南海海洋环境保护公众参与制度的完善

　　一、公众参与在南海海洋环境保护中的作用

　　目前公众参与制度在各国环境保护中已经很普遍，发挥着重要作用：一方面保障公民基本人权的实现，最大限度地协调各个利益主体之间的关系，缓和因环境问题产生的社会矛盾，有利于环境法律制度的发展;另一方面可以克服政府由于缺乏制约而造成权力滥用带来的对公共利益的损害，减少政府决策不当等“政府失灵”现象的发生。因此，公众参与已经成为环境保护制度的重要组成部分，是民主政治的产物，也是国民法治觉悟的体现。

　　南海，国际上习惯称之为南中国海(TheS〇whChnaSe)位于中国、越南、马来西亚、文莱与菲律宾等国之间，面积约为360万平方公里。①南海蕴藏着丰富的渔业资源和石油、天然气和可燃冰等矿产资源，又位居太平洋和印度洋之间的航运要冲，在经济上、国防上都具有重要的意义。因此，随着海洋开发活动的纵深发展，南海周边各国都加快了对南海的开发利用，导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括环南海周边各国排入南海的废物、废水等陆源污染，各国在开发南海海洋资源过程中引起的环境污染以及海洋船舶污染。在目前南海周边国家还没有形成统一防治南海环境污染的机制的情况下，南海周边各国主要是通过加入〈锒合国海洋法公约》的方式来进行保护，但由于公约没有强制执行的效力，在利益冲突之下各国的行动很难得到统一，南海环境保护面国际机制面临着重大困境。®

　　二、我国海洋环境保护公众参与存在的主要问题

　　经过十多年努力，我国环境保护中的公众参与法律制度建设取得了很大成效，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及原国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》为公众参与环境保护特别是参与环境影响评价提供了依据。但总体而言，目前我国环境保护中公众参与制度远未完善，还存在参与的范围狭窄、参与的程度有限等诸多问题。这些问题在海洋环境保护领域同样存在，主要表现在以下方面：

　　(一)海洋环境保护中公众的参与权不明确

　　目前国际公认的环境保护公众参与权的基本内容包括:公众的知情权，决策过程的参与权、决策权，获得司法救济以及获得补偿的权利。。虽然我国《环境保护法》和一些单行的法律文件对公众参与环境保护问题做了规定，但是并没有明确公众参与权的概念及其内容。同样，海洋环境保护立法也缺乏对公众参与权的明确、系统的规定。如〈悔洋环境保护法》第4条只规定了公众的保护义务，但没有对应赋予公众参与保护的权利，只赋予了公众监督检举权却没有落实监督检举的具体办法;主要赋予了海洋行政主管部门行政管理权却将公众参与排除在海洋环境保护行动之外。同时，现行的各种海洋立法均未为公众参与海洋的环境保护设定公益诉权，使普通公众丧失了通过司法途径救济其环境权以及通过诉讼获得利益补偿的权利。控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等权利的缺失是我国环境公众参与权与各国通行的公众参与权内容及范围要求相去甚远。

　　(二)海洋环境保护公众参与的范围和程度有限

　　首先，海洋环境保护公众参与的范围有限。除了环境保护公众参与的一般规定以外，海洋环境保护中就公众参与做出特别规定、允许公众参与的规定几乎没有。2000年的〈悔洋环境保护法》不仅没有对公众参与海洋环境保护的范围和主要内容做出明确规定，而且该法对各种海洋环保制度的规制手段上多采取行政权管理，并没有体现出公众参与权。海洋环境保护法规定了海洋环境保护制度包括海洋环境监督管理制度、海洋生态保护制度、防治海洋环境污染损害制度等⑤三大主要制度，然而这些制度从制定到实施再到监管都由政府主导，公众没有参与的可能性。2004年起实施的《倾倒区管理暂行规定》第10条规定了对于倾倒区管理和规划预案应当征求意见的对象，有关机构基本上均有涉及，却独独缺少了在该区域内生产、生活和关心环保的公众。

　　同样，2TO6年国家海洋局颁布了《海域使用权管理规定》较先前的《中华人民共和国海域使用管理法》来说更加详细地规定了海域使用的论证和预审制度，但同样没有明确公众是否有权参与海域使用权的论证程序及其预审程序。其次，海洋环境保护公众参与的程度有限。海洋环境规划、海洋工程建设、海域使用许可等都是涉及公共环境利益的大事，本应允许公众进行“预案参与”、“过程参与”，使公众对于可能造成公共环境利益损失项目的审批乃至决策等有充分参与的权利，并拥有表达意见的机会。但目前的公众参与仅限于末端参与，预案参与、过程参与还未涉及，这是根本违背海洋环保公众参与的基本精神的。特别是在南海海洋环境保护问题上，除上述缺陷外，民众无法享有对于涉及国际环保活动的参与权和采取合法措施的能力，在相关国家大肆掠夺中国南海资源的过程中，国际社会听不到国内民众任何形式的正当呼声，使国际社会错误认为中国民众对于这些掠夺是默认的，其主权也就是可以被实际占有的。

　　(三)公众参与缺乏程序保障程序正义是实体公正的保障。海洋环境保护公众参与权却缺乏相关程序尤其是诉讼程序的保障。我国法律对于环境保护公众参与的程序规定得比较原则。以比较完整规定了参与程序的《环境影响评价公众参与暂行办法》为例，该办法虽然明确了公众参与的步骤、程序，但在相关信息的获得、参与人员的选定、参与的效力、参与的救济等方面依然缺乏保障。我国海洋环境保护立法对这些方面并没有起到填补作用。

　　(四)公众参与的意识有待提高

　　由于计划经济体制下形成的行政主导模式，形成‘环境保护靠政府”的片面理解，把公众排斥在环境保护领域之外，造成我国环境保护中公众参与意识一直比较薄弱。近年来，虽然公众参与制度逐步建立，但由于相关信息难以充分获得，参与的效力和参与的程序没有保障机制，依然难以调动起公众参与的积极性。总体来看，我国公众参与环境保护的情况可以概括为:情绪虚高，即公众对环境问题关注的表面化、功利化;呼声虚高，即政府和媒体对于公众的环保科普依然是缺乏的，公众没有正确的了解自己所享有的权利和义务;代价高，即政府费劲宣传，但出了事公众反映了又治理不了，公众逐渐丧失环保参与的兴趣和信心;社会效益低，即由于政府的不作为行为导致公众参与环保的热情锐减，许多民众实际持观望态度，对一些环境事件无法做出正确评价，导致国家环境政策得不到公众的响应。这些问题在海洋环境保护的公众参与中也普遍存在。

　　三、南海环境保护公众参与制度的完善

　　目前“蓝色国土”之争已经愈演愈烈，南海周边各国大规模开发利用南海的行为已经展开，我国也应抓紧采取对策。除了与其他国家政府间的协调，我国在南海开发保护上应充分发动群众，为公众参与南海海洋环境保护提供有效的制度保障。因此，针对我国环境保护中普遍存在的公众参与权不明确、参与范围狭窄、参与程序模糊等问题，可以考虑在南海海洋环境保护立法中率先取得突破，建议国务院制定《南海海洋环境保护公众参与条例》构建完备的南海海洋环境保护公众参与制度，为公众参与海洋环境保护提供直接的法律依据。具体包括以下方面：

　　(一)明确规定南海海洋环境保护中公众参与权

　　首先，从实体法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》明确规定公众享有海洋环境保护参与权，赋予公众海洋环境知情权、决策过程的参与权、环保组织结社权、获得司法救济以及获得环境补偿等权利;要明确规定公众在参与南海海洋环境保护中有获得赔偿、补偿以及获得奖励的权利，鼓励公众的监督和参与决策;建立南海海洋环境保护公益基金，为公众参与南海环境问题或提起诉讼提供物质支持，资金来源可以通过政府支持(在排污费、资源税、罚款等提取一定比例作为专项基金)、环保组织募捐、社会支持等方式获得。其次，从程序法角度，应在《南海海洋环境保护公众参与条例》中明确规定公众享有通过公益诉讼维护公众海洋环境利益的诉权;同时，修改《民事诉讼法》和相关规定，建立公益诉讼制度，为南海海洋环境公益诉讼提供制度支持。

　　(二)扩大南海海洋环境保护公众参与的范围与程度

　　《南海海洋环境保护公众参与条例》应明确规定公众参与南海海洋环境保护的范围和程度。首先，应明确规定在南海海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治海洋环境污染损害等主要制度中都应建立和完善公众参与机制，公众参与的具体范围应包括:重大海域环境决策;海洋规划的制定;海洋保护区的划分;海洋建设项目的论证、实施;生态工程的论证、实施;海洋行政处罚的决定与执行;海洋行政许可的设定;海域使用权的设定;海洋生态补偿决定、实施;南海海域使用的国际纠纷;涉外海洋公益诉讼等等。其次，在参与的程度上，公众参与不仅应包括对于南海海域环境影响评价的参与，还应当参与到海洋的规划、海洋许可的设定、海洋生态补偿以及海洋污染事件的调查、处罚与执行的全过程当中去，使公众参与从当前的末端参与向包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与的全程扩展。第三，在参与方式上应采取灵活多样的方式，主要包括:公众可以参与召开的海洋环境事务会议、听证会;在南海海洋环境影响评价中征求公众意见;允许公众参加有关环境问题的政府管理机构、决策机构;公众可以自己组织环境保护团体并开展环境宣传、教育、科学研宄、信息交流、对外交流、监督检举、起诉、咨询调查研宄等活动。第四，增加对于国际环保问题公众参与的关注，国家要支持民众参与南海等国际环保活动，为之提供资金和必要的行动支持等，保障民众广泛参与到南海资源的开发和环境保护活动中去。

　　(三)完善公众参与的程序

　　首先，要保障公众能够适时获得充足的相关信息。要让公众在合适的时间内了解南海海域环保状况，包括公众知道环境保护相关情况的方式、途径、步骤等。为此要建立海洋情报收集机制，可以设立专门的南海海洋情报收集中心负责南海的海洋规划、海洋保护区划分、海洋工程项目的污染评估、检测等有关环境情报的收集，定期发布于政府网站留给公众查询;对于重点项目尤其是南海海洋规划等应当通过各种媒体随时公布相关数据及其发展情况等信息;除符合国家保密规定的军事及有关国家安全的海洋规划、项目信息外，公众也可以申请公布其感兴趣的南海环境保护情况。其次，要保障公众能够及时参与论证、决策。建议规定公众参与决策是重大南海海洋环境项目的必由程序，否则不得报请评估;违法评估的，公众有通过有关信访机关举报和通过信访机构申请复议的权利，也有提起公益诉讼的权利。

　　公众参与的代表由公众民主选定，要预留足够的时间让公众选定代表，公众无法选定的则由主管部门指定。应保障参与的公众有充足的表达观点和辩论的时间，并保障参与的公众不受威胁，能畅所欲言。第三，应保障公众参与的效力。无论何种形式的公众参与，都应有会议记录或相关结论性文件并作为该环境项目或规划审批的必备材料予以备案。第四，要保障公众的监督权。公众监督权应当贯穿南海海洋环保公众参与活动的始终，包括前期预案评估的监督、后期执行的监督等。公众可以要求相关主管单位发布相关信息，通过媒体等途径表达对于此事的看法，提请相关方的注意，督促改正错误，或者通过监督相关资金流动渠道监督整个事件的发展。公众可以享有对该事件中相关人员的违法行为进行检举、控告的权利。第五，要保障公众通过司法诉讼途径获得救济的权利。这种诉权应该包含两个方面，既包括对参与权本身受到侵害后的救济性诉权，也应当包括对于海洋环境破坏方追宄责任的公益诉权。对于前者可以通过民事诉讼或行政诉讼的途径解决，对于后者应当制定相关的公益诉讼制度解决。

　　(四)加强宣传教育，培养公众参与意识首先，应完善南海海洋环境保护公众参与制度，使公众能通过参与过程使其自身利益得到充分的表达与保护，从而从根本上提高公众参与的积极性。其次，应当建立海洋环境保护公众参与奖励制度，给予南海参与海洋环境保护的公众适当的物质补偿以示鼓励，使参与南海海洋环境保护的公众除了可以通过诉讼等途径获得经济补偿、赔偿之外，还能够通过物质方面的补偿获得参与的相应利益以鼓励公众参与海洋环保活动。其资金来源可以通过前面所讲的南海海洋环境保护公益基金支付。第三，鼓励环保组织参与南海海洋环保活动，改变以往环境问题由政府独自承担的观念，发挥公众的作用共同解决环境问题。鼓励公众设立各种环保组织，保护环保组织的权利，加大对环保组织的扶持力度，让环保组织承担起宣传环保、支持公益诉讼、为环境保护募捐、配合政府环境保护工作、监督政府环保工作、参与国际环保活动等责任，以此提高公众参与环保的意识，为解决南海问题打下坚实的基础。

　　通过以上措施，公众参与南海海洋环境保护将会有实质性突破，从而有助于我国南海海洋环境保护以及整体环境问题的解决。