兜底，给各地带来很大的财政压力。

（二）各省异地视同缴费年限认定政策仍存在分歧。尽管《暂行办法》第十二条明确指出，缴费年限均包括视同缴费年限，但在一些发达地区，例如深圳、上海等地，都重新制定地方条例规定本地区的外地视同缴费年限问题。例如深圳地区，条例规定只有办理了户籍调动的人员，外地的视同缴费年限才予以确认，对于一些非户籍的参保人员，他们之前在老家的视同缴费年限深圳市是不予认定的。因此使很多复员军人、下岗、并轨后重新异地就业的“中人”之前的异地视同缴费年限无法连续计算。各个统筹地区关于重新招工就业后的视同缴费年限认定的相关规定都有所不同，损害了部分参保人员的利益。

（三）信息传递不顺畅。对于企业职工跨省正常转移养老保险关系的，从办理转移手续时间上看，目前还是不“圆满”。对于转移时限问题，采取电话联系和邮寄方式，由于沟通上存在障碍，时效上的确存在困难。首先是个人账户记录方式问题，有的地方将欠费补缴记录统一记录在补缴时限年度，转保时个人账户如何记录还原，国家没有统一规定；其次是转移接续操作流程的统一规范，转保时大量的时间耗费在与异地经办机构之间电话、信函和传真的沟通上，因为信息表的记账方式和信息内容各地表达不一致，容易产生歧义，难以录入，造成转保时间拖延。

三、解决基本养老保险转移接续难的对策分析

（一）逐步提高统筹层次。一般而言，养老保险统筹层次越高，转移接续难问题越容易得到缓解。加大财政投入，加快省级统筹步伐。以完善社会保障体系试点为契机，强力推进基本养老保险省级统筹。各省积极交流省级统筹工作经验，绕过地级统筹，直接过渡到省级统筹。在缴费基数、比例和计发办法上实行全省统一，基本养老保险基金由省级统一调度管理。通过建立“视同缴费账户”解决视同缴费权益的问题，再通过省级调节养老保险基金解决地区差别，特别是对接受地进行政策支持。

（二）建立“一卡通”的社会保障卡模式。建立“一卡通”的社会保障卡模式是解决流动劳动力养老保险关系接续的又一重要手段。凡是符合条件的参保人，均应办理社会保障卡，卡中记录着个人在不同地区、不同工作时段的全部缴费和待遇享受信息，参保人到哪里就业，就凭社会保障卡在当地参保，转移关系，领取待遇等，实现“人人有卡，卡随人走，钱随人走，共担风险，保障终生”的目标。具体做法是：第一，覆盖范围要广。可以办理“一卡通”的人员不仅要包括城镇职工还要包括农民工、灵活就业人员、外来务工人员、企业主和雇员。通过全国统一的社会保障卡参加当地的养老保险，并且卡中记录个人一生中不同工作地区的缴费年限和待遇信息等内容。当累计缴费年限符合规定要求并达到退休条件时，可以在退休地享受按月领取养老金待遇，而卡中记录的该退休人员缴费的其他地区有义务将其所有的缴费钱数划拨到退休地的社保经办机构，用以共同化解该退休人员的养老风险。第二，社会保障卡承担着个人缴费、账户管理和待遇支付等事项，因此，办理社会保障卡的过程要像办理“银行卡”一样简便易行。通过建立起以个人为保障单元的、“一卡通”的养老保险模式，可以扫清统筹地区的既得利益障碍，较好地实现城乡统筹和地区统筹，从而使全国范围内的养老保险关系转移顺利进行。

（三）提高经办效率。暂行办法减轻了参保人的事务性负担，强调了社保经办机构的责任，社保经办机构的工作人员是实施政策的“排头兵”，其工作效率、工作能力和工作态度决定着转移新政的实施成效。因此，提高社保经办机构的效率，是能否顺利转移养老保险关系的关键环节。第一，硬件设施方面。在加快金保工程覆盖范围的同时，建立全国县级以上社保经办机构联系方式信息库，统一的缴费信息查询服务系统，以及异地转移信息系统。加快各地与中央社会保障部的联网工作，异地办理转移手续时，各地经办机构用电子方式进行沟通和办理转移手续；第二，在操作层面要从根本上解决流程不统一、表单不一致的问题。制定全国统一的转移接续表格，内容完整规范，简化信息整理工作，保障转续工作的顺畅和快捷。无论是转入地还是转出地，参保信息均需保留备份；第三，加强对经办机构的业务培训，力求使所有的管理和经办人员全面、准确掌握政策和业务流程。

（四）做实个人账户。城镇企业职工跨统筹地区流动时，个人账户资金随之转移。目前，我国养老保险个人账户处于“空账”运行状态，使职工不能顺畅转移养老保险关系。做实个人账户最有效的办法就是将社会统筹账户和个人账户分别管理。具体做法是：设立独立的全国垂直管理的个人账户养老金管理机构。由专门机构人员管理个人账户基金，进行资金的投资收益，国家制定个人账户资金投资运营的法律、法规，审核认定个人账户资金的托管机构，明确个人账户资金的监管办法和监控机构。

作者：吴元元