“两规”协调下城镇建设用地目标设置研究

　　[摘要]运用文献资料法、曲线拟合法、主成分分析法、多因素综合法分析目前重庆市“两规”城镇建设的目标设置方法存在的问题，探索重庆市“两规”协调下城镇建设用地目标设置方法。研究结果显示，2020年重庆市城镇建设用地目标设置为26.71万hm2。重庆市应加强城镇建设用地目标的顶层设计，建立一套统一的规划管理制度和能够实现城镇发展目标的高度协调、统一、权威的规划制度体系。

　　[关键词]城镇建设用地；“两规”协调；目标设置；多因素综合法

　　[中图分类号]F301.24[文献标识码]A

　　1引言

　　在国外，一般不存在城市规划与土地利用规划协调问题，规划的决策行为都由统一的国土规划层次的控制约束并加以解决。我国由于受历史因素影响，城乡总体规划和土地利用总体规划分别由住建部和国土资源部编制，两规在规划目标设置、用地分类、基础数据统计口径、技术路线方法等方面存在一定差异。

　　国内相关学者对“两规”协调方法进行了相关探索。朱才斌、尹向东等通过深入讨论“两规”的协调机制，提出了“两规”协调体系的初步构想；毛克庭以南京市为研究对象从规划编制的技术规范、表现形式等方面阐明了“两规”衔接上的障礙，并深入分析其原因及排除障碍的思路；陈银蓉，张颖认为“两规”衔接的切入点应从规划编制的层级来寻求，并提出了相关的解决措施；陈艳红，王晓明[6]等认为造成“两规”内容打架、实施困难主要受技术标准、规划体系等因素限制；林坚，柳巧云等认为“三要”用地需求的快速增长，导致“两规”建设用地需求不协调。山凌，崔许锋认为当前城镇化的各种问题与城镇化发展不相匹配，“两规”无法解决这些问题。孟鹏，冯广京等通过综合“土地利用冲突与’多规融合’研讨会”相关专家研讨，提出“多规融合”的原则和方法。邱道持，刘力等以重庆市渝北区为研究对象，构建了双因素预测模型，提出了渝北区城镇建设用地配置方案。

　　综上，国内学者主要进行了以下几方面的研究工作：一是从多方面论述了“两规”的相互关系，研究了“两规”内涵。二是比较清晰的地阐明了“两规”衔接上的障碍，并分析其原因及排除方法。三是从通过构建相关模型，探索了城镇建设用地目标设置方法。目前，城乡总体规划跟着城市建设项目走，而土地利用总体规划跟着城乡总体规划走的“规划圈怪”依然存在，规划的龙头地位没有得到完全发挥，要改变目前这种尴尬的局面，设置“两规”统一的城镇建设用地目标成为必然。本文通过探索重庆市“两规”协调下统一的城镇建设用地目标设置，以期为国土管理提供有益借鉴。

　　2现行”两规”城镇建设用地规模控制指标评价

　　2.1现行“两规”目标设置方法

　　2.1.1城乡总体规划。城乡总体规划的目标设置主要采用人均定额法，依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中的城镇人均建设用地指标，结合规划末期预测人口即可得出规划期城镇建设用地面积。

　　土地利用总体规划中人均定额法与城乡总体规划一致，主要区别在于使用的基础统计口径不一致。公式2为趋势分析法，U代表规划期城镇建设用地面积，X代表规划时间序列，a和b代表系数，c代表常数项。公式3为驱动因子分析法，X1、X2、……、Xn分别为影响因子，a、b、c、……、m分别为影响因子权重。

　　2.2现行“两规”目标设置评价

　　2.2.1目标设置思路不协调。土地利用总体规划中目标设置思路，是基于总量控制下的目标逐级分解。土地利用总体规划中，国家和省级预测的城镇建设用地指标作为宏观把控的约束性指标，市级、县级、乡镇级的预测规模均在约束性指标内确定，预测规模采用的是自上而下的控制原则。城乡总体规划城镇建设用地目标设置思路是保障经济发展，尽量把城镇做大，采用自下而上的方式，控制中心城区规模。

　　2.2.2目标设置方法不协调。土地利用总体规划中目标设置以总量管控为主，各层级的目标设置总规模不能高于下达目标值，市级层面目标设置方法较多，城镇建设用地预测一般采用以人定地法，趋势分析法，定额指标法；县级层面城镇建设用地目标设置采用总量测算法和定额指标法；乡级层面主要落实上级规划城镇建设用地布局，依实际需求划定城镇建设用地扩展边界。城乡总体规划的目标设置主要是针对中心城区，对中心城区以外的地区未设置，设置方法采用人均定额法。

　　2.2.3与实际用地需求不协调。以重庆市江津区为例，根据《江津区土地利用总体规划（2006～2020年）中期评估》，重庆市下达给江津区城镇建设用地规模不超过8000hm2，江津区在规划的前6年，已经使用了6232.21hm2，使用率为77.90%；剩余9年规划期，城镇建设用地空间仅为1767.79hm2，剩余率为22.10%。此外在“两规”用地规模方面同样存在问题。例如：目前重庆市政府已批准各区县城市总体规划城市（城镇）建设用地规模为2361km2，市政府已批准各区县土地利用总体规划确定的城镇工矿用地规模为2346km2，城镇建设用地缺口约为15km2。

　　3“两规”统一的城镇建设用地目标设置

　　3.1目标设置思路

　　首先主要从思路、方法和与实际需求方面对现行“两规”目标设置方法进行评价，在统一测算口径的基础上，探索“两规”统一的城镇建设用目标设置模型，最后运用模型对重庆市城镇建设用地目标进行设置。具体思路如图1所示。

　　3.2统一口径

　　由于两规建设用地总量预测的基础数据不协调，特别是城镇建设用地的统计标准不一致，城乡总体规划的城镇建设用地采用遥感解译得到，直接在CAD文件中更新；而土地利用总体规划的城镇建设用地是基于上一年的变更调查，通过野外实地详查结合遥感影像在mdb数据库中更新得到，同时，每年的变更调查数据经国土部门上报国家经过审核后再下发给各省市，具有一定的法定效力，因此“两规”城镇建设用地数据建议采用国土部门的年度变更调查数据。

　　此外，“两规”城镇建设用地的分类标准不统一。土规中的城镇建设用地指城市、建制镇居民点，包括城镇范围内的商服、住宅、工业等单位用地，一般统计的地类为城镇用地和其他独立建设用地，有些省市还统计了采矿用地；城乡总体规划的城镇建设用地分为城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地；为目标设置的统一性，城镇建设用地的统计口径建议按照土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内为实施城镇规划而占用的土地，既包括城镇住宅和公共建筑用地，也包括工矿仓储用地、商服用地和其他特殊用地等，对“两规”城镇建设用地分类建议如表1。

　　3.3基于多因素城镇建设用地目标设置

　　3.3.1多因素预测法模型。区域内城镇建设用地设置受多种因素共同作用：人口增长，土地经营性投资和政府政策导向，对于城镇建设用地的需求具有明显拉动。多因素预测法即在充分考虑人口增长、经济发展、固定资产投资、相关政策导向等因素下综合确定城镇建设用地的目标。

　　S为预测的城镇建设用地总规模；S1～Sn为影响城镇建设用地规模的主要因子预测的建设用地规模；α、β、…、为S1～Sn主要影响因子的贡献率（权重），主要通过城镇未来发展定位综合确定，是一个动态值。

　　3.3.2主要影响因素选择。主要影响因素的选择是规模目标设置的关键，所选择的经济、社会、资源等指标应能较明显地反映区域差异，依据数据完整性、可获取性，经实地抽样调查并征集专家意见后，选择以下15个指标作为城镇建设用地增长影响因素（表2）：GDP（X1）、人均GDP（X2）、第二产业产值（X3）、第三产业产值（X4）、固定资产投资總额（X5）、常住人口（X6）、人口自然增长率（X7）、城市化率（X8）、耕地面积（X9）、第二产业从业人员（X10）、第三产业从业人员（X11）、公路里程（X12）、人均建设用地（X13）、人均农村居民点用地（X14）、人均城镇用地（X15）。采用主成分分析法对城镇建设用地增长主要影响因素进行筛选，筛选出具有代表性的因子。数据处理的主要步骤为：

　　（1）基础数据统计：2006～2015年重庆市城镇建设用地数量和社会经济数据处理。

　　（2）数据的标准化：为消除各个指标间量纲的影响，对15个社会经济指标进行标准化处理。

　　（3）应用主成分分析方法筛选出最具代表的因子。

　　3.3.3主成分分析结果。应用数据处理系统软件SPSS16.0对样本进行分析计算，得出相关系数矩阵、特征值、主成分贡献率与累计贡献率（表3、4）。由表3可知，在影响城镇建设用地数量的15个因子中存在着不同程度的相关性，其中：X1与X2、X3、X4、X10、X11、X12、X15；X5与X8、X11、X15；X6与X8、X10、X11、X12、X13、X15；X8与X10、X11、X5等相关性呈极显著正相关，相关系数达0.99以上，X14与X1、X2、X3、X4、X5、X11呈极显著负相关，相关系数达0.99。

　　就主成分方差贡献率而言，第1主成分贡献率达79.67%，第2主成分贡献率8.78%，第3主成分贡献率6.98%，第4主成分贡献率4.31%，其累计方差贡献率99.74%（表4），也就是前4个主成分所包含15个指标的99.74%的信息，能够充分代替这15个指标。因此，确定提取前4个主成分，代替原有15个社会经济指标。

　　从表5可以清楚看出，第1主成分中，GDP具有较高的载荷（绝对值在0.99以上）。第2主成分中常住人口具有较高的载荷（绝对值在0.79以上）。第3主成分中，固定资产投资总额具有较高的载荷（绝对值在0.45以上）。第4主成分中，城镇化率具有较高的载荷为（绝对值在0.39以上）。因此，对于城镇建设用地影响的主要因子筛选结果为GDP、常住人口、固定资产投资总额和城镇化率。

　　3.3.4城镇建设用地目标设置。由主成分分析筛选出的城镇建设用地主要影响因子为GDP（X1）、固定资产投资总额（X5）、常住人口（X6）和城镇化率（X8），通过以上四个影响因子可以分别得到规划末期城镇建设用地目标，综合考虑城镇实际发展及未来定位确定各因子权重可得出城镇建设用目标设置模型。

　　（2）GDP与城镇建设用地规模模型选取。

　　（6）预测结果分析。

　　根据各影响因子预测模型，测算出2020年重庆市GDP为2.58万亿元，而重庆市十三五规划中的GDP为2.41万亿元；固定资产投资预测到2020年为28607亿元是十二五期末的2倍，与十二五期间末的固定资产投资是十一五期末的2倍相匹配；城镇化率预测为69%，重庆市十三五规划城镇化率为65%；常住人口预测为3000万人，十三五规划预测人口为3400万人。总体上看，各影响因子预测规模与重庆市十三五规划设定目标基本相符。结合德尔菲法和重庆市未来社会发展定位，综合确定了各主要影响因子权重，从预测规模来看，重庆市2020年城镇建用地规模为26.71万hm2，与土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模26.66万hm2相匹配，说明该模型的预测结果比较准确，能够适用于城镇建设用地目标设置，城镇建设用地设置结果见表12。

　　4结论

　　“两规”设置统一的城镇建设用地目标是促进城镇建设用地优化配置的主要途径之一，而科学合理的配置方式和方法是实现城镇建设用地优化配置的重要手段。结合当前重庆市城镇化发展实际情况，本文基于现行两规目标设置的不足，探索性的提出运用多因素综合法对“两规”协调下城镇建设用地目标进行配置，模型配置结果基本上反映了重庆市的城镇建设用地增长情况，与实际情况基本吻合，考虑到重庆市未来经济社会发展中存在一定的不确定性，在实际操作中需根据规划期内重庆市重点项目的布局情况对城镇建设用地目标设置做适当调整。研究结果对重庆市城镇建设用地目标配置具有一定的指导意义，可以作为实际指标分解的参考标准，为区域城镇建设用地配置提供一种参考方法。

　　下一步对于“两规”协调下的目标设置的落实，重庆市应加强城镇建设用地目标的顶层设计，建立完善统一的规划管理制度，建立一套能实现城镇发展目标的高度协调、统一、权威的规划制度体系。

　　作者：唐娟等

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