环境保护事权与支出责任划分研究

　　合理划分中央与地方环境保护事权，是确定其支出责任的基础。除了各级政府之间尤其是中央与地方政府之间的环境保护事权划分外，应首先明确政府与市场在环境保护中的作用。只有界定好政府的职能和作用，政府不缺位、不越位、不错位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用。中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立事权和支出责任相适应的制度’、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任’、“保持现有中央和地方财力格局总体稳定等相关要求，为明确政府与市场、中央与地方环境保护事权指明了方向。

　　1环境保护事权划分存在的问题

　　事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。我国中央与地方政府事权关系不顺的一个重要原因就在于中央与地方的事权未能合理界定，导致缺位、越位、错位现象严重。

　　政府与市场关系尚未理顺,政府存在缺位、越位问题。党的十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。明确环境保护中政府与市场的关系，是明确政府环境保护责任,优化市场资源配置的基础。现行政府事权界定存在一定的“内外不清”、市场与政府职能界定不明确、政府越位与缺位同时存在等问题。政府承担了应由市场去做的事情，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面。导致本应由企业承担的污染治理责任过多地由政府承担，而应当由政府承担的公共需求投入又缺乏资金。

　　环境保护事权与支出责任划分不清晰,政府间存在错位问题。我国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。1994年财政体制改革以来，我国的环境财权出现了从中央到地方，财权和财力层层上收。中央与地方各级政府财权相对稳定，由于环境保护事权划分不清晰，在具体工作中往往形成事权和支出责任下移，能力较低的政府承担了能力较高的政府需要承担的职能，造成政府间职能错位地方财力无力承担的问题，环境保护工作也就难以推进。

　　跨界治污需求与行政体制不协调，中央宏观调控偏弱。根据《中华人民共和国环境保护法》,我国当前环境管理体系奉行的是属地管理原则，即各级地方政府应对自己所管辖区内的环境质量负责，并要采取相应的治理措施，改善环境。环境管理的属地原则在涉及跨界污染时,很难避免地方政府及地方保护主义的干预，以及对跨界、跨流域治理的被动。中央政府在环境保护工作中宏观调控能力不强，缺乏必要的行政、经济等手段予以调控，在推进跨区域、跨流域重大环境保护，以及环境发展战略、规划、政策、标准的实施中存在难落实、难实施的问题。

　　2环境保护中政府与市场的关系

　　2.1政府与市场在环境保护中的作用

　　多年来“经济发展靠市场，环境保护靠政府”成为人们对市场经济和环境保护关系的普遍认识经济发展靠市场，环境保护靠政府”强调了政府在环境保护工作中不可替代的地位和作用。但由于政府和市场行为追求的目标和所处的位置不同，在发展经济和环境保护方面都有各自独特的作用和互补的效果,完全依靠于市场来发展经济或完全依赖于政府来保护环境都是不可取的2。政府在解决环境问题中有着主导作用，但并非去替代市场，而是为创造和培育市场提供条件。政府应当在由于环境资源公共物品特性造成的“市场失灵”的领域对环境资源配置进行有效干预，以弥补由此带来的效率损失。政府对市场的干预主要通过财政手段直接提供公共产品，或者采用税收、价格等政策引导市场行为，抑或采用管制手段加强环境监督管理。总之，市场能够充分发挥作用的领域，应充分发挥市场的资源配置能力,政府主要在创造市场条件和填补市场失灵所形成的真空这两个方面发挥作用。由此可见，在环境保护中政府与市场并非非此即彼的关系，而是相互补充、互为依托的关系。在环境保护的不同领域，政府与市场发挥的作用和着力点不尽相同，强化一方的作用并非就是弱化和否定另一方的作用。

　　2.2政府与市场环境保护职能划分思路与原则

　　根据公共产品的层次性理论和供给效率来划分地方各级政府的职能，确定其事权和支出范围《决定》中明确提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用’，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕,弥补市场失灵”[1]。强调市场在资源配置中发挥决定性作用，并不是否定或弱化政府作用，而是引导和影响资源配置,而不是直接配置资源[3]。凡是市场能发挥作用的领域和事务，应充分让市场实现自我调节。政府在提供基本公共服务的基础上，加强政策、规划、监管等宏观调控，引导市场发展并对市场失灵进行干预和调节，充分发挥市场在资源配置中的作用，构建政府有为、市场有效、互为补充的环境保护政府与市场关系格局。理顺环境保护中政府与市场的关系遵循以下原则：

　　(1)效益最大化原则。环境公共物品效益最大化就是要以一定的杜会环境资源投入和优化配置，达到环境保护的最大效益。为了使环境公共物品效益最大化,需要建立明确的环境产权，明确各级政府或政府与市场提供公共产品的效率与成本，在达到预期的环境效益的前提下，实现资源的最少投入。对市场竞争较为充分的具有投资回报的领域，应充分发挥市场在环境保护中的资源配置作用，充分利用市场参与环境保护，减少政府失灵带来的效率损失。

　　(2)污染者负担原则。具有明确污染责任主体的环境保护领域，应充分发挥市场的作用，污染和破坏环境造成的损失由排放污染物和造成破坏的组织或个人承担。

　　(3)政府基本公共服务原则。环境保护属于公共服务的范畴,是公共服务典型领域，同时环境保护是当前最大的民生之一，政府有责任和义务提供环境基本公共服务[4]。明确政府是环境基本公共服务提供的责任主体。属于政府提供的环境基本公共服务所涉及的领域,属于政府事权范畴，由政府提供相应的公共服务产品。

　　2.3政府与市场环境保护职能划分

　　《决定》清晰界定了政府职能和作用，可概括为5项职能：即宏观调控、市场监管、公共服务、杜会管理、保护环境。在环境保护方面,政府的职能重点在三个方面发挥作用：一是加强环境保护的宏观调控，二是提供环境基本公共服务,三是加强环境保护市场监管与调节。

　　首先，宏观调控是政府的重要职能，环境保护领域也应通过建立和完善环境法律法规、政策标准、规划制定与实施等加强对环境保护领域的宏观调控。政府应当是环境保护经济手段、技术手段、法律手段、行政手段和宣传教育手段的主要参与者,政府应按照杜会公共物品效益最大化原则,首先行使规制、管理和监督职能，建立合理的市场竞争和约束机制，使企业把污染治理事权转嫁给消费者的可能影响减至最小。在我国杜会主义市场经济体制转轨和完善过程中，政府的其中的一个重要职责就是对建立市场经济进行规制和监督。因此，与市场经济国家的政府相比，中国更应加强政府在环境保护中的规制和监督作用。宏观调控是政府环境保护的重要职能之一，主要包括统一制定环境法律法规，统一编制中长期环境规划和重大区域和流域环境保护规划,统一进行污染治理和生态变化监督管理，组织开展环境科学研究、环境标准制定等，组织实施影响区域环境安全的重大项目建设等。

　　其次，政府投资应当逐步从由市场配置资源的经营性和竞争性生产领域，逐步转移到保证政府机构正常运转、杜会公共事业和杜会保障等公共需求。包括提供安全饮水保障、城乡污水和垃圾等公益性强的环境基础设施建设、环境监管服务等环境基本公共服务领域的事权以及实现环境基本公共服务均等化应由政府承担。再次,市场监管与调节是弥补市场失灵的有效途径，对于环境保护重大技术的试点与示范，新型领域与新型环境问题污染防治，环保产业发展引导与市场监管等方面，应由政府承担。

　　对企业与杜会而言，营利性、以市场为导向的环境保护产品或技术，其开发和经营事权应全部留归企业;对那些不能直接盈利而又具有环境治理优势的环保投资的企业或个人，政府应制定合理的政策和规则，使投资者向污染者和使用者收费，帮助其实现投资收益。企业作为在市场经济中生产经营活动的主体，是环境污染物的主要产生者。企业首先要根据市场规则进行经济活动，在严格遵守国家环境法规和政策的前提下获取经济利润。企业应承担包括环境污染的风险在内的投资经营风险，不能把治理环境污染的责任转嫁给杜会公众，按照污染者付费原则，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失。

　　3中央与地方政府环境保护事权划分

　　3.1划分思路与原则

　　在政府范畴内，还应明确各级政府的环境事权划分及其投资范围和责任，公共需求的层次性是各级政府环境事权划分的基本依据。按受益范围，公共需求分为全国性公共需求和地方性公共需求。全国性公共需求的受益范围覆盖全国，凡本国的公民或居民都可以无差别地享用它所带来的利益，因而应由中央来提供。地方性公共需求受益范围局限于本地区以内，适于由地方来提供5。按受益范围区分公共需求的层次性，不仅符合公平原则，同时也符合效率原则。因为受益地区最熟悉本地区情况，掌握充分的信息,也最关心本地区公共服务和公共工程的质量和成本更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势6。此外，应尽可能的减少中央政府与地方政府环境事权的交叉，减少中央与地方政府事权共担的领域,体现国家任务国家干，地方任务地方干的思路。中央与地方政府环境保护事权划分遵循以下原则：

　　(1)环境公共物品层次性划分原则。环境公共物品的层次性划分原则，即在明确界定政府职能的基础上，对这些职能进行层次划分:全国性公共产品和事项，以及跨区域性事项,应由中央政府负责;兼有全国性和地方性公共产品特征的事项，应由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例;其他地方性公共产品和服务，应由地方财政负责。

　　(2)职能下放原则。凡是能够由较低一级政府行使的职责，就尽量下放事权。因为基层政府更接近公共商品的消费者一居民，能更好地了解居民的偏好，具有信息上的优势7。需要明确的是科学划分地方各级政府间的事权、财权关系只是一个方面，最重要的还是要将这种划分制度化、法制化。与此同时，各级政府间事权和财权的调整也需要通过法律的程序加以规范,而不能再依据行政上的权力随意改变，以保障各级政府都能独立地行使其职权,从根本上理顺地方各级政府间的财政关系，消除基层财政困难的制度因素。

　　3.2中央政府环境事权

　　《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度，要求适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分杜会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。

　　中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

　　按照《决定》事权和支出责任界定的总体思路，在环境保护事权划分方面，中央政府主要在以下五个方面承担事权:一是环境保护宏观调控与统一环境保护规划和管理;二是国家本级环境保护能力建设与运行;三是维护国家环境安全与负责任的大国形象;四是跨区域环境基本公共服务均等化;五是薄弱领域与环节环境保护引导，构建国家调控、地方负责的中央与地方环境保护事权格局。

　　在环境保护宏观调控与统一环境保护规划、管理方面，中央政府事权主要是全国性的统一规划和政策制定的战略性工作，如统一制定环境法律法规、编制中长期环境规划和跨区域、跨流域重大环境保护规划，建立全国环境质量与污染排放等标准体系,统一进行环境污染治理和生态变化监督管理等。

　　在国家本级环境保护能力建设方面，中央政府环境事权主要集中在中央本级环境监管能力建设、国家环境监测与监控网络建设等方面。中央本级环境监管能力建设包括直属机构、派出机构、直属站点等环境监管能力建设。国家环境监测网，是为衡量全国环境质量水平布设的相关要素的环境质量监测点位，包括大气、水、土壤、近岸海域、化学品等，建设与运行完全由国家管理。国家环境监测网是总体反映国家环境质量状况，开展预警与考核的重要组成。

　　维护国家环境安全方面，中央事权主要为涉及国家环境安全的国际界河保护。在维护跨区域环境安全方面，主要为涉及区域环境安全的跨流域、跨区域重大环境问题评估、重大规划实施与重大项目建设，事权由中央地方共担。在塑造负责任的大国形象方面，主要为履行国际环境公约，履约项目建设事权由中央与地方共担，中央事权主要为履约行动计划制定、方案编制等组织实施，重点领域环境污染防治技术试点示范引导等。

　　在环境基本公共服务均等化方面,2005年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和杜会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济杜会发展”。十七大报告把实现基本公共服务的均等化放在更加突出的位置，两次阐述了这个问题,基本服务均等化成为了一个热点问题《中华人民共和国国民经济和杜会发展第十二个五年规划纲要》强调要“坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距’、“县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力，保障城乡饮用水水源地安全’。

　　《国家环境保护“十二五”规划》中要求推进区域环境保护基本公共服务均等化。着力推进基本公共服务均等化，已成为科学发展、和谐发展的重大战略任务，成为各级政府的基本职责。我国《环境保护法》第十六条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量’。《决定》亦明确提出区域性公共服务作为地方事权。据此，地方政府负责具有区域性环境公共物品性质的环境保护事务，实现省域间环境基本公共服务均等化事权在中央政府。

　　在薄弱领域与环节环境保护引导方面，中央政府事权主要体现在到重大领域与技术等示范引导方面，包括重大环保技术、政策、模式等试点示范引导，新型领域及新型环境问题污染防治试点示范引导，以及环保产业发展引导与

　　4中央政府环保投资来源

　　4.1环境保护宏观管理资金来源

　　发挥中央政府环境保护宏观调控、建立统一环境保护规则，实施全国环境保护工作管理的相关经费应纳入部门年度预算、重大科技专项等，由财政等部门予以统筹保障。4.2国家环境监管能力建设与运行中央政府投资来源国家环境监管能力建设主要包括中央本级环境监管能力建设与运行、国家环境监管网络建设与运行两个大的方面。中央本级环境监管能力相关直属事业单位、派出机构等能力建设，由中央政府100%投资，资金主要通过部门预算资金予以安排。国家环境监管网络能力建设与运行，主要包括国家环境空气监测网、国家水环境质量监测网、国家直属站、区域站等国家环境监测网建设与运行，国控重点污染源自动监控网络建设与运行，国控重点污染源监督性监测建设与运行，国家核与辐射监测网建设与运行等，由中央财政100%投资，中央可通过安排转移支付委托地方建设运行，在中央财政环保专项资金、预算内基本建设资金等予以安排。

　　4.3维护国家环境安全资金来源

　　国家环境安全保障项目主要为涉及国家环境安全的国际界河保护、涉及区域环境安全的跨流域、跨区域重大环境问题评估、重大规划实施与重大项目建设、国际环境履约等方面，中央投资要在环保专项资金、预算内基本建设资金中统筹考虑安排。在目前相关专项资金中，将上述有关方面纳入资金支持范围，并予以保障。

　　4.4环境基本公共服务均等化中央政府投资渠道

　　基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，政府要为杜会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。转移支付制度是实现环境基本公共服务均等化的最重要手段，对均等化的公平和效率目标的实现有着重要的影响。要进一步完善转移支付制度，确立环境基本公共服务均等化的转移支付目标,调整财力性转移支付，加大对贫困地区的支持力度,科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模，用“因素法”取代“基数法”将环境基本公共服务均等化列入财政转移支付的支持重点。在统筹城乡、统筹区域的背景下进行整体考虑，根据我国经济杜会发展的不同阶段，应制定阶段性的环境基本公共服务均等化目标，通过财政转移支付逐步实现均等化目标。中央财政着力解决省域间环境基本公共服务不均衡问题，安排专项资金或一般性转移支付对地方不能达到环境基本公共服务水平的地区予以支持，以环境基本公共服务提供能力为参数设计专项转移支付或作为一般转移支付的考虑因素之一，保证国家环境意志和地方全国性公共产品的效率。

　　4.5薄弱领域与环节环境保护引导资金来源

　　环保产业属于战略性新兴产业之一，属于典型的政策导向型产业，且处于产业发展的初期阶段，政府必要的资金引导将有助于环保产业的迅速健康发展。政府资金的引导，将有利于增强民间资本对环保产业投资的热情。积极加大政策与模式创新，将有助于缓解企业长期以来投资不足的问题。

　　环保技术与产品是环境保护工作的基础，为实现环境保护目标提供物质支撑。支持环保先进技术和产品向现实生产力转化，能够有效提高减排效率，改善环境质量，促进环保产业良性发展。我国环保技术缺少原创性开发，关键技术创新、高新技术创新、自主知识产权创新等较少，缺乏具有自主知识产权的环保设备整体成套和自动化技术。另外，由于宣传推广能力不足，企业采用新技术的积极性不高，制约了新技术的推广应用和产业化。对于重大政策、环保投融资与环境服务等新模式，试点工作推行难度大，缺乏必要的资金引导，不利于环保产业的发展。

　　随着环境保护工作的持续深入,环境保护的领域和范围也在逐步拓展，一些新型领域及新型环境问题污染防治工作逐步开展，如衣村环境保护等。对于新型领域或新型环境问题,往往缺乏必要的技术，同时缺乏工作开展的积极性，环境保护工作推进存在一定的困难，需要中央环境保护专项资金或者预算内基本建设资金的引导。

　　综上，可通过设立专项资金或者中央预算内资金，按照一定的额度予以财政补助8，重点对重大环保技术装备、环保产品、重大政策试点示范、环保投融资与环境服务模式创新试点示范、新型领域及新型环境问题污染防治引导给予支持，尤其是重大环保技术装备首台套使用，引导环保产业合理有序发展。