环境保护与中国农村社区机制的选择

　　早期经济増长学说具有明显的资本取向，强调投资于必要的机器、厂房、基础设施将会増加国民收入。60年代后，人们认识到地球的资源承载力决定经济増长的极限，开始重视环境质量和经济増长的关系，并把注意力转向环境价值和环境保护。到80年代，以联合国环境与发展委员会(布伦特兰委员会)在《我们共同的未来〉报告中提出可持续发展(SustainableDevelopment)的指导原则，将环境保护作为人类发展目标予以确认。可持续发展意味着“在不损害未来世代生存所依赖的自然资源基础前提下的发展”，其具体内容包括控制人口、保证能源供应的稳定性、削减污染、保护土地、遏止水土流失和沙漠化、保护自然栖息地和生物多样性等。环境保护与经济发展的和谐性，构成了一些发达国家可持续发展战略的重要组成部分。反观建国以来我国农村经济的迅速増长，相当大程度是依靠资源掠夺式的粗放型经济増长方式实现“量”的扩张的，特别是农村“散、小、低”的工业发展具有相当的资源依赖性，如小五金、小电厂、小煤矿、小化工厂、小造纸厂等，其技术水平低，资源利用率低，耗废严重，由此造成的环境污染问题十分突出。巨大的经济产值往往与巨大的环境负债并存，农村经济迅速发展相当部分是“赚环境的钱”。解决农村环境保护与可持续发展问题，农村基层社区管理机制是一种重要选择。这种机制就是要使全民参与、共同行动，使环境保护真正成为全民的事业，成为社区公共准则的一部分。

　　一政府环境管理模式的局限

　　传统管理机制设想是“政府一工厂型管理”，有学者曾形象地将之比喻为“环保部门与排污工厂之间的猫捉老鼠的游戏”①政府作为管理者通过详细数据的分析确定理想的污染指数，通过强制和控制的手段规定工厂不能超过己定的污染限度，制定排污费用向工厂收费，利用累进的超标准排污收费约束工厂污染物的排放，以此来达到预定的污染排放指数。“政府一工厂型”的定点管理对于点源污染比较有效，特别能够很好地对污染大户进行监控，在世界绝大多数国家中，政府环境管理得到普遍地实践。传统政府环境管理模式的基本前提是“完全信息和交易成本为零假设”，但事实上这一假设条件在相当多数情况下不能得到实施，使“政府一工厂”这种点线式管理在实践中存在很大局限。

　　(1)信息问题。政府的环境部门获得的污染信息是不完全的，政府和工厂的污染物排放信息更是不对称的。政府薄弱的监控环节往往难以评判企业污染排放的真实情况，企业会通过偷排、多口排放等方法规避管理部门的监管，管理部门获取的企业污染排放数据大都是企业自报数据。很多企业在环境部门要求下建成污染治理设备，而污染治理设备的真实使用情况也却难以测量和监管，所谓工厂烟囱“白天冒白烟，晚上冒黑烟”就是一个例子。环境部门对企业污染物排放测量的浓度指标也造成对企业排污准确监控的一定困难，一些企业通过对污染排放大量入水以减少排放浓度。因此，政府环境部门对企业污染排放的信息获取是不完全和高成本的，即使收集了有关工厂污染排放的数据，一些数据通常也是由职责不同的独立单位掌握，难以共享，互乏交流，利用率低。

　　(2)体制问题。政府环境管理依靠科层制管理机构和职责明晰功能分割的部门管理，不同管理部门之间常常出现职责重叠、脱节或矛盾，导致管理资源浪费，环境资源错置。一个典型的例子是在上海某地的水资源中，第四和第五承压含水层的地下水质量最高，基本属于矿泉水质，因而经济价值也高，但却用于水质要求较低的工业冷却，而居民用水都是四级地表水，三甲港外长江口浊度高且大肠杆菌超标，却被作为远期开发目标，而优质地下水却白白流失。经过二级处理的污水本可以用于工业冷却，但却与生活污水一道排入河道，这也是一种浪费。这种现象的主要原因是多头管理，自来水公司自成体系，其关心的是水源和供水任务的完成，地下水的开采和保护由地质矿产局管理，其关心的是地下水不能超采，企业不会计较地下水用于工业冷却是否合理，其关心的是用水的成本和自己的利润，环保部门管的主要是排污，水资源是否得到优化配置和使用，大家都不关心。

　　不少农村环境问题与管理机构分割和一些地方官僚体系的低效率有关。例如农村禽畜粪便污染问题，畜牧管理部门是养殖场的业务管理部门，但是，其职责中没有粪便管理和资源化利用的内容。环保部门当然关注粪便流失问题，但传统上他们以工业污染治理为主，整个管理系统不适应对农村非工业污染，尤其是众多中小养殖场和散养户发生的禽畜粪便污染的治理。环卫部门负责管理和清理粪便，但一般只负责城市化地区。因此，农村禽畜粪便流失问题就没有专门部门负责，致使对农村环境污染不断积累。农村垃圾问题从管理体制上看也是城市环卫体系和农业发展部门两不管的问题，其他如噪音污染、餐饮服务业污染等表现出管理部门职责相互推委的例子，更是随处可见。

　　(3)技术能力问题。对降低污染的成本收益核算往往需要很复杂的技术经济学知识，一些政府机构人员恰恰对这方面知识难以精通。另外环境主管部门没有能力评估具体项目带来的经济收益，政府部门对经济项目的环境评估和具体项目的成本收益核算缺乏足够的能力，使经济项目申请中如何确定短缺资源分配的顺序存在相当大的分歧，这种分歧往往以环保部门和经济发展部门的矛盾和协商表现出来。

　　(4)政策扶持问题。因为环境部门和经济发展其他战略部门在目标取向上时常存在相当大的冲突，使重大环境保护措施的实施遇到其他部门的抵触。条块利益的冲突会导致环境利益的损失。例如，经济发展迫切需要足够的电力供应，而电厂的新建或规模扩大会直接带来二氧化硫的増加，与环境部门总量控制的目标产生尖锐矛盾。在过去，我国企业是有行政级别的，现在，一些国资委的大型企业仍有级别，对于一个地区的环保部门而言，来头很大的企业往往会“强龙压过地头蛇”，甚至地区的行政长官对这样的企业也无可奈何。环保部门工作的难题是，在新发展项目的不断上马和总量控制目标的矛盾上，环保部门有时必须服从经济发展的总体目标，因为产值的増长对评价一个地区的发展仍是第一位指标。另一方面污染企业关门还关乎社会的稳定，污染企业只要还“冒烟”，意味着仍能创造产值，仍能解决就业问题，采用严格的环境政策可能会使一些企业破产或倒闭，产生诸如下岗失业社会问题，两害相权择其轻，最后往往采取的是隐藏某些问题，继续生产的折中办法。有些企业的建成和生产甚至可能带来相当程度的环境污染，但环保部门的努力往往受到来自地方政府，甚至更高级别政府的行政性压力而不得不作罢。

　　(5)人力资源问题。政府环境监控和管理也因为人力资源的短缺，只对若干重要企业行使进行经常性管理。即使是政府管理力量相对较强的一些大型城市，排污收费的范围也只能局限在一些重要企业，并且只能采取超标准排污收费的办法，对区县很多街道小企业仍不能有效实行充分的管理。至于散布在广大农村地区“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业，政府监控力量就更显得薄弱，对这些企业污染状况处于无法统计、无法管理的状态。“散、小、低”企业造成的农村工业污染构成了“污染麻雀战”态势。

　　可见，传统环境管理体制设想的‘完全信息与交易成本为零假设”在现实中存在相当的条件约束。重视政府作为工厂污染排放的唯一监督者和管理者，这种环境管理模式本身存在比较大的局限，信息问题、体制问题、技术能力问题、政策扶持问题、人力资源问题的实质是政府环境管理模式将同时伴生着高运行成本和效率损失。

　　在环境保护的实践中发现，社区往往可以较为直接地获取准确信息以评估企业的环境行为，并能够通过信息杠杆对企业进行直接的控制。亚洲、拉丁美洲和北美洲的证据表明，社区对工厂污染比较敏感，社区对工厂污染程度有明显影响，比较富裕、教育程度较高和较有组织的社区可以通过和污染企业的谈判等方式，加强对企业污染的信息获取和监管控制气社区对企业污染控制的干预作用是传统“政府一工厂型管理”不可比肩的。我们用尼泊尔森力管理机制的变迁为例，说明政府作为环境保护监管者具有的局限性，以及社区环境保护机制的重要作用。

　　在尼泊尔，面临着对木柴、饲料和其他林产品的大量需求，1957年政府把未注册的森林和荒地收归国有，由政府相关部门负责管理。1961年，这种对林地的界定扩展到那些休耕两年以上的所有靠近林区的土地。其目的是促使对森林的可持续利用。在实践中，政府无法监督对森林的利用，因为在全国范围内，政府只有有限的资金，这些规章制度无法实施。例如，如果没有森林管理当局的许可，就不许收集薪柴;建房用的木材需要从森林管理办公室得到许可，而办公室通常坐落在远离森林的地区;更重要的是，那些一直在努力保护他们的森林免外来者破坏的社区，当森林管理权利丧失以后，也不再具有保护森林的积极性。凡是休耕两年以上的土地归国家占有的这项规定影响了农民采用休耕农业的实践活动，鼓励了过度耕作和加剧了土地退化。

　　尼泊尔森林耕地的政府管理方式只实行了很短的时间，70年代不得不又作出了把土地和森林管理权利归还给社区的修正。传统“政府一工厂型”环境管理大多数情况下会遇到与尼泊尔森林资源管理相类似的尴尬，即信息获取困难、有效监管成本高昂、科层制管理缺乏激励等。而社区较为了解其居民生存的环境和切身感知环境质量的变化，能够以直接的方式监督企业行为，其监督成本较之科层制的政府环境管理体系低得多，监督管理则更贴近现实问题更富有效率，企业和管理部门信息不对称的问题也较容易得到解决。同时，社区具有整体性特点，使各个部门的相互协作得以可能。因为环境质量和自身日常生活的密切联系，社区还有更大的激励以更为持续的方式管理和使用自然资源，所以，社区环境管理机制是对传统政府型管理体制局限性的一个另选路径。

　　二呼唤群众共同参与的农村社区环境管理

　　现在我国农村环境污染呈加剧的态势，农村地区环境污染从点源污染向面源污染扩散，从工业污染向生活污染扩散。过去政府环境管理模式缺陷，亟切呼唤通过发展环境管理的社区机制，通过调动群众的积极性参与环境保护，把政府的环境监管扩展为全社会的环境监管，使环境保护成为群众的共同行动和全社会的共同事业。

　　(1)社区与现代社区人。环境问题和人的活动密切相关，环境作为公共生活领域和公共共享资源，与传统小农生活方式多有不容。有学者认为，分散的小农生产方式造成了中国传统文化中公德的缺失。梁启超以新民说阐述：吾国民所最缺者，公德其一端也。公德者何?人群之所以为群，国家之所以为国，赖此德以成立者也……吾中国道德之发达，不可谓不早，虽然，偏于私德，而公德殆阙如。”在中国农村公德意识更弱，长期的小农生活方式，造成农村生活的散沙状，造成对公共环境的漠视，造成目光短浅对公共资源进行掠夺式开发。且家庭和个人的堡垒越坚固，对公共环境的破坏就越严重。生活方式的落后、个人素质的低下、人性的冷漠化、对公共空间意识的丧失，是造成“环境陷落’的根本原因。从这个意义上讲，环境保护管理的根本在于生活方式从“小我’向“公德”的转变，在于个人环境伦理的建立，在于整个社会形成爱护环境公德。人的生活方式的进步除了需要经济发展和基础环境的改善，同时更需要社区内部的社会控制力来为建设现代生活方式培养环境公德。守望互助的人际关系本是一种相互学习、相互参照和相互监督的结构，爱护公共环境、维护公共卫生等良好行为模式，在这种结构中可以广泛传扬，社区橱窗、广播、招贴、印发材料和讲课等多种教育形式，也是将现代生活方式移植入社区中，成为推动人口素质现代化的多视窗口。

　　社区学校还可以组织学生参与环境维护活动。在社区内培养环保“种子”，不仅是着眼于他们从小的现代人格的建立，同时通过这些小“种子”自下而上地影响各个家庭。例如，子女通过对父母吸烟、乱扔乱吐的监管成为环境保护的家庭监督员。这种现代社区建设的主要内容是拓展社区成员公共生活的空间。通过公共生活和交往，消弱小我私心，加强对社区公共利益的认同。改变每个人对公共环境的漠视和聚沙成塔的环境破坏行为，利用社区内的社会控制力培养环境伦理和社会共识，加强对社区的归属感。现代社区建设推进生活方式现代化和人口素质的提高后，每个社区成员将成为公共环境的责任者，社区环境保护也将成为社区成员的共同事业，这样，社区公共环境的维护就具有了深厚的群众基础。

　　(2)社区与环境保护行动。环境保护成为社区群众的事业，需要社区成员的积极参与以构成对社区环境污染的共同捍卫和社区环境建设的共同行动。志愿者服务队伍是社区群众志愿参与的重要形式。志愿者队伍承担宣传环境保护规范，带领社区群众身体力行保护社区环境。志愿者队伍中的中小学校的志愿者作用更为显著，他们在通过环境保护宣传和义务劳动对社区环境做出贡献的同时，也培养了下一代人自己的环境意识和社会责任。另一种有效的社区成员参与社区事务的方式，是组织社区事务协商委员会，邀请社区内一些党政干部、工青妇组织干部、劳动模范、知识分子和社会贤达等参加，反映群众呼声，对社区建设与管理提出建议要求，听取群众对社区事务意见，督促和检查社区工作，使社区成为人人关心大家共建的生活家园。

　　实际上，利用基层群众性社区组织推动环境事业发展在西方发达国家较为常见。一些社区居民自我组织起来，开展社区公共环境的义务劳动，对居民宣传环境知识，并代表社区居民与污染企业和政府打交道，维护自身而共同的环境利益。这种居民自发性的环境组织常常类似于国际绿色和平组织。美国有十余个全国性的环境组织，这些组织在社区内有分支机构。但基层社区的环境保护组织和全国性组织之间不存在领导与被领导、指导与被指导关系，社区环境组织关心的只是本社区内部环境问题。国际环保界人士对基层社区环境保护组织有很高评价，因为这些基层社区组织更能反映群众愿望，更贴近现实，正是这些基层社区环保组织的存在，推动了全体公民的环境保护参与，形成了全体公民的环境意识，使环境保护成为全社会而不是少数人的行为。这些社区环境组织往往得到国家政府的提倡和支持，但在组织行为上又是保持独立性的。

　　社区环境组织作为市民和政府环境主管部门的纽带，加强了对企业污染行为的监管力度，使污染企业处于群众监督的汪洋大海中，企业因此也不敢轻易违规，从而政府大大降低了管理成本提高了管理效率。现在，中国农村在目前的文化条件和法制环境下，社区内群众自我管理、共同参与环境保护组织非常薄弱，发展中国农村社区环保组织可以先吸取“政府搭台，社团唱戏”的经验，由工、党、团、妇、农组织协调组建，并根据我国实际国情，由党团员和先富起来者起骨干带头作用，当发展到一定程度后，再扩展到整个社区。