论环境保护的公众参与

　　一、问题的提出

　　迄今为止，我国共颁布了6部环境保护法律，10部资源法律和34项环境保护法规;环境保护部门发布了90余项环境保护规章，地方性环境保护法规1020余件，制定了427项国家环境标准体系®。然而环境污染和生态破坏等环境问题总体上日趋严重，“就我国生态环境保护的整体情况看，是边建设边破坏，建设赶不上破坏的速度，整体恶化的趋势没有改变。从目前来看，发达国家经过150多年才分不同阶段、不同时间出现的污染问题，在我国20多年里就集中出现了，这种压缩性污染治理起来非常困难”②这20年一方面是环境立法的空前繁荣，另一方面则是每一部法律都未得到真正的实施，使老百姓感到中国的法律“无用’、“无能”[1|。

　　环境法制的这种遭遇，迫使我们不得不重新审视我们的法律行为，很显然我国环境立法近20年来的发展保持了与世界其他国家环境立法的同步，政府解决环境问题的决心一直也很大。但环境问题解决的效果却与一些国家相去甚远，问题到底出在哪里?我国环境法制不够健全，环境执法力度较为薄弱，即处于“不良立法”和“低度执法”状态12|。原因很多，其中环境法缺乏民主基础，缺少公众参与是其根本原因所在:首先，我国环境法从地位上仍是行政的附庸，从属于行政法。环境立法的出发点是为了满足行政部门管理的需要。环境立法中存在一些落后的思路：立法中将企业作为行政附属物;同等主体有不同的权利和义务;立法以义务为本位，关于公民应享有的环境权利的规定是微乎其微;立法中规定的管理制度主要是行政强制措施，缺少经济激励制度和借助市场的管理手段。其次，我国环境法如此规定了一种以各级人民政府环境行政部门为主管，各行政部门相互协调的环境行政执法体制，从环境行政执法主体看，包括：各级人民政府的环境行政管理部门、各级人民政府、各级人民政府中对某方面的污染防治负有管理职责的行政部门、各级人民政府中对自然资源保护负有管理职责的行政部门、其他负有相关职责的行政部门，执法主体单一，缺少公民参与、监督。环境行政执法的内容和手段也主要是行政强制措施，包括：环境行政许可、环境行政收费、环境行政检查、环境行政处罚。我国环境法律规定说明了我国环境法对环境事务的管理基本上采取了一种“唯行政”的态度，行政部门在实践中则更是一种“此事全凭官做主，不与小民干分毫”的作风。

　　显然，环境法的性质不应是行政机关的管理法，而应是保护公民环境权利的法律。同时如果闭塞公众参与环境保护的各种途径，就不会得到公众在观念上的认同和行为上的支持，会降低执法的效果，也会增加公众与行政执法机关之间的隔膜，环境法实施起来就会有阻力。因此，广泛的公众参与是环境法实现其立法价值的重要前提。

　　二、公众参与的理论基础

　　关于公众参与，《美国联邦土地政策管理法》第103条的定义为：在制订公有土地管理规则、作出关于公有土地的决定及制订公有土地的规则时，给受影响的公民以参与其事的机会。包括给他们以参加在受影响的土地的所在地召开的公开会议或公民意见听证会的机会，参加咨询的机会或者在特殊情况下，采取其他程序给他们创造对此提出各种评论的机会等。

　　公众参与是公众及其代表根据国家环境法赋予的权利义务，参与环境保护的制度。它是政府或环保部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施，调处污染事故，保护生态环境的制度111。

　　公众参与环境保护的理论根据为公民环境权。“环境资源的稀缺性’是环境权产生的最根本原因。传统的法学理论认为，作为法律上的物应以人力所能支配为条件和特点，因此空气、阳光等人类尚不能支配的环境要素就不属于法律上的物，从而排除了法律的保护。随着生产力的发展、人口的膨胀，清洁的水、空气、安宁、阳光等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来，人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。为此，社会就有必要对人类的利益作出制度性安排，赋予主体一定的权利，平衡和制约各微观主体之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系，这种权利是一种公用资源的共有支配权，也就是环境权。

　　环境权的研宄和提出始于20世纪60年代，当时美国学者萨克斯提出了“环境公共财产论”和“公共委托论'这两种理论将环境作为人类的共有财产，并将公民和国家置于委托人和受委托人的位置上。环境权理论为世界所普遍接受，体现在1972年联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言〉中。《宣言〉提出的26条原则的第一项是：人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利许多国家的宪法、环境法都明确规定了‘公民环境权”。

　　环境权的涵义随着环境权理论的变迀和社会实践的发展而变化，其内容包括环境权主体、客体和内容。

　　环境权主体。关于环境权的主体，存在不同的观点。从环境权理论产生的背景来看，环境权的主张是因为对政府权力的不信任，其目的之一就是以环境权来保障公民权，限制国家权力。因此，从环境权理论的起源和各国法制实践的现实情况来看，环境权的主体应为公民、法人和其他组织，如果对公民作扩充解释，则环境权就是公民环境权。

　　环境权的客体。环境权的客体是对人类的生存和发展有直接或间接影响的各种环境要素，以及由这些要素构成的各圏层。

　　环境权的具体内容。环境权是一种概括性的权利，是与环境资源有关的公民权利的集合体。环境权既是一种实

　　体性的权利，又是一种程序性的权利。基斯先生曾提出：“公众对环境保护的具体参与是环境权的真正体现:它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面承担了应承担的义务。而且，公众因此不再是消极的权利享有者，而要分担管理整个集体利益的责任。

　　作为实体性权利的环境权，其具体内容包括两个方面：一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;二是既与公民个人生存和健康直接相关又与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等111。

　　作为程序性的环境权，其要义便是公众参与环境保护，参与国家的环境决策，而参与国家环境决策权是其根本所在。具体内容：

　　第一，环境知情权。环境知情权是公众参与的前提和基础，没有环境咨讯的公开了解，公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。

　　第二，环境立法参与权我国〈立法法》第34条第1款规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　第三，环境行政执法参与权。公众参与的核心是在公众环境权与国家环境行政权之间进行平衡，一方面公众直接参与环境行政执法活动，可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策;另一方面公众参与可以对环境行政权进行有效的监督和控制，保障环境行政权的合法行使。

　　环境权是公众依法享有的在健康、适宜的环境中生存和合理利用资源的权利，以及有效参与国家环境管理和决策的权利。它奠定了公众广泛参与环境保护的理论基础。

　　三、我国环境法中公众参与的规定及对其评价

　　《中华人民共和国环境保护法》第6条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《中华人民共和国固体废物污染环境防治结》〉第9条规定任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国水污染防治法》第5条规定：一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。《中华人民共和国噪声防治法》第7条规定:“任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告。”第9条规定:“对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

　　以上为我国环境法有关公众参与环境保护的内容。其特点如下:第一，从价值上，公众参与是环境法民主原则的体现;第二，从内容上，环境法主要从对环境污染破坏者的检举、控告方面赋予了公众参与环境保护的权利;第三，法律将公众参与环境保护作为公众一项应尽的法律义务加以规定;第四，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，作为鼓励公众参与环境保护的措施。显然我国环境法对公众参与的现行规定过于原则和抽象，内容少，涉及的面窄，形式也过于单一，更缺乏鼓励公众的全过程参与的激励性规定，可操作性差。主要有以下问题：

　　没有明确规定公民的环境权。公民环境权是一项独立的基本的人权。它包括公民对于环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的权利。我国虽然有公民环境保护的实践，但并未以立法形式明确承认环境权，尤其未在宪法中确认。

　　没有明确规定公民全方位参与环保的途径。以什么方式、形式参与国家环境的预测和决策过程，参与环境管理过程以及环境保护制度实施过程，法律尚无具体的规定。没有明确规定公众参与环保的程序。程序是对实体权利的有效的落实和保障，如果没有程序性的法律规定，那么实体权利义务规定只能是一纸空文。没有明确规定对妨碍公众参与环保的制裁措施。法律制裁措施就是让妨碍公众参与环保的主体承担法律责任，它是对公众环保权利的法律救济，这应是环保行政机关的一项积极义务。显然我国环保法尚需在公众参与环保的观念上，具体内容措施上下一番功夫。

　　四、借鉴外国法建立和完善我国公众参与环境保护的法律机制

　　外国一些成功的法律规定是值得我们借鉴的。各国法律规定的比较有效的实行公众参与的做法如下：

　　(一)宪法明确规定公民的环境权，从根本上保障公众参与环境保护

　　通过宪法确立公民的环境权是实行公众参与的根本性保障。韩国(宪法》明确规定了公民环境权：公民享有健康而舒适的生活和清洁的环境权”，“国家负有促进环境保全对策的义务”。俄罗斯《宪法》规定每个人都有享受良好的环境、获得关于环境状况的信息的权利。都有因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利'为了保证这些权利的实现，俄《宪法》第2条和第18条还特别规定：人的权利和自由具有最高的价值。承认、维护和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务，”“人与公民的权利和自由在俄罗斯联邦直接有效，它们决定着法律的意图，内容和法律的适用”。

　　(二)法律明确规定提高透明度，公众有获得环境信息的权利

　　美国法律注重建立环境信息公开的法律制度，在主要的环境立法中都规定了环境信息对公众公开的必循条款，而且通过专门的《应急计划和社区知情权结》使公众明确法定的知情权，通过这一信息公开制度，为公众参与环境保护奠定了法律基础。

　　法国法中有一条原则：增加透明度”原则，该原则规定：公布环境状况曲线图表，并且公布每个污染大户的名单及其平均排放量。

　　(三)各国法明确规定了“公民诉讼”、“私人污染防治协议”、“行政引导”、“行政补偿制度”、“听证会”、“协作原则’等具体的法律制度，形成激发公众参与环境保护的有效法律机制。

　　美国在《清洁水法》、《清洁空气法》等主要环境立法有关条款中规定了公民诉讼内容。美国法中的公民诉讼，其内涵是指公民可以对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。公民环境权在美国被视为一项禁止非法排放的“禁止权”或强制性环保措施，公民则被视为“私人检察官’，与政府的执法职能相对应而存在，在实施环境法中共同发挥着重要监察作用。在公民诉讼中，原告相对举证责任较轻，并通过返还诉讼费等具体措施，促使公民积极参与环境保护监督。

　　印度《环保法》第19条规定了公民诉讼，其含义是任何受到私人、公司侵害的人，可以依法寻求适当的法院予以补偿。这意味着任何人均可以对违反环境法的行为起诉。

　　曰本环境法中一个非同一般的做法是私人污染防治协议，这种协议一般都是地方当局与排污方签订的，私人协议可规定较法律更严格的排放标准，还可以规定环境影响评价程序，地方当局(或市民)进行常规的监测和检查，甚至对污染行为实行严格责任制度。这种协议对配合公众压力去阻止工厂排污己在实践中发挥了令人信服的作用^另外，曰本法律明文规定:污染造成的人身伤害，可以直接由政府负责补偿。

　　德国法律中的协作原则规定：国家机关、民间组织必须团结协作，预防未来可能出现的新一类环境损害，并治理过去己形成的环境灾害。因此，要求相互以听证会等活动方式交换信息，使国家、社会、团体和个人都来履行保护环境的义务。

　　我国应尽快建立和完善鼓励公众参与的法律机制。建立和完善公众参与环境保护的法律制度并形成有效的运行机制重点应解决以下问题：

　　(一)我国宪法中应明确规定公民享有环境权

　　确定公民环境权的宪法位阶权利的地位，是实现公众参与的根本保证和法律基础。我国现行宪法1982年宪法第2条规定：中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”，宪法第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。以上‘宪法”内容被认为是目前我国基本大法中关于公民环境权利及国家承担保护和改善环境义务的规定。当然从我国立法的现状来看，公民的环境权己经得到了法律的肯定，但由于包含这种肯定的条文过于简单，用语原则笼统，很难成为公民主张其环境权的直接法律依据。因此宪法中应明确规定公民环境权。其环境权条款应包含以下内容：

　　第一，环境为全体公民的共有财产，任何人不得随意污染和破坏。

　　环境为全体公民的“共有财产”，意味着全体公民是环境的所有者而享有所有权。任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的。

　　第二，公民有在健康的并逐步改善的环境中生活的权利。

　　这不仅是公民应享有的权利，同时也是国家对公民应尽的一项义务。

　　第三，公民有权参与管理国家的环境事务.

　　公民可通过组织环境保护群众团体、组织等形式参与管理国家环境事务，法律应从规定公民知情权、参与决策权、监督权、诉讼权等具体制度来有效地保障公民参与管理国家环境事务的实现。

　　(二)建立起鼓励公民环境诉讼的法律机制

　　通过环境立法保障公民环境诉讼权利，是实行公众参与的有效形式。鼓励公民通过行政诉讼或民事诉讼途径来纠正不正当政府行为或要求企业停止污染损害，以保证公民切身环境利益。日本富井利安教授认为公害审判和环境保护诉讼必然是在受害者救济运动和居民运动的推动下才得以进行的，运动和审判是车子的两个轮子，而且审判更多是作为运动的一项被提起的，在这个意义上就带来了它与通常的民事诉讼属于不同性质的问题。公民环境诉讼是公众参与环境保护的一种重要方式，中国政法大学王灿发教授认为环境法为什么无用?因为法院很少用，如果能像民法、刑法那样被经常在司法实践中运用，那么环境法才真正实现了它的立法价值。公民环境诉讼包括行政诉讼和民事损害赔偿诉讼。它的好处是：当政府机关不履行环境立法规定的职责或从事违法行政行为时，提起行政诉讼往往比批评、申诉、抗议、游行、示威更加有力。另外，当单位或个人实施违法行为，造成环境民事损害时，如果没有公众出来提起诉讼，实行“不告不理原则”的法院很难主动进行干涉。

　　法律应规定：公民诉讼的概念，构成要件。环境污染侵权以污染危害以及加害行为与污染危害之间的因果关系为要件，污染损害赔偿以无过错，举证责任倒置或转移为原则。为了鼓励公民环境诉讼的开展，法律可建立环境诉讼国家补偿制度。以此推动形成鼓励公众参与追宄违法者责任的机制。

　　总之，制度化的公众参与既可以提高立法的针对性，又可减少法律实施的阻力，使立法在与民众的沟通中实现自己的社会性。