试论环境保护的公众参与机制

　　当前，我国的环境形势依然严峻，环境污染和生态破坏在一些地区己成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。党和国家对环境保护给予了相当的重视，近年来，媒体对环境问题的报道和阐述的文章增加，省级以上电视台几乎都办有环保栏目，各种形式的群众性环保组织纷纷成立，许多行业组织、非环保专业的群众组织也开展多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加。共青团中央的“保护母亲河行动”中国青少年保护基金会的“绿色希望工程”全国或地方性“环保世纪行”“碧水蓝天行动”还有废旧电池收集活动、可可西里保护藏羚羊行动、保护天然林行动、中华绿色版图工程等，都极大地推动了环境保护事业发展，为我国生态恢复和环境保护事业奠定了坚实的群众基础。

　　1公众参与保护环境是实施可持续发展的关键

　　可持续发展的目的是为了不断改善人们的生活质量，更充分地满足当代和后代人的需求，促进社会文明的进步。公众参与可持续发展，是指公众接受并宣传可持续发展的思想，参加可持续发展战略实施的行动。

　　公众参与环保实施可持续发展的主要形式为非政府组织和非营利性组织发起的或自发的有广泛群众参与的社会活动和运动。欧美发达国家非政府组织的影响力非常强大，己形成了比较完善的公众参与环保的机制。比较成功的有1978年4月22日美国的“地球日”活动，这一天己成为一个世界性的纪念曰——“地球日”每年都举行活动;绿色和平组织甚至有自己的船队和各种网络组织。中国政府鼓励公众参与环保，全国政协副主席宋健同志在第五次全国环境保护会议上讲到：环境保护事业需要群众团体和广大公众的关心和参与，所有的社会成员都有责任和义务参与环保——要充分发挥各种群众组织在环境保护活动中的作用。

　　国家环境保护“十五”计划中提出：“鼓励公众自觉参与环保行动和环保监督，开展社区环保活动，倡导绿色文明，推行绿色消费。”对公众的环保热情和参与行动，各级政府都给予了积极的支持。近年来，中国的环保非政府、非营利性组织在公众参与环保方面发挥着越来越大的作用。主要表现在:通过各种形式和渠道宣传环保,开展环保科普宣传，推动了全民环保知识的普及;配合新闻媒体，宣传、支持、奖励保护和改善环境的好人好事,揭露并谴责破坏环境和生态的丑恶行径，维护良好的社会公德;通过国际和国内学术研宄、交流，促进先进技术与管理经验的推广，科研成果为政府决策提供建议和科学依据;作为公众和政府间的桥梁，向政府反映各界的愿望和要求，同时又将政府有关环保的方针、政策向企业和广大人民群众传播，进行自我教育、自我管理。

　　2公众参与环境保护的社会形式:组织和个人

　　2.1社会组织的形式——第三部门

　　对所谓第三部门概念学术界一直存在着争议。因此“第三部门”有着多元性和歧义性，从名称上看有诸如第三域、第二体系(TheThirdSectors)，非政府组织(Non-governmentalOrganizations)、非营利性组织(Non-profitOrganizations)，社会团体、社会中介组织，志愿者组织，独立部门，公益组织、慈善组织等等，名目繁多，概念内涵也莫衷一是。我们比较倾向于郭于华等著《事业共同体》一书中的定义，第二部门为非政府、非营利性的合法的、正式的组织。

　　非政府组织NGO和非营利性组织NPO这两个概念都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延以及概念的解释因不同国家的政治体制有所差别，目前还没有形成共识性的看法;在美国，许多人喜欢称第三部门为NPO,其解释是：这个词最容易划清公益组织与企业组织的界限“非营利”可以概括他们的共性。美国人不把非营利机构称为NGO即非政府组织，因为美国的公益组织几乎都是私人办的，所以没有必要叫做NGO。而许多国家，包括联合国的各种文件在内，使用最多的仍然是NGO—词。社会团体是我国对慈善、公益性群众组织的通称。我们个人理解，NGO和NPO是分别从两个角度说明了第三部门的性质，前者强调非政府性，后者注重非营利性，仅以其中的一个概念来解释第三部门都有偏失，扩大了外延。第三部门与政府、营利组织之间关系。

　　在我国，环保第三部门的类型主要有以下几种形式：

　　(1)经人事编制部门批准的与环境科学与技术、培训、交流等有关的事业单位，我们将他们列入第三部门。他们不是政府部门，是为社会和政府提供服务的组织，具有非营利性特征，符合社会主义公有制下第三部门的概念界定。随着经济体制改革的深入，这类组织正在转型，大多数在政府停止财政拨款后面向市场，向营利性组织的企业改制;少数科研机构保留事业编制仍属非政府和非营利性的组织;此外，还有少数个人或集体挂靠的民办事业单位转为民办非企业组织由民政部门登记管理。

　　(2)经民政部门注册的国家、地方各级学会、协会、促进会、基金会等社团组织。据中华环境保护基金会不完全统计,全国性环保社团有100多个，如中华环境保护基金会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国林学会、中国绿化基金会等;地方性的环保社团数量更多，如专业学会、行业协会、促进会等。

　　(3)经工商部门注册，但其组织宗旨和活动目的具有非营利性的组织。是否应把这类组织列为第三部门有所争议;从注册登记性质上说，具有营利性。但因为中国非企业注册要求有主管挂靠部门，一些找不到挂靠单位的民办组织为走捷径便在工商部门注册。

　　2.2以自然人的形式参与环境保护

　　非环保部门的个人以在本职工作中加强与环保的联系，促进环保进程，或志愿利用业务时间，宣传环保，植树、领养动物植物、分拣垃圾，向有关部门举报环保非法事件、提出环保建议等形式参与环保活动。

　　3中国环境保护第三部门的管理体制

　　环保第三部门(非营利性、非政府性的环保组织)发起组织的社会性、群众性活动，是公众参与环境保护的主要形式，因此理解第三部门的管理体制非常必要。按照目前的管理体制和有关规定，中国环保第三部门可按上述形式进行分类，为主管部门和登记部门双重领导的管理体制。

　　就事业单位来说，其业务类型比较复杂，有面向市场的经济活动，也有纯公益性的活动。一般认为，只要其活动和工作的目的是公益性和非营利性的，就是社会和公众参与环保的一种形式。但事业单位都是由主管部门按行政程序进行管理，人事、业务都是由主管的政府或其事业部门管理，实质上并没有完全从政府中独立出来，是公办、国营性质的社会组织。

　　社团组织和私人非营利性组织最新管理办法为1998年10月25日发布的《社团登记管理条例》和1999年12月28曰民政部发布的《民办非企业单位登记管理暂行办法》，这两个办法与之前己废止的1989年发布的《社团登记管理条例》相比，对非营利性组织中的社团登记要求进一步具体化，并为私人创办公益组织提供了政策依据。从业务管理的方面来说，不管是社团还是民办非企业单位都必须有业务主管单位或挂靠单位，工作开展仍与主管挂靠单位有很大关系。

　　从法律上讲，第三部门中不管是人事批准的事业单位和民政批准的社团单位都是独立的法人组织。按中国的国情，对第三部门由主管部门和登记部门双重管理进行规范、监督完全是应当的。目前制约第三部门的发展并不是管理的体制，而主要是第三部门为开展公益活动而进行社会筹资的政策环境和组织激励机制。非营利性的第三部门组织生存和发展靠全社会的理解、全体工作人员的敬业，但由于社会公益事业及其组织的发展在我国尚属新生事物，与之配套的优惠和鼓励政策还不尽完善。我国财政部和税务总局最新规定“对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非营利性的公益、救济性的捐赠，准予在交纳企业所得税和个人所得税前全额扣除”调整后的计税方法对捐赠者来说有了相当大的进步。

　　4环境保护中的相关角色关系:冲突还是合作

　　环境保护工作中相关的三个角色：商业——营利性组织(企业、公司)、政府——管理者、社会——第三部门(非营利性、非政府组织)的关系是冲突的矛盾，还是矛盾中的统一、可建立的合作关系?这种合作关系是仅有企业获利，或政府获利，得到社会效益，或仅有环境效益，还是三方都得到效益?从几何学原理来说，三点成面，三足鼎立最为稳定;分析三个角色的辨证关系，彼此应是矛盾统一的关系，如图2所示。商业组织的最终目的是赢利，但应承担保护环境的社会责任和义务，以达到自身的可持续发展;政府作为政策的制定和实施者，承担管理实施可持续发展进程的组织责任，并拥有权益，但难以做到面面倶到;环保第三部门代表公众的环境利益，负有更多的保护环境的组织责任，而不看重经济上的利益。

　　从上面对三个角色特点的分析不难看出，三个角色的组织宗旨和目的各有侧重，有矛盾，但不是绝对的冲突和不可调和的矛盾。保护环境以实施可持续发展是三个部门共同的责任和义务，发展经济必须建立在保护环境和生态的基础上;可持续发展是环境保护和发展的平衡，是经济效益、社会效益、环境效益的统一，是部分利益、局部利益、短期利益和整体利益、全局利益、长期利益的舍取;三个角色建立良好的合作关系，对自己组织的利益不力求短期最大化，放弃短期、局部的最大化利益，但求时间、整体带来的利益累积，结果是三方都有获益,就一定是三赢，因而产生最大的社会效益、经济效益和环境效益。

　　5环保非营利性、非政府组织面临的机遇和挑战

　　“十五”期间，我国处于工业化和城镇化加速的发展阶段，经济结构的战略性调整和经济增长方式的根本性转变需要较长时间，西部大开发中的环境保护任务十分繁重，加入WTO、国际贸易自由化给环境保护带来新的课题，环境保护工作既要解决历史遗留的环境污染和生态破坏欠账，又要紧跟经济快速增长和对外开放步伐的双重压力，双向的关税堡垒消除了，非贸易绿色堡垒也可能单向障碍我国经济走向世界。如何防止新形势下可能出现的环境问题，如何补充政府环保投入不足，通畅资金筹措渠道，提高环保科技水平、环境管理和执法能力满足实际需要和群众要求、改善环境，是我国环保事业面临的挑战，也为非营利性的环保组织发挥作用提供了舞台和机遇。

　　中国的环保非营利性组织发展的历史较短，因此，中国环保第三部门规模和实力与发达国家相比非常弱小，其发展壮大是个长期的历程;加入世贸组织后，国际环保非政府组织也会与中国开展更多的交流与合作，如何洋为中用，中国环保第三部门的作用更为重大，既要保护环境，又要保护国家整体利益，这是摆在中国环保非营利性组织面前的艰巨任务。