略论政府在环境保护中的主导地位

　　一、环境保护成为政府一项基本职能的原因剖析

　　环境污染和破坏是人类生产、生活活动的孪生物，两者相生相随、紧密相连，在某种程度上讲，只要有人类活动，就不可避免会出现环境污染和破坏，但是在工业革命以前，人们对环境的影响是局部的、有限的，大部分在环境可以容纳、调节、化解的范围以内。因此，当出现环境问题时，由环境发挥自我调节功能为主，人为的恢复及保护为辅。进入工业革命以后，借助发达的科学技术先进的机器设备，大量地消耗能源和资源，人类以前所未有的速度在飞速发展，全方位地影响和改造着地球环境，由此造成了大量的环境污染和破坏，并且不断地向深度和广度漫延，人与环境的矛盾空前激化，己经超出了环境本身的自我调节能力，逐渐危及人类生存和发展的基础，危及公共利益和公共安全。而此时在经济领域支配人们行为的是市场价值规律，以追逐经济利益最大化为行为导向，总是希望以最小的投入(成本)获取最大的利益(利润)，在主观上不会主动去考虑社会利益和自身行为的“外部不经济性”，因此，如果没有外部的强制性作用，企业在生产中无偿地接受来自于环境的大气、水等环境资源，而将未经处理的废弃物排入环境中被认为是理所当然的事。①期待企业和其它经济组织在市场竞争中自觉地将资源投入于环境保护是不可能的，市场调节机制在这个领域基本不起作用。为此，人们不得不期待国家权力的介入。环境污染和破坏超出了环境的自我调节能力，又不受市场机制调节时，政府介入环境保护就成为必要。

　　虽然在法律中规定政府环境保护责任的条款很早己有，但确立环境保护成为政府的一项基本职能，则是本世纪六、七十年代的事。此时，经历了战后的经济恢复后，许多国家，特别是西方国家经过了一个经济发展的高峰期，而累积的环境问题也进一步恶化，令人震惊的公害事件不断爆发，人民要求保护自己环境权益的呼声高涨，促使世界上许多国家通过立法确立了公民的环境权，同时也明确了环境保护是国家的一项基本职责，其立法形式有二种:一是通过修改宪法，加进了国家在保护环境方面的职能的条款，如希腊在其1975年颁布的《希腊共和国宪法〉第24条规定：保护自然和文化环境，是国家的一项职责，国家应当就环境保护制定特殊的预防或强制措施。”②葡萄牙在其1976年颁布的《葡萄牙共和国宪法》第66条规定：……㈡国家应当利用自己的机构和劳动人民的首创精神，1.防止和控制环境的污染及其后果，防止和控制各种有害的土壤侵蚀;.保持国土的生态平衡;3.建立自然保护区、国家公园和休息公园;保护和保存具有历史意义和艺术意义的自然古迹和文物，保证其完整无损;.为了国家的利益利用自然资源，关心自然资源的更新和保护环境。

　　二、政府在环境保护中的特殊功能

　　1.政府对经济活动的适度干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性。政府对经济活动进行干预的目的是为了实现特定的经济社会目标，维护社会总体利益。通过对社会上人们的利益和行为进行干预，政府可以将一定的环境要求外加在人们的身上，引导人们实现一定的环境目标。政府对经济社会活动进行干预的方式主要包括促导、强制、参与三种，®促导主要是通过运用经济杠杆和调整经济参数来影响人们的行为，在环境保护方面则表现为通过征收排污费(或税)资源费(或税)来促进企业减少污染物的排放和合理开发利用自然资源;通过低息贷款或优惠贷款，帮助企业修建防治污染设施;通过优惠政策鼓励企业回收利用废弃物、采用清洁生产工艺、生产环保产品;通过加税或停止贷款等方式促使企业减少及至停止生产污染环境的产品和使用严重污染环境的工艺、设备等。强制是指政府运用行政权力，直接对人们的行为进行限制和管理。

　　在环境保护方面则表现为对建设项目的环境影响评价报告和防治污染的方案进行审批;审核和颁发环保许可证;下达限期治理和停业、关闭的决定;下达限期淘汰的严重污染环境的工艺、设备名录;禁止和查处环境违法行为等。参与是指政府在必要的时候直接以经济主体的身份参加经济活动，调节经济发展。在环境保护方面则表现为政府投资进行环境建设，如建设污水处理厂、垃圾处理场、进行城市美化和绿化、组织城市环境综合整治等;政府投资开发环保产品和环保产业等。通过政府权力性和非权力性手段的干预，促使人们在进行各种社会、经济活动中要考虑对环境的影响，采取必要的保护环境的措施，逐步将其行为带来的“外部不经济性”内部消化，实现环境效益和其他效益的统一。

　　2.政府的环境行政行为有利于对环境污染和破坏进行预先控制。在环境保护领域如果等环境受到污染和破坏后才采取对策，不仅治理费用非常昂贵，在经济上得不偿失，而且许多危害后果是不可逆转的。正因为认识到这一点，世界各国在本世纪七十年代末、八十年代初己形成共识:将环境保护工作的核心和重点，从末端治理转向源头控制，强调以防为主。司法行为的作用更多是进行事后控制、事后补救，而行政行为可以发挥预先控制的功能。政府通过实施环境影响评价制度和“三同时”制度，可以较大限度地减轻建设活动对环境的不良影响，减少新污染源的产生;通过颁发资源开发和排污许可证，可以对开发、建设活动的方式、方法、强度、规模、排污总量等进行控制;通过制定和颁布污染物排放标准，可以对企业排放污染物的种类和浓度进行控制;通过对企业的生产、经营活动进行环境监督，包括定期、不定期的监测、现场检查，可以及时发现环境违法行为，杜绝环境事故隐患。

　　3.政府可以对环境保护工作进行整体协调。环境问题在人们的经济社会活动中产生，是人们追逐各种利益，特别是经济利益的副产品。环境利益和经济利益、社会利益的关系是对立统一的关系，因而，在解决环境问题时不能孤立地考虑环境利益、制定环境政策、及组织环境保护工作。“推进环境保护的目的应该是在与其他各种法益的实现相协调之下达到的。”®环境问题在社会经济活动中产生，也必须在社会经济活动中解决，“为了实现可持续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。”⑧此外，环境保护工作也需要全社会的参与和共同努力。因此，在环境保护中协调工作显得特别重要，而且这个协调是多方位的，包括利益协调、政策协调、行动协调、区域协调、行业协调等。只有一个强有力的协调中心才能承担得起这个任务，而这个协调中心非政府莫属。

　　三、中国政府在环境保护中的职责及其落实

　　这里所指的政府包括各级人民政府及其职能部门，实质上为广义的行政机关。我国的(〈环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律法规对行政机关的环境保护职责作了很多规定：

　　1.各级人民政府对所辖区的环境质量负责。我国1989年颁布的《环境保护法》第16条规定：地方各级人民政府，应当对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这是我们国家的法律首次规定政府要对所辖区的环境质量负责，使得环境质量在总体上有了责任主体。应该明确，条文中所指的政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门，与政府的角色相适应，政府对环境质量负责是从总体上、宏观上负责。为此，它的环保职责主要体现在：(〗政府在制定国民经济和社会发展政策时，必须对经济、社会、环境因素全盘考虑、统筹兼顾。要改变过去单独地、分割地制定和实施经济、社会、环境政策，不将环境与发展问题作为一个整体来考虑的做法，加强综合决策，根据经济、社会、环境发展的内在联系和要求，合理地制定方针、政策、规划、计划，环境的要求虽然不能被绝对强调，但必须要在各方面得到合理的反映，以保证环境与发展协调并进。

　　政府要采取各种措施改善环境整体质量。政府在进行财政预算时，必须留有符合国家要求的环境保护资金，用于城市环境建设;划定有特殊价值的环境保护区域，实施特殊的保护政策;组织各方面的力量进行城市环境综合整治，如交通污染整治、河流污染整治、大气污染整治等，控制辖区内污染和破坏的态势，改善环境的总体质量。⑶政府要协调好辖区内各区域、各职能部门和各单位在保护环境中的行动，解决他们在保护环境中产生的矛盾和冲突，要成立专门机构并指定专门人员进行环境保护的领导、组织和协调工作。⑨政府对环境质量负责还应体现在，当所辖区的环境质量无法达标，或者出现环境质量严重恶化的情况时，政府及其有关负责人应承担一定的法律责任。

　　2.各级人民政府的环境行政主管部门对环境保护工作实施统一的监督管理。我国于七十年代开始建立环境保护行政主管部门，在机构改革中经过几次调整，其机构不断健全、职能不断改善。作为各级人民政府在环境保护方面的职能部门，其职责主要包括:贯彻并监督执行国家关于环境保护的方针、政策和法律;会同有关部门制定环境保护的条例、规章、标准、规划、计划等并监督检查其执行;根据法律赋予的权力审批环境影响报告书(或表)对建设项目的防治污染设施进行验收、审核和颁发排污许可证、征收排污费等;组织环境监测，掌握辖区内的环境状况和发展趋势;推广环境科学技术;查处环境违法行为等。

　　环境保护行政主管部门虽然拥有不少的职权，但不可否认，环境保护行政主管部门的权威性在整个行政体系中是最弱的。原因是环境利益往往代表着公共利益和长远利益，容易和其它个别利益和短期利益发生冲突，受到其它利益的排挤，有的领导和部门把环境保护当成是其追求业绩和短期目标的拦路虎。所以环境行政工作容易受到来自于各方的压力，有的是来自于行政机关内部上级或同级其它部门的压力，有的是来自于企业界的压力。这些压力有时会迫使环境行政部门的工作偏离轨道，变成一切以经济建设的需要或领导的意图为转移，失去了自己的原则和立场，或变为消极行政，不积极履行职责，放任违法行为的发生。因此，对行使环境行政监督管理权的活动加强法律保护和法律约束非常必要，既要保护环境行政主管部门依法行使职权的行为，又要对它不履行职责的行为追究法律责任，促使环境行政主管部门在工作中以维护公众的环境权益为第一宗旨。

　　3.其他行政部门在各自的职责范围内承担相应的保护环境的责任。环境保护是全社会的共同责任，环境目标的实现有赖于全社会的共同努力。因此，不能把环境保护看成是环保部门一个部门的事，其他的行政部门同样有重要的责任:其中政府的计划发展、财政、经济贸易等部门，对将环境保护纳入国民经济和社会发展进程负有重要责任;建设、国土、规划、资源管理等部门对于合理使用土地等自然资源，防止环境破坏有重要责任;公安、交通、水利、航政、市政、卫生等部门，在协同环保部门进行环境监督管理，防止污染的发生等方面也负有重要责任。当前关键是要建立起一个各部门互相勾通和配合的机制，在一些需要共同行动的领域建立一个领导和协调中心，统一大家的行动;在一些需要互相把关的领域如法律规定建设项目的环境影响评价报告要先经环保部门批准后，计划部门才能办理其设计任务书的审批，土地部门才能办理征地手续这一要求必须在各部门的工作程序上反映出来并严格执行。