论公众参与在环境保护中的地位和作用

　　90年代以来随着联合国《里约宣言》和《21世纪议程〉的发表生态和环境问题受到各国政府的普遍关注社会公众的环境意识也日益增强围绕生态和环境问题所展开的讨论更是此起彼伏、十分热烈I不少论著在论及环境保护和治理问题时，都不同程度地涉及了公众参与的话题但是要么一带而过要么只是罗列一些有关公众参与的实例。应当说对于环境保护中公众参与问题的理论研究是非常不够的。这种理论研究的不足不仅制约了公众参与环境保护的现实作用的发挥而且还掩盖了公众中蕴藏的保护、治理环境的巨大潜能和无穷的创造性因此揭示公众参与在环境保护中的重要意义确认公众参与环境保护的主体性地位和重要作用，是十分必要的。

　　—、公众参与的意义

　　在说到环境问题时，人们首先把注意力投向政府这是无可非议的政府作为“资源的权威性分配者”作为社会“游戏规则’的制定者和“社会游戏”的裁判者自然应当担负起保护生态、治理环境的责任并在环境保护和治理中发挥主导性的作用。现代社会多数国家是在市场经济条件下运行的不仅许多政府的行政管理职能要通过市场的中介，才能在社会生活中发挥效用，而且市场机制本身对各类经济组织的活动起着一种决定性的强制作用。这样。如何发挥市场机制在环境保护中的积极作用，也成为学者和政府普遍关注和思考的问题毫无疑问，在市场经济条件下，如果法律手段、行政手段、教育手段等不与经济手段相结合，其内容注定是空虚的其效果必然是有限的甚至是无效的。政府和市场在环境保护和治理中的地位和作用无疑是重要的但是否有了这两种力量环境问题就有了根本性的保障呢?“市场失灵’和“政府失灵’打破了人们的幻想公众被迫也被推到了维护生态、保护环境的前台。

　　事实上政府市场公众正是人们迄今为止所找到的维护生态、保护环境的三个基本支点。

　　污染控制的三角模式

　　这里重点讨论一下“公众”这一角在控制污染保护环境中的地位。

　　首先不管人们怎么估价这个三角关系孰轻孰重但“公众’作为其中一角的地位是谁也不能否认的自20世纪60年代末以来风起云涌的公众环保运动以及在这些运动推动下形成的席卷全球的绿色浪潮足以显示出公众参与在环境保护中的巨大声势和力量。在日本从50年代以来的环境立法明显地显示出公众参与的作用。60年代初公害己成为日本突出的社会问题出现了告发公害追宄公害责任救济受害者和修复环境的“居民运动%以至于“公害’一词都是由日本人发明的。1970年日本律师联合会提出了居民有“环境权’的概念。1972年日本设立了环境厅并介入公害诉讼1972-1974年随着公害诉讼的原告胜诉反公害的居民运动更加高涨^在瑞典由于受到来自公众的巨大压力，政府不得不启动搁置了四分之一个世纪的公民投票形式于1979-1980年就是否建设核电站问题进行全民公决。从世界范围来看与环境保护有关的大量非政府组织迅速崛起据联合国环境署1976年统计全球共有532个非政府组织从事环境保护运动。目前联合国环境规划署支持的环境联络中心与7000个非政府组织有联系每个非政府组织联系着大量的遍布世界各地的团体和个人成员。如世界保护联盟成员组织450个遍布世界大多数国家绿色和平组织的成员1985年有140万人1990年增加到675万人在30多个国家有分支机构其年资金收入也从2400万美元增加到1亿美元。

　　其次公众参与不仅是制约另外两角，即政府和市场在环境问题上产生负面作用的重要机制〗也是促使政府和市场发挥环境保护正面功能的重要推动力量在市场经济条件下出现环境问题上的“政府失灵’和“市场失灵’的情况并不鲜见对此我们自然应当从政府运作和市场运行的内在结构中去探索和构建制约“两种失灵”的机制i但也不能忽视公众参与这一外部制约力量的重要地位从世界上一些国家治理环境的成功经验看公众参与是克服两种“失灵’的有效机制。

　　例如60年代末日本静冈县爆发了一场大规模的民众运动。当时政府准备在三岛市沼津市分别建造一个大规模的热电厂和一个石油化学综合厂。一开始沼津城市议会对此非常欢迎并把它纳入城市的基本发展计划中。然而大多数人担心石化厂会招致四曰市发生的事情(诱发一些与污染相关的地方疾病)于是两万多人参加了抗议此项目的集会。抗议行动最终改变了议会决定以城市放弃此顷目而告终。12“日本环境立法的历程表明从法律上保护生态环境和保证可持续发展不仅既不是由企业和企业家发起的而且还是以公众反对产业公害为前提的不仅不完全是政府的主动行为而且通常是政府在公众和舆论压力下采取的。简单地i兑这里似乎有'公害——公众不满——舆论声援——政界关注——立法建构这样的逻辑或程序。131在欧美国家随着公众环境意识的不断增强给予政府的环保压力不断加大不仅使政府切实加大了保护环境的资金投入和政策力度而且“绿色”己经成为了政治家的护身符。打“生态牌’是政治家获得和巩固权力地位的重要手段。美国第39届总统吉米。卡特1976年选举获胜的重要原因之一便是他对公众作出的环保承诺。政府如此企业也不敢怠慢公众无视公众参与对企业形成的环保压力。一些厂家商家不仅被迫顺应这股声势浩大的“绿色’潮流而且还能明智地主动搭乘“绿色”快车引进绿色观念、开发绿色产品、创造绿色市场、制定绿色价格、开辟绿色渠道、实施绿色公关、树立绿色形象逐步形成了一套绿色的开发、生产、营销体系。至于因受到公众的环保压力企业被迫采取一些控制污染的措施甚至“关停、并、转’的事彳列传媒上也时有报道。

　　再次公众参与还是进一步普及和增强公民的环保意识识动员全社会加入控制污染保护环境行列的重要措施应当看到即使是在欧美、日本等发达国家坚定的环保主义者依然还是社会中少数“激进分子’。更加广泛的社会参与还有待公众环保意识的进一步增?强在这方面我国的情况更令人堪忧。由于国体和政体不同历史文化传统各异面临的现实问题也大相径庭这是我们在讨论环境保护中公众参与问题时必经加以注意的。但是发挥公众参与在环境保护和治理中的重要作用，同样也是我国政府和各界有识之士竭力倡导和推动的事情。然而现实的情况却十分不尽人意在1998年由国家环保总局和国家教育部共同主持了“中国公众环境意识’普查工作这一调查涉及全国31个省、自治区、直辖市的139个县级行政区调查结果却不容乐观经统计分析发现全国公民生态环境意识还很薄弱;公民生态环境素质不高公众参与程度不够认为环境保护理应是政府的事;对生态环境危机认识模糊尤其对生态环境危机的严重性认识不足目前我国公众的环保参与行动多限于公民个体的信访，来访和举报但即使这些多式仅仅从数量上看与我国这样一个拥有13亿人口的大国且环境污染严重的现实极不相彳称现在全国平均每年有关环境问题的公众来信9-10万封来访6万人次左右环保提案、议案8千件左右。而且发达地区和欠发达地区的发展极不平衡。

　　上述来信来访和提案中，来自发达地区的占了大部分比例。例如北京和江苏的人均来信来访数量分别为47次/万人而陕西和云南分别为07次/万人和04次/万人14环境保护中公众参与的意义不仅在于它是环境保护中的重要力量也不仅是它可以有效地制约“政府失灵”和“市场失灵’。还在于，如果公众不會能音养起自觉的环保意识积极参与保护环境的各种活动那么他们就很可能成为生态的破坏者和环境的污染者。居民的生活污染成为一些大河、大湖(包括滇池)的重要污染'源甚至最大的污染'源足以反映这个问题的严重性。进一步讲无论政府官员，还是企业的老板、经理、员工都是公众的组成部分尽管他们的角色意识经常强于他们作为一般公众的意识但是如果公众环保意识普遍增强他们不仅作为个体可以直接介入到公众的环境保护活动中而且还会对他们的职务行为产生直接或间接影响。

　　二、公众参与的局限性

　　上述我们对环境保护中公众参与的重要地位给予了充分的估价，但这并不意味着公众参与不存在其局限性甚至负面性^环境保护中公众参与的局限性和负面丨性至少可以从以下方面表现出来：

　　首先公众参与环境保护活动固然有的是出于某种关心人类共同利益或子孙后代利益的道德动机但对于大多数参与者来i兑参与某一环境保护活动的直接动机却主要是为了维护自身的利益或本社区、本地方的利益“别发生在我家后院’的现象在环保事件中普遍存在一些人认为过多的公众参与会延误重要项目的开发结果造成国家利益的损失并不是没有一点地道理的。从学理上讲在市场经济条件下人们从自身利益出发取舍个人的行为是合乎情理和逻辑的问题在于能否把公众对个人利益的维护引导到有利于保护生态控制污染促进可持续发展的轨道上來同时，还必经引导公众在参与环境保护的活动中，正确处理好局部利益和全局利益个人利益和社会利益眼前利益和长远利益环境利益和发展利益的辩证关系。

　　其次由于各国的经济发展水平不同公众面临的现实问题各异对于发展中国家来说公众更多关心的是增加就业机会、提高收入、改善物质生活条件等迫切问题因而环境问题较难进入普通公众的视野这样就大大降低了公众参与在防止“政府失灵’和“市场失灵’中的作甩而且往往还会出现片面强调经济发展而忽视环境保护的负面参与。例如为了个人的眼前利益或局部利益支持当地政府作出的明显有害于环境的决策或者纵容和支持企业领导为降低生产成本而采取的明显违反国家环保法律和政策的行为。公众的“负面参与’将是包括我国在内的广大发展中国家在环境保护中长期面临的一个问题。

　　再次环境保护中的公众参与虽然不能等同于一般意义上的政治参与但由于它会对国家的政治运行和政府行为产生直接或间接的影响因4此必然带有政治参与的性质。政治参与离不开政治制度化的环境和条件，受制于公众的法制观念和参与能力。如果公众参与的方式不当或失去必要的控制将会对社会政治稳定构成威胁。体制因素和公众素质的双重制约不能不说是我国在对待环境保护中公众参与问题上面临的一个“悖论性’的难题一方面我们痛感公众参与的不足迫切希望提高公众的环保意识推进公众参与;另一方面“稳定压倒一切”，西方式的公众参与模式特别是以建立政党的方式直接介入政治生活的做:法无论如何不符合我国当前和今后一个时期的国情。因此在探讨环境保护的公众参与时一定要充分关照我国的国情并把积极推进公众参与同维护社会、政治稳定的基本价值在理论和实践中统一起来。

　　三、公众参与的作用

　　在对环境保护中公众参与的重要地位和局限性作出确认之后，有必要进一步就公众参与在环境保护中的具体作用进行分析。结合国内外的情况我们可以对其作用作以下归纳：

　　第一环境保护中的公众参与有利于维护公众的合法权益增强公众的权利意识和责任意识激发公众参与环境保护的主动性和积极性„目前，有关环境问题的国际性文件及许多国家的相关法律或政策都明确规定了公民所享有的环境权例如《里约环境与发展宣言》所宣布的27条原则中，其中原则1至原则3就宣布了人类享有环境权各国享有自然资源的主权和发展权1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中指出：“人人有在尊严和幸福生活的优良环境里享受自由、平等和适当生活基本权利。”1970年在日本东京举行的有13国参加的“公害问题国际座谈会”通过了《东京宣言〉，其第5项指出：“把每个人享有其健康和福利等不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利i作为一种基本人权在法律体系中确定下来”美国《国家环境政策法〉规定“国家认为每个人都应当享受卫生的环境……•”，日本《东京都防止公害条例)规定“全体市民都有过健康、安全和舒适生活的权利i此项权利不能因公害而遭到侵害。”日本还把“环境为当代人和后代人所共享’作为《基本环境彳法〉的三个基本原则之一。西班牙、葡萄牙、秘鲁等一些国家也把环境权作为一项基本人权写入宪法，我国现行的法律虽然没有公民环境权的明确规定但在立法和司法实践中是承认公民环境权的。而且我国《宪法>也有这样的规定(26条)“国家保护和改善生活环境和生态环境防治污染和其它公害。”其实也是以国家义务的形式承认了环境权。

　　公民的环境权除了依靠政府通过立法、司法和行政执法管理的方式加以维护外，公民通过各种形式包括参与环保活动的自我保护，也是使公民的环境权真正得到实现的重要手段。而且在参与环境保护的行动中，可以进一步增强公民的权利意识和责任意i只不再把环境问题完全推给政府。当公众的参与产生明显的效果公民的环境权益受到切实保护的时{候又能够进一步激发公众环境保护参与的热情，从而逐步实现使环保运动成为全社会共同事业的目标。

　　第二环境保护中的公众参与可以推动国家或地区的环境立法和司法工作强化政府环保管理的效率和效果推进公共决策和管理的科学化、民主化环境恶化尤其是污染的受害者一般是没有多少政治影响力的普通人群。社会中政治地位、经济地位较高的人尽管他们具有较大的政治影响力但由于他们往往有条件脱离恶劣的环境不受或少受污染的侵害因而往往在环境保护上表现得并不主动和积极这样也就把推动环境保护公共决策和管理的责任或义务转移到了一般公众身上再者“至今为止世界各国主要的环境政策制定标准仍然是经济标准经济利益相关群体的意见对环境决策有很大影响而按此标准的决策往往会为了经济利益而牺牲环境。”151虽然公众的意见也有可能失之偏颇但相对于个别决策部门或利益群体来i兑它更具有广泛的代表性和较少的直接功利丨性而且公众参与面愈大公众意见趋于合理性和科学性的程度就愈高。因4此无论是对于推动环境立法和司法工作还是促进公共决策和管理的科学化、民主化公众参与环境保护行动都具有不可低:估的作用。

　　第三环境保护中的公众参与可以有效地扼制“政府失灵’和“市场失灵”现象的发生防止政府和企业为了“自身利益最大化”而采取不负责任的短期行为。此点前面己涉及这里不再赘述。

　　第四环境保护中的公众参与有利于在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气不断优化人们的生活方式、消费方式和行为方式时时有环保•处处有环保对生态环境的直接威胁和看得见的严重后果往往与政府的某一项重大决策失误或者企业的恶性排放有关但是这种危害是易于发现的也是比较容易得到纠正弥补和克服的。而来自每一个人日常生活的不良方式和习惯对生态环境造成的潜移默化的影响也许是对生态环境构成的最大和最致命的威胁。

　　自然界己经向人们毫不节制的物质追求和享受发出了警告脆弱的环境生态系统要求人们尽快改变传统的生活方式、消费方式和行为方式然而“公用地的悲剧”持续不断地在人们的日常生活中上演谁都不否认保护环境的重要，但谁都不把保护环境当做与自己直接相关的事情。政府的动员舆论的呼吁，无疑可以起到一些作甩但却代替不了公众各种形式的环保参与所产生的效果。从国外情况看大量非官方的环保组织、社团的出现并频繁地开展活动对于动员全社会参与环保事业“绿化”人们的社会生活创造崇尚绿色生活的社会风气发挥了关键性的作用。

　　第五公众参与环境保护有利于促进环境问题的和平解决化解有关环境问题的各种社会矛盾，维护政治、社会稳定从国外的经验来看公众参与环境保护行为表达自己反对污染维护生态、保护环境的要求和意愿绝大多数都采取和平有序的方式这一方面因为生态环境问题是最具“人类性”的问题它能在最大程度上超越民族、种族、阶级、阶层和各种群体的狭隘利益把当代人的利益和子孙后代的利益纳入同等程度加以关照。因而它能得到人们的普遍认可和支持，凝聚多数人的意志4另一方面和平原则正是解决生态环境问题的基本原则。世界上几乎所有的环保组织或绿色组织包括绿党都把“和平原则”或“非暴力原则’写进了自己的章程或党纲。从西方国家近几十年绿色运动发展的态势来看它不仅在总体上推进了全球和本国的环保事业维护了世界和平，而且对本国或他国的政治、社会稳定也没有构成任何负面的影响。

　　我国正处在社会转型社会利益重组的关键时期各种社会矛盾极其复杂，诱发社会冲突的可能性随时存在环境问题既可能被人们经常忽略也可能成为社会矛盾和冲突的诱因。在这种情况下，引导人们通过比较平和的方式在法律和政策的框架内，表达人们的环保要求和意愿参与有序的环保行动使他们的环境权益得到有效的保障不失为一种促进政治社会稳定的重要途径。