环境保护公众参与制度回顾、评估和建议

　　公众参与是解决环境问题的根本途径，也是新时期环境保护管理创新的重要内容之一。一方面，政府管理与公众行动相结合，能够増强环境保护的力量。另一方面，如果每个社会成员都能够从我做起，在决策时充分考虑环境保护的要求，在行动中贯彻国家与地方环境保护法律和政策，就会在全社会逐渐形成自觉的环境保护道德规范，这对于实现中国环境保护的历史性转变具有根本性的意义。但市场经济下形成的“无利不早起”的观念导致公众参与环境保护的积极性不高，因此关键是制定政策，吸引并引导公众参与环境保护。

　　1国际上公众参与环境保护的发展趋势

　　从发达国家公众参与环境保护的历史来看，有以下三个特点;

　　(1)公众参与过程大体分为两个阶段以20世纪70年代为分界线，70年代之前，各基金项目：国家发改委(ZBKT043)新时期国家环境战略研宄作者简介：郭梅(1977—),女，博士，主要研宄方向：环境管理与环境政策研宄。

　　国公众参与环境保护主要采取集会、游行、抗议、请愿的方式，环境保护群众运动基本上处于松散状态，并没用形成政治力量。70年代之后，环保NG)的数量急剧増长，有些甚至形成了有政治影响的政党。

　　(2)公众参与环境保护的领域越来越广，从反对污染到参与决策到自身友好行为

　　在早期公众参与的活动中公众主要对工业污染不满，因而公众参与主要针对污染和破坏环境行为，以及政府在环境保护方面的不足。随着环境保护观念逐步深入人心，公众参与环境保护早己不局限于反对污染，而是参与了决策的制定。另一方面，公众身体力行，从点点滴滴做起参与环境保护，维护生态平衡，如节水节电，减少废物排放，购买使用环境友好型产品等。

　　(3)N3O在公众参与中发挥了积极的作用工业发达国家生态运动之所以能够蓬勃发展，

　　除“绿党”起着重要作用之外，环保NCO也发挥了重要的作用。从20世纪50年代开始，西方国家公众参与环境保护逐步形成了有组织的活动，形成了众多的环境保护民间组织，这些组织发挥的作用包括自救、诉讼、宣传、教育、咨询服务等。

　　2中国公众参与环境保护的发展、现状及问题分析

　　21中国环境保护公众参与的相关法律法规

　　早在1989年颁布的《环境保护法》的第6条就己规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”这为中国公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。

　　1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”

　　2002年颁布的《环境影响评价法》对环境影响评价中的公众参与作了进一步具体的规定。2006年2月14日原国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》它是中国环境保护领域第一部专门关于公众参与的规范性文件。该《办法》明确了公众参与的权利和具体程序，虽然这些权利和程序只是有关环境影响评价方面的，但是对于公众参与其它领域的环境保护将起到极大的示范和推动作用。

　　2007年4月11日原国家环保总局发布了《环境信息公开办法试行)》并于2008年5月1日起正式实施。《办法》中对政府和企业环境信息公开的范围、方式和程序及监督与责任提出了明确的要求，该《办法》从法规的角度上，保障了公民、法人和其他组织可以准确、及时地获得环境信息，进一步为公众更深层次、更高质量地参与环境保护创造了空间。

　　22中国环境保护公众参与现状221环境科学知识的认知度分析

　　根据中国环境意识项目办组织开展的2007年全国公众环境意识调查，中国公众在环境科学知识认知方面依然存在对环境科学知识的实际知晓率以及认知广度偏低等问题，如在被调查的公众中，仅有8.7%的听说过并准确知道“世界环境日”的含义，有18.5%的被访者竟然没有听说过环境科学知识中的白色污染、世界环境日、垃圾分类、三废、温室效应、有机食品、生物多样性7个基本概念中的任何一个。111

　　222环境意识分析

　　“中国环保民生指数”一直被誉为中国公众环境意识与行为的晴雨表。2007年由中国环境文化促进会开展的“中国环保民生指数”调查表明，中国公众的环保意识总体水平仍较低，总体得分为421分。

　　另外，与经济欠发达地区相比，经济发达地区的公众环境意识并没有明显的提高，|3丨如前几年Shan一hnChug4等在对广州市公众进行的问卷调查中发现，广州市居民的环境意识处在稍低于美国20世纪70年代末至80年代初的水平，而稍好于90年代早期香港居民意识水平。马天芳|5丨等对番禺区常住居民的环境意识现状调查结果也显示:居民对环境的认知水平偏低，对于身边的环境卫生、植树绿化等日常性问题大都有较清醒的认识，但关于生态方面的知识还缺乏了解是一种典型的“自我保护型”环境意识。

　　223环境保护行为分析

　　从公众的环境保护行为看，公众实际采取的环保行为主要以能降低生活支出或有益于自身健康的行为为主，而对于与此无关或须増加支出的环保行为则相对较少。如日常生活中的节约用水、用电等;公众关注环保的出发点主要是个人权益，责任意识淡薄，对于参政议政和民主监督层面的公众参与远远不够。

　　224环保NGG的发展22.1环保NGO的数量及构成

　　自1978年5月中国第一家由政府部门发起成立的NGO—“中国环境科学学会”和1994年3月中国第一个草根NGO—“自然之友”成立以后，中国环保民间组织获得了快速发展。截止2008年10月，全国共有环保NGQ3539家(包括港、澳、台地区)其中，由政府发起成立的有1309家，学校环保社团有1382家，草根环保N3C508家，国际环保NGC驻中国机构90家。地域分布主要集中在北京、上海、天津、四川、重庆、云南、内蒙、湖南、湖北等地，其中草根NGO主要分布在有草地、湿地、山地、林地的省份及长江、黄河流域。|6丨22.2环保NGO的作用。

　　近十年来，环保NGO组织是中国较为活跃、有影响的民间组织。对中国环境保护发挥了重要作用：

　　(1)帮助政府对重大环保政策方针进行调研论证，积极谏言献策;

　　(2)监督政府、督促相关政府部门认真履行环保职责;

　　(3)通过开展各种环境宣传教育、活动帮助公众提高环保认识、培养公众参与环保的自觉意识和志愿服务精神，指导公众环保行为，推动公众参与环境保护;

　　(4)关注弱势群体通过专业服务、咨询，帮助受害群众开展环境维权，推动了环境公益诉讼的不断发展;

　　(5)监督企业履行社会环境责任，为企业提供专业帮助，引导企业在原材料选择、生产工艺、生产过程等方面符合环保要求和理念。

　　22.3环保NGO的发展趋势

　　总体上看，中国环保NGQ组织是在参与中不断成长的，目前，正在逐步走上一条更为成熟、平坦的道路，近年来，中国环保NGO也呈现出一些新的发展动向：

　　(1)不断向专业化发展，一批具有较高专业化水平的环保NGO脱颖而出。一方面，很多环保NGO根据自己的资源和条件以及自己对环保事业的关注角度，逐渐确定自己的工作领域和方向;另一方面，一些NGC组织逐步把工作做得更加科学、更加具有权威性，例如，2005年中国环境文化促进会发布了《中国公众环保民生指数绿皮书》2006年中华环保联合会发布了《中国民间环保组织发展状况蓝皮书》。

　　(2)主动寻求合作，包括与政府的合作和环保NGQt间的合作。环保NGO之间的信息交流更趋频繁，很多环保民间组织主动搭建各种信息和交流平台，实现信息和资源的共享，且更加注重联合行动，以提高实现预期目标的成功率和组织公信力。17123存在的问题分析

　　(1)追求个体利益的社会风气制约公众参与环境保护。

　　随着市场经济的发展，公众追求个体利益风气渐浓，这种风气对于发展充满活力的私有经济十分有益，有利于社会繁荣和发达，但是也容易出现对集体利益和公众利益的冷漠，滋生实用主义风气，漠视公众环境问题。最明显的例子就是大家对环境质量提出很高的要求，但除非直接损坏自身利益，人们一般不会参加环境保护，公众对待环境问题上表现出很强的政府依赖性。

　　(2)公众参与社会阶层不均衡。

　　从社会阶层看，学生环保团体起着先锋作用，而成人的参与较少，一方面是由于大学生有较高的环境知识，另一方面也是年轻人大多比较激进，对社会变革抱有不同寻常的热情，而且目前的环保活动容易引起年轻人关注。

　　(3)公众参与环境保护的形式单一，高层次参与较少。

　　目前公众参与环境保护的各种形式中，由政府部门组织的宣传教育活动最多，其次是“绿色学校”“绿色社区”等的创建活动。对污染和破坏环境的行为以及环境执法进行监督，参与环境立法等深层次环保较少，效果较差。

　　(4)环境宣传教育注重新闻效应，缺乏对环境科学知识的关注。

　　目前学校的环境教育大多数停留在地球日、课外活动等象征性层次面。而没有从根本的教育思想和实践培养学生的环境行为和环境意识。新闻广播关注新闻效应，对环境污染事故报到的多，而且较多的是将环境问题作为经济发展的不良后果加以警示，而较少从环境保护对经济发展的促进和人们生活质量的提高的角度加以诠释，在很大程度上导致了很多公众将环境问题等同于环境污染。对社会的宣传教育更多的是停留在“挂横幅、喊口号”层面上，缺乏对环境科学知识的普及和对公众的吸引力，缺乏群众基础。

　　(5)环保NGO发展还处于调整期。

　　经过三十多年的发展，中国环保NGO取得了很大成就，但依然存在:①行政化趋势严重，不仅那些体制内具有官方背景的环保民间组织带有很强的行政色彩，体制内的草根组织和体制外的组织为了进一步获取资源，也在朝着行政化的方向发展。②对政府的依赖性强，独立活动能力弱，与社会公众沟通少，缺乏广泛的群众基础。③经费不足。目前，半数以上的环保NGO存在经费不足的问题，以环境公益事业为主旨的中国环保民间组织生存和发展的费用问题尤为突出。根据发达国家的经验，国家社团的资金主要来自于政府和经济组织所设立的公益基金。而中国在市场经济发展过程中，企业的公共意识和公益意识尚未启蒙，国家对公益捐助又缺乏必要的财税鼓励政策支持，因此，由企业设立的基金还较少。同时，政府对民间组织的资助也极少。