推动新型小城镇建设的现实意义探讨

城镇化是现代化的必由之路，党的十八大为完善城镇化健康发展体制机制提出了更高目标，强调“要科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，促进城乡共同繁荣’。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步指出，在新型城镇化深入发展的关键时期，必须准确研判城镇化发展的新趋势新特点，按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求重点发展小城镇。西南地区自然资源丰沛，民俗风情浓郁，文化底蕴浓厚，自然景观丰富，人文景观众多。小城镇处在“城尾村首”的关键节点，是地域文化多样性发展的重要载体，也是西南地区有效利用自然资源的重要抓手。依托小城镇特殊的资源禀赋，推动新型小城镇建设对于促进经济社会可持续发展，加快当地精准扶贫、精准脱贫进程，助力西南地区融入带一路”建设具有十分重要的现实意义。

一、西南地区新型特色小城镇建设的重要性

（一）新型特色小城镇建设是西南地区有效利用多种资源的重要手段

西南地区涵盖四川、云南、贵州、重庆、西藏、广西六省市区，总面积约274万平方公里，人口约2.5亿人。西南地区以山地为主、地形结构十分复杂，自然资源如江河、林木、牧草资源十分丰富，拥有大面积高山区和草场及常年生林木和牧草，无霜期长，是我国发展橡胶、甘蔗、茶叶等热带经济作物的重要地区。西南地区矿产资源种类多、储量大，已发现矿种130种，有色金属约占全国储量的40%。同时，西南地区分布30多个少数民族，仅云南省就有23个民族聚居。受地理位置、交通条件、发展意识等多方面因素影响，长期以来，西南地区众多的自然、人文资源没有得到有效开发和利用，因此，在生态建设、经济发展、文化传承等方面还有很大发展空间。新型特色小城镇是西南地区围绕自身丰富的自然和人文资源，打造地域性特色产业和人文景观的重要载体，是将西南地区特色元素深入挖掘推向全国和世界的重要举措。

(二）新型特色小城镇建设是西南地区精准脱贫的重要途径

贫困问题是我国在21世纪初需要解决的重大问题。党的十八届五中全会提出全面建成小康社会新的目标要求：到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2011年，我国国家级贫困县有635个，到2014年减少到592个。而受贫困标准和自身发展等因素影响，四川和云南两省的贫困县数量分别增加了12个和1个，西南地区五省市区贫困县数量在全国的占比较2011年均有增长。民族地区的贫困问题是中央和地方政府非常关注的重要问题，无论是数量还是辐射范围，西南地区都是我国典型的民族聚居区。“精准扶贫、精准脱贫”需要政府和市场、内部和外部力量多重驱动，而目前西南民族地区脱贫的任务相当艰巨，新型特色小城镇建设由多种力量驱动，能够充分发挥其联系农村和城市的纽带作用，带动地方特色农产品种养殖、民族民俗文化、特色旅游、特有资源开发等产业的合理快速发展，推动产业与城镇化的协调，m实现小城镇带动产业、凝聚人气、整合资源的多重功能，助力民族地区快速脱贫。

(三）新型特色小城镇建设是西南地区融入国家“一带一路”建设的重要举措

“一带一路”贯穿亚欧非大陆，向东连接活跃的东亚经济圈，向西连接发达的欧洲经济圈。西南地区既是畅通中国经中亚、西亚或俄罗斯至欧洲重要节点，又是连接中国至东南亚、南亚、印度洋的重要通道。目前“渝新欧’蓉新欧”跨国经贸通道以及中巴、孟中印缅两个经济走廊极大地提升了西南地区的战略地位。“一带一路”需要沿线各国携手努力，互利互惠，实现区域互联互通达到新水平，通过形成空间布局合理、城市功能健全、基础设施完备、要素市场一体化、产业发展—体化的高效率、高品质的多种新型城市链建成高标准的基础设施、区域产业和区域间贸易网络。2西南地区除以省会、首府为核心的中心城市外，次级区域中心和区域性中心城市大量欠缺，尚未形成系统的城镇化网络体系“核心一外围”发展模式也未形成，3整体发展效果不佳。以“通道经济”为核心，围绕“一带一路”沿线城市—体化发展战略导向，西南地区需要大力发展新型中小城镇，以合理改善经济发展空间结构，形成系统化、内源性外向型经济发展体系，更好地融入国家“一带一路”建设。H

二、西南地区新型特色小城镇建设存在的主要问题

(一)现有城镇发展规划不够科学

由于城镇发展规划不科学、不完善，造成西南地区集中发展少数中心城市，致使城市空间结构失衡，城市体系建设混乱，城市中心作用难以发挥。在大中城市“摊大饼”式规模持续扩张的影响下，小城镇不断挤占农田，以耕地资源过度占用和浪费为代价推进城镇化进程。同时，由于小城镇土地利用方面的相关配套法规尚不健全，致使地方政府垄断了小城镇建设用地的一级市场，强化了地方政府征用土地、以地生财的动机，导致小城镇变成当前集体土地向国有土地转换最频繁的行政区域，使小城镇的用地规模迅速扩大，土地利用的集约程度较低。

(二）产业布局零散，同质化现象严重

西南地区特色农业资源丰富，经济欠发达，资源型经济特征凸显，但产业布局零散混乱，造成了空间布局的“马赛克化”，特色效益农业、商贸物流、民俗生态旅游和新兴工业单兵作战、自成体系，使脱贫致富见效缓慢。相邻区域由于所处环境相似，致使彼此产业结构布局大致相同，农产品趋同性偏高，农民收入增长缓慢，种植业效益低，生态产业发展趋于同质化，没有形成特色产业链，产业规模效应难以施展“造血”能力十分有限。此外，西南地区农业现代化程度普遍偏低，产业结构不合理，工业落后、集中度低，积聚效应不明显，劳动力外流现象十分普遍。

(三）基础设施建设盲点较多，交通不便利

基础设施建设是推动地区经济发展的重要引擎，也是小城镇建设的核心领域，更是衡量地区社会经济发展的关键指标。西南地区受山地复杂地形等自然条件制约，基础设施十分薄弱，虽然近年来西南地区对基础设施建设投入了大量的人力、物力、财力，但由于历史欠账过多，与区域经济发展的要求相比还很不协调。对外出境通道匮乏、交通网络规模不足、路网结构不合理，公路等级偏低、公路密度不高，境内公路、铁路运输自成体系，资源难以整合，生态农业、生态旅游“碎片化”现象严重。同时，电力设施建设滞后，农村电网改造不足，用电安全性差，城市功能设施及公共安全应急等基础设施仍严重不足，极大地制约了小城镇的建设与发展。

(四）公共基础设施不完善，基层治理水平亟待提高

西南地区由于特殊地理环境和经济欠发达等原因，公共基础设施严重不足，信息化程度较低，科技带动力相较其他区域明显弱化，教育、就业、就医、社会保障、文化生活等基本公共服务保障缺位，导致招商引资难度大，高级人才吸纳乏力，公共事业发展缓慢，小城镇建设滞后，脱贫致富任务艰巨。当前，我国已进入全面建成小康社会的关键时期，随着“十三五”规划的实施和生态文明建设强度的加大，西南地区生态保护发展区新型城镇化建设要创新思维，提高基层治理水平，紧扣功能定位，依托生态文化资源优势，做好生态保护与发展这篇大文章，优先打造特色小城镇，探索一条“高效、绿色、低碳、可持续、包容”的新型城镇化之路。

三、西部地区建设新型特色小城镇的对策

(一)转变发展理念，全盘谋划顶层设计

一是准确把握新型城镇化的内涵和深刻意义，全面领会新型城镇化建设的基本要求，根据新的功能定位，由有关职能部门牵头，组建生态保护发展区新型城镇化协作联盟，重新审定各中小城镇规划方案，依据地形地貌和资源优势，修改制定差别化、有特色的发展规划，形成西南地区不同片区新型城镇化协调发展一盘棋。二是加强新型城镇化建设地方立法工作，凡经过国家和地方政府及其职能部门审批的中小城镇规划，应受到法律保护，不能挤占小城镇发展建设用地指标，不能随意改变规划内容。三是各基层区县要在抓好中心城区建设的同时，重点打造几个基础条件相对较好、资源环境突出的片区中心小城镇、历史文化名镇、旅游休闲小城镇，形成具有一定特色和集聚能力的高效、包容和可持续的发展范式。

(二）集约属地资源优势，优化城镇空间布局

一是集约区域空间优势，依据功能定位和生态承载能力，明确区域发展方向；严格控制中心城镇（县城）边界，外树形象，内挖内涵，提档升位，形成文化磁力，强化中心城区辐射力和带动力。二是综合考量西南地区各省、市、区的地域条件、资源状况，经济基础和传统产业，因地制宜选择当地一两个主导产业，培育壮大龙头企业，优化产业布局，抓好小城镇产业集中区建设，发展专业市场，真正形成“一镇一特色主导产业”的格局，提升聚集效益和规模效益，提高土地集约利用程度，共享公共基础设施，降低使用成本。三是引导农村居民用地由分散向集中转变，住宅用地向城镇地区集中，合并、整合一些处在生态脆弱区和敏感区的小集镇，提档升级片区中心小城镇基础设施，遴选几个区域条件好的小城镇作为试点，依托本地资源优势做强特色小镇，发挥示范带动作用。四是给予试点小镇政策倾斜，合理安排一定数量的用地计划指标，加大对小镇的资金投入，健全完善基础设施，建设农特产品交易中心和专业市场，为招商引资落户企业提供充足的空间保障。

(三）培育壮大生态产业，发展绿色特色小城镇

一是各省市自治区要根据自身实际切实推进生态工业园区软环境建设，创新园区“一站式”管理模式，开辟生态项目审批绿色通道，优化创业创新环境，切实减轻企业负担；淘汰现有园区落后产能，盘活土地存量，为绿色产业发展壮大开辟新空间。二是依托本地优势加大招商力度，引导有实力的企业落户发展绿色产业。有条件的小城镇要建立“青年回乡创业园’、“扶贫创业孵化器”等，吸纳本地外出务工人员带技术、带资金、带团队回乡落户小城镇兴办实业。三是兴办由政府发起、金融机构参与的绿色银行，鼓励金融机构通过对生态产业技术、专利等无形资产进行资产评估，实现抵押融资，破解投融资难题，加速生态资源转化为生态资本，将生态资本转化为生态产业，培育新的经济增长点。四是支持有创业激情的行政管理人员和科技人员离岗带薪到小城镇领办绿色企业，参与生态产业开发，加大对生态产品原料基地的科技、资金投入，对接农业院校和科研院所，构筑产学研合作链，因地制宜做大做强生态原料基地，择优培育生态龙头企业，丰富产品种类。五是给予生态企业在税收、担保等方面政策优惠和创业补助，让生态产业带上“安全帽”系上“保险带”走向市场。六是结合各省、市、区形成的多元化旅游需求，优化硬件设施，完善配套功能，整合资源，打通结点，构建旅游循环网络，形成集观光、体验、休闲、度假、养生于一体的生态旅游大格局。七是鼓励当地绿色企业参与特色旅游小镇的主题开发和设施建设，变被动为主动，促进旅游产品提档升位，提升小城镇整体旅游形象，以产促旅，推动产业集群联动发展。

(四）优化软硬基础条件，创新特色小城镇治理模式

一是加大投资力度，打通各省、市、区区域内旅游小镇、历史文化名镇、边贸小城镇与国道、省道等交通主骨干网络的节点，提高辐射片区的省道、地方公路等级，全面改造升级乡村水、网、电、路，清除乡村“死角”。二是建设边贸小镇的汽车站、农贸市场、批发市场、卫生院、便民服务中心、餐饮、住宿等配套设施，做靓小镇门面，提升小镇客运与货运的承载力。三是统筹规划，建好小镇特色文体娱乐设施，打造一批集休闲娱乐、文化体育活动为一体的文化广场和文化馆、体育场(馆），吸引来客眼球，增加体验互动，丰富百姓生活。四是通过BOT(建设、经营、转让）、BOO(建设、拥有、经营）、BOOT(建设、拥有、经营、转让）、ABS(资产收益抵押）等形式，引进社会资本对小城镇规划范围实施整体性开发，创新政府+业主+社区（社会）组织+市民的小城镇建设管理模式。五是建立由政府牵头、企业、私营机构和个人参与的小城镇建设咨询委员会，举大众智慧，为小城镇建设出招献计。六是实施“文化移民工程”，对到外地上大学毕业后自愿回到家乡服务五年的大学生，给予免除全部学费的政策支持；设立国家“贫困地区创业计划”，鼓励高校毕业生到片区创业兴业，为小城镇建设凝聚各类人才。七是创新小城镇治理模式，探索聘请政治素质高、责任心强的企业负责人挂职城镇政府有关部门，直接参与小城镇规划制定、建设管理，形成小城镇建设的利益共同体。

(五）完善公共服务体系，完善特色小城镇发展环境

—是进一步深化城乡医疗卫生体制改革，加快推进西南地区一体化的公共卫生服务体系建设，建立一批水平高、设备完善的区域性医疗卫生服务中心和社区卫生服务站，着力解决居民特别是偏远地区群众看病难、看病贵等问题，联系主城大型医院，定期开展“药品下乡”、“义务会诊”等免费医疗体验活动，为乡镇医生进修学习开辟绿色通道，形成市区医院与社区卫生服务站点合理分工、相互合作的医疗卫生服务体系。二是在国家促进信息消费政策的驱动下，采取地方政府政府补贴一点、区县政府筹集一点、民间资本投入一点、营运商优惠一点的办法，通过感知技术、网络技术和IT技术的运用，高起点打造物流网络、信息网络、能量网络，增添产业发展和宜居生活的智慧磁力。三是国家、地方、社会资本齐头并举，高标准建设好给排水、垃圾处理、环境治理等公共基础设施，完善医院、中小学、幼儿园、文化体育等配套设施，增强生活服务功能，为更多人群安于落户小城镇创业兴业创造良好条件。

作者：王志章，孙晗霖(西南大学经济管理学院，重庆400715)