创新小城镇投融资机制的借鉴与启示

小城镇是统筹城乡发展的战略节点和产业集聚集约发展的重要平台。大力发展小城镇，积极培育“小城市”，是推进新型城市化的内在要求，是扩大内需的最大潜力所在，是统筹城乡发展的重要抓手。目前，资金短缺是山东省小城镇建设中普遍面临的瓶颈制约。特别是随着信贷、房地产市场调控力度的加大，小城镇建设融资渠道受到进一步限制。北京、天津、浙江、吉林等地在小城镇建设中，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，着力构建政府主导、市场运作、多元筹资的小城镇建设投融资新机制，较好地解决了“钱从哪里来”的难题，值得学习借鉴。

一、北京：设立小城镇发展基金

几年来，北京市郊区城镇化和城乡一体化步伐明显加快。特别是随着重点村庄整合步伐的加快，社会资金参与小城镇建设的积极性、主动性明显提高，投资领域比较广阔。为此，北京市从央企较多、金融资源较为集中的实际出发，在全国率先设立小城镇发展基金，通过股权基金的方式，来解决小城镇建设资金难题。

(一）基金设立。该基金是在北京市政府引导下设立的股权投资基金，由北京市政府、国开金融、首创集团及部分央企、民企、海外资金等共同出资设立。总规模100亿元，首期25亿元，其中国开金融公司出资80%，市政府出资20%。国开行北京分行牵头为项目公司提供70%的银团贷款支持。“十二五”时期，将完成小城镇发展基金首期规模50亿元，并力争到“十三五”时期，发展一支高效、稳定、持续运营的股权投资基金，形成总体规模100亿元，成为北京市小城镇可持续发展的重要力量。

(二）基金运作。基金按开放式基金市场化原则运作，采用投贷结合的方式保证资金来源。国开行金融公司是基金公司的出资代表，而国开行北京分行作为小城镇发展基金的合作银行，按照1:3的平均比例提供贷款。政府派董事和监事参与基金公司的经营和管理，在基金管理公司的投资决策委员会中，政府的代表具有一票否决权和表决权，并建立相应的风险评估制度和机制。按照参与的方式不同，给予基金合伙人不同的利益分配。

(三）基金投向。主要投向特色产业培育和产业结构调整、基础设施和公共服务设施项目以及旧镇改造和新镇建设三大类。根据北京市小城镇发展基金规划，基金投资范围以42个重点小城镇为主，兼顾有重大项目落地和发展潜力较大的一般乡镇。目前，北京市小城镇发展基金首批合作项目及配套基础设施工程开工，首批计划投资平谷区金海湖镇等6个小城镇。“十二五”期间，力争实现每个郊区县都有一个基金合作镇。

北京市的小城镇建设基金，实质上也是一种融资平台。与旧有模式不同之处在于，采用基金的方式，将政府和市场有机结合起来，按市场化的规律去运作，但不完全走市场化路线，资金来源充足稳定，运行风险较小。既可以发挥“四两拨千斤”的作用，又可以为社会力量参与小城镇建设建立一种间接、集合式的良好投资渠道，给社会优质资源参与小城镇建设搭建了高层次平台。据测算，北京小城镇基金首期25亿元投资最多可吸引合作机构75亿元，项目公司可获得总计100亿元资本金，并撬动200亿元银团贷款，可总计拉动超过300亿元的投资规模，实现政府引导资金超过60倍的“高撬动”作用。小城镇发展基金将成为今后推动北京市小城镇建设的重要支撑和主力军。

二、天津：“宅基地换房”

天津市在小城镇建设中，创造性实施了“宅基地换房”，以示范小城镇建设为龙头，统筹推进农村居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展。所谓“宅基地换房”，即在国家现行的政策法律框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇中的住宅，实现社区化居住，而农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地的占补平衡。在规划建设的新型小城镇，除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金。

(一)搭建投融资平台。由政府成立小城镇投融资建设公司，作为投融资主体和融资平台，按照投资、建设、运营、偿还的模式，全面负责小城镇建设的资金筹措、项目建设、债务偿还等，实行“借用管还”的封闭管理。主要是对经营性用地实施土地一级征收整理后，先进行规划设计，再有计划、有步骤地拿到土地市场进行挂牌出让，通过土地融资形成主力资本进行项目开发，并吸引国家开发性金融和商业银行等社会资本，形成多元化投融资机制。在小城镇融资平台布局上，则按照整合资源、整合项目、整合公司的原则，对示范镇建设资金实行一体化管理。

(二）用活土地政策。一是申请国土部挂钩试点和土地周转指标，满足小城镇建设启动需求。二是对小城镇土地出让金政府收益部分全部返还，用于小城镇开发建设。三是小城镇基本建成后，新引入的企业5年内缴纳的各项税费，天津市、区两级政府分享部分全部返还，专项用于小城镇公益性建设和管理支出。四是建设农民安置住房享受经济适用房土地政策。

(三）吸引金融支持。天津银监局出台了《关于做好小城镇建设贷款工作的指导意见》，指导各商业银行积极稳妥地开展示范小城镇建设融资支持业务，同时明确小城镇建设贷款指标纳入涉农贷款指标考核。各商业银行积极介入提供金融服务。2010年以来，包括建设银行、工商银行、国家开发银行和农业发展银行等众多股份制和政策性银行，都设置了专项支持天津市示范小城镇建设项目的贷款品种，加大了信贷支持力度。仅国家开发银行就累计发放小城镇建设贷款160多亿元。

(四）严格资金监管。加强对小城镇建设融资平台资金和债务的监管，围绕资金“借用管还”，对政府投资项目的融资计划制定、融资方案审核、资金使用、还款计划、还款平衡地块管理、还款准备金筹集和管理、土地整理储备金管理、责任追究等都作了明确的规定，对整个融资流程进行了较为系统规范的设计，形成一整套动态管理的联动机制。

天津的“宅基地换房”模式，通过组建政府性投融资平台，以土地融资形成主力资本进行项目开发，借助银行等社会力量，搭建多元化投资格局，实现了在政府主导下的市场化运作，用农民自己的资源办农民的事情，减轻了政府的资金压力，规避了财政风险，破解了小城镇建设资金难题。目前，天津共启动实施了四批47个示范小城镇建设试点，40万农民迁入新的小城镇居住，实现了土地占补平衡、资金收支平衡和群众心态平衡，农民、企业、银行、政府多方共赢。

三、浙江：整合资源集中扶持

浙江省在实施“中心镇培育工程”的基础上，自2010年起，在全省范围内选择了27个人口多、规模大、经济实力强、设施功能全、具有小城市形态的特大镇，实施“小城市”培育试点工程，并切实整合各类资源，集中进行扶持。

(一)连续三年设立10亿元财政专项资金。为加大对“小城市”培育试点支持力度，2010?2012年，浙江省财政每年安排10亿元“小城市”培育试点专项资金，对首批27个中心镇进行重点培育扶持。“小城市”培育试点专项资金主要用于试点镇基础设施建设、社会事业发展、产业集聚发展和公共服务平台建设、规划编制及体制机制创新等。专项资金按9:1比例分设为发展补助资金和考核奖励资金，即每年用于发展补助9亿元，用于考核奖励1亿元。其中：发展补助资金，对除宁波市以外的试点镇，按因素法实行分类分档切块安排，每个试点镇分别补助5000万元、4000万元和3000万元。考核奖励资金，对所有试点镇统一按省定考核办法考核分配。凡经考核确认为优秀、迖标的试点镇，分档给予奖励补助。对考核结果不迖标的试点镇不予奖励，连续两年考核不迖标的试点镇退出试点名单。对于完成情况较差或违反规定使用资金的市县，扣减或取消下一年度专项补助资金。各市、县（市、区）也建立小城市培育试点专项资金，支持试点镇加快建设发展。其中，发迖地区市县按照与省级不低于3:1的比例落实地方配套建设资金；欠发迖地区市县根据自身财力状况，安排一定的地方配套建设资金，确保项目建设按照小城市试点三年行动计划加快实施。目前，试点镇所在的县（市、区）基本都按照与省级财政不低于3:1的比例，积极落实地方专项扶持资金，平均每年筹集资金约32亿元。

(二）以小城镇为载体整合相关资金。各级财政积极整合相关专项资金，在技术改造、结构调整、农业产业化、市场建设、服务业发展、环境保护以及卫生、教育、文化等等项目安排和资金扶持方面，优先向中心镇倾斜，对试点镇符合专项资金使用范围的项目优先考虑。世界银行、亚洲开发银行和国外政府贷款，优先向试点镇倾斜。积极引导试点镇围绕“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民城市化”四化目标，创新整合财政资金新举措，积极探索与“村庄整治”、“下山搬迁”、“中心村、中心镇和重点村、特色村”、“农民饮用水”、“美丽乡村创建”等项目资金相结合，着力促进土地集约和人口集聚，推动农民集中式居住。

(三）支持创新投融资机制。支持试点镇创新投融资机制，按照市场筹资为主、政府补助为辅，政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等多渠道融资的做法，通过资源、资产、资本的有机整合，搭建小城市融资平台，采用BOT(建设一经营一转让)、BT(建设-移交)等模式，拓宽小城市建设发展融资渠道，减少财政支出压力。

完善的投融资机制为“小城市”发展奠定了坚实基础和强力支撑。初步统计，浙江27个试点镇三年共安排建设项目2600多个，计划总投资3000亿元左右，加上173个中心镇，三年投资近6000亿元，将开工建设一大批完善设施、提升功能、关系民生、拉动内需的重大项目。

四、吉林：统一搭建融资平台

吉林省在政府主导的“百镇建设工程”中，通过政府构造融资平台，打通金融机构投资小城镇建设的通道。

(一）统一搭建融资平台。由省政府控股的省投资集团作为“百镇建设工程”的借款主体，对省级百镇的基础设施项目分别进行整体包装，向国家开发银行贷

款。县、市投融资平台作为独立法人主体，以市场化运作的方式参与“百镇建设工程”。

(二）统一运作方式。在资金借贷层面上，由省投资集团整体向银行借款并进行担保。县、市投资公司向省投资集团提供财政担保承诺及有效的抵押、质押担保。具体使用资金的小城镇城建公司再向县市政府投资公司提供抵押资产，得到资金，并负责工程的招标。

(三）统一资金投向。重点包括三方面：一是基础设施和社会事业设施；二是培育特色产业，促进产业发展；三是信息、人力资源培训、中介服务等社会化服务体系。

政府优势与开发银行的融资优势融合，大规模增加了吉林省小城镇建设的资金供给。目前，吉林已争取国家开发银行和中国银行100亿元的信贷支持，专门用于“百镇建设工程”。

五、创新小城镇投融资机制的借鉴与启示

目前，我国小城镇建设的投资主体主要有三类，一是社会机构，投资特点是周期短、局部见效快，以盈利性为主，但城镇建设质量提升和管理提级缺乏系统性；二是各级政府，投资特点是公益性为主，着眼长远发展，但资金量小、周期长；三是近年出现的基金等方式，在政府的引导下，可以兼具前两者的优点。北京、天津、浙江和吉林等省、市小城镇建设的经验表明，在小城镇建设过程中，应当发挥好财政资金的杠杆作用，充分运用市场机制，积极构建多元化的小城镇投融资机制。

(一)整合资金加大扶持力度。国际理论界将城市化分为三个阶段：城市化率在30%以下阶段，属于初级阶段；在30%至60%之间，属于中级阶段；在60%以上为高级阶段。经验表明，城镇化发展过程呈型特征，即城市化在发展的中级阶段是相对快速发展的阶段。2011年，我国城镇化率首次超过50%。迖到51.27%。正处于高速发展阶段。适应新型城镇化全面发展的需要，财政要进一步增加小城镇发展专项资金规模，集中扶持一批重点（中心）镇，发挥其示范带动作用。中央、省、市和有条件的县都应设立重点（中心）镇专项扶持资金。建立综合扶持机制，米取“四级联动、多方参与、整体推进”的办法，形成工作合力。改变过去以单个项目支持或试点的方式，统筹整合各项涉农及基础设施建设等资金，从改善和提高小城镇的整体功能出发，以城镇为整体，集中向重点中心镇倾斜，在搞好规划的前提下，提出综合扶持方案，确保“扶一个，成一个，逐步推进”，加快重点(中心）镇建设步伐。突出扶持重点，切实把园区经济、特色产业等产业支撑放在小城镇建设的优先位置，用项目来促进城镇化快速扩容提质，统筹推进工业化、城镇化、农业现代化建设，走“三化”深度融合、互动发展之路。

(二）搭建小城镇投融资平台。小城镇建设资金来源有限、经营主体模糊、管理方式粗放，是各地目前普遍存在的问题。政府创造融资平台，是一条以市场化方式实现小城镇发展目标的可行途径。建议按照市场筹资为主、政府补助为辅的原则，积极支持利用各省、市、县现有的政府融资平台，赋予其小城镇建设资金筹措、项目建设、资金管理和债务偿还等职能，统一负责小城镇建设的投融资和经营管理，实行融资、建设、偿债“三位一体”的企业化运作模式，形成政府推动、市场运作、专业化管理的小城镇建设投融资新机制。要主动适应国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求，统筹使用各级财政小城镇专项资金，进一步扩充资本金或注入资产到小城镇投融资平台，健全担保制度，规范操作，降低风险。支持有条件的示范镇设立创业投资引导基金、村镇银行和小额贷款公司，发行重点建设项目企业债券。

(三）完善金融支持的财税激励政策。进一步完善现有财政支持引导金融的相关政策，推进小城镇建设中的金融创新，鼓励和引导金融机构加大对小城镇建设信贷投入。一是市、县（区）财政按年度金融机构对小城镇的贷款总额或担保机构的担保总额的一定比例予以风险补偿，省级财政相应按一定比例对市、县（区）给予奖励，鼓励银行为小城镇基础建设和产业发展等提供贷款，鼓励担保机构为小城镇内企业提供融资担保服务。二是支持小城镇组建村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，财政对新型金融机构按其贷款佘额的一定比例予以补助。三是借鉴天津的经验，研究探索将小城镇建设贷款指标，纳入涉农贷款指标考核。

(四）加强与国家开发性金融合作。国家开发性金融在经营目的、资金来源、资金投放对象和领域等方面和商业银行运作存在明显的不同。为支持小城镇建设，国家开发银行专门下发了《关于小城镇基础设施建设项目融资的指导意见》，将小城镇中长期贷款作为城市基础设施中的一个新的金融产品在全国推广。基本贷款模式有“以市带镇”、“以县带镇”和“直接对镇”三种模式。“以市带镇”是指以地级及以上城市为融资平台，对重点镇基础设施进行资金支持的贷款模式。“以县带镇”是指以全国重点镇所在的县作为融资平台，对重点镇的基础设施建设进行资金支持的贷款模式。“直接对镇”是指对具备一级政府、一级财政、一级国库的全国重点镇进行贷款的模式。目前，国开行小城镇金融基本上覆盖了中国环渤海、长三角、珠三角以及发迖的中部城市，已与当地政府签订了数百亿基金规模的战略合作意向书。各级财政应进一步加强与国家开发银行、农业发展银行等开发性金融的合作，积极引导其参与小城镇基础设施建设与经营。

(五）探索实施小城镇项目融资。项目融资方式可有效地利用社会资金，降低政府债务风险和项目运营风险，同时为投资者带来稳定的投资收益。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励通过BOT、BT等多种方式，吸引社会资金参与小城镇公共基础设施和公共服务领域的建设和经营，积极探索部分公用设施逐步实行有偿使用制度，逐步建立以小城镇基础设施有偿使用为主体的价值补偿体系，循环滚动实施一批小城镇建设项目，形成“投资一建设一维护一投资回收”的资金良性循环。

作者：朱厚玉（青岛大学国际商学院）