我国环境保护规划的分析与展望

　　环境保护规划是指为使经济、社会发展与环境保护相协调，对人类自身活动和环境所做的空间和时间上的合理安排[1].其目的是指导人们进行各项环境保护活动，按既定的目标和措施合理分配排污削减量，约束排污者的行为，改善生态环境，防止资源破坏，保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划，以最小的投资获取最佳的环境效益，促进环境、经济和社会的可持续发展.它担负着从整体上、战略上和统筹规划上来研究和解决环境问题的任务，对于可持续发展战略的顺利实施起着十分重要的作用[2],

　　但由于自身的不足制约了其充分发挥作用.

　　我国在未来一定时期内要实现工业化、城市化和现代化，资源能源的需求必将加大，生态环境质量总体形势日趋严峻，给环境保护工作带来了更大的挑战.国家提出的树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，将环境保护工作摆在了重要的战略地位.环境保护规划是实现社会经济环境协调发展的重要工具和途径.因此，这一新形势对环境保护规划提出了新的要求，需要重新审视环境保护规划，科学、合理地完善我国的环境保护规划制度.该文回顾了我国环境保护规划的发展历程，分析了我国环境保护规划存在的问题，并在借鉴美国和荷兰这2个发达国家的环境保护规划经验的基础上，根据我国环境保护工作特点和发展要求，针对环境保护规划的完善和发展提出了建议.

　　1我国环境保护规划的发展历程

　　我国的环境保护规划是伴随着环境保护工作的发展而发展的，环境保护规划经历了从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面开展的发展历程，大体上可以按照全国环境保护会议分为4个阶段，不同阶段有着不同的特点[W].

　　11探索阶段

　　第一阶段(1973—1982年)为探索阶段，在1973年第一次全国环境保护会议上明确指出了“全面规划，合理布局”的指导思想，标志着我国环境规划工作的开始.该阶段环境保护规划处于零散、局部、不系统的状态，除了一些地区开展了环境状况调查、环境质量评价等工作外，大规模和较深入的环境保护规划工作尚未开展起来.

　　1.2研究阶段

　　第二阶段(1983—1988年)为研究阶段，该阶段环境保护规划的特征是，国家环境保护计划作为独立的篇章纳入国民经济和社会发展规划，并提出了计划要求达到的具体指标，在一些地区和部门，把环境保护规划的理论和方法作为科研课题进行研究，取得了一些有价值的成果.

　　13发展阶段

　　第三阶段(1989—1995年)为发展阶段，该阶段环境规划明确了环境与经济协调发展的指导思想，并上升到可持续发展的高度，其技术路线从末端控制转向优化产业结构、生产合理布局、发展清洁生产和污染治理的全过程.

　　1.4深化阶段

　　第四阶段(1996年一)为深化阶段，该阶段各级政府对环境保护规划更加重视，并大力推进规划的实施，要求规划需落实到项目，提高了规划的可操作性，使环境保护规划的编制和实施逐步成为环境决策和管理的重要环节.

　　随着社会经济的发展、环境保护工作的深入以及环境问题的日益突出，作为社会经济环境协调发展的重要工具，环境保护规划暴露出一定的弊端，因此须完善环境保护规划，推动其不断向前发展.

　　2我国环境保护规划的问题分析

　　2.1规划缺乏法律效力

　　《诚乡规划法〉和《土地管理法〉汾别对城市总体规划和土地利用总体规划所具有的法律效力做出明确规定(见表1).〈环境保护法臟定：/国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划;县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施.”上述条款虽然明确了环境保护规划的地位，但仍是原则性规定，对环境保护规划所具有的法律效力即公定力、确定力、约束力和执行力等4个方面没有做出规定[5]，在一定程度上影响了环境保护规划应有的权威性、严肃性和实施效果.

　　2.3规划编制不规范

　　《诚市规划编制办法》和《土地利用总体规划编制审查办法〉汾别对城市总体规划和土地利用总体规划的编制、审批及实施等进行了规范(见表1).而我国尚未出台〈环境规划编制办法》，在环境保护规划编制内容、范畴界定、规划方法和图件绘制等方面没有明确的规定，导致环境保护规划在编制过程中缺乏一定的依据和约束，不能有效地为环境管理和决策服务[27].

　　2.4设区的市缺少环境保护总体规划

　　现行的环境保护规划同级审批制度既无法解决规划造成的外部性问题，也导致规划协调及执行的力度和强度不够[8].在设区的市级层面上缺少与城市总体规划、土地利用总体规划等具备同等法律地位的环境保护总体规划，导致设区的市级环境保护规划未能与其他部门(如规划局、国土资源局、城建局和水利局等)的相关规划进行有效的衔接和协调，只是被动地依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等来编制，使得环境保护规划相对孤立，可操作性和实施效果偏差.

　　现行的环境保护规划范畴一般界定为城市建成区，不能覆盖全市域范围.规划目标和指标多以污染控制为主，不能与其他规划的指标相协调，也不能综合地体现规划内容.规划期限一般为5a而城市总体规划和土地利用总体规划的规划期限一般分别为20和15a(见表1).与城市总体规划和土地利用总体规划相比，环境保护规划目标缺少前瞻性和导向性;在规划思路上仅局限于环境保护领域;规划内容以环境要素规划或专项规划为主，不能覆盖各环境保护领域，难以协调和应对复合型、交叉型的环境问题.

　　2.5规划协调、衔接不够

　　我国环境保护规划类型多样，规划体系的纵向和横向衔接不够.如国家级环境保护规划和地方环境保成各区域、各部门编制的环境保护规划相互脱节、相互矛盾和冲突的现象.由于环境管理部门分割化和机构职能不完善，使得环境保护规划与其他职能部门制定的规划缺乏实质性的衔接和协调.另外，环境保护规划的实施部门除了环保部门外还涉及到农、林、水利、城建、海洋等部门，没有设定一个统一的具有相应权利的协调管理机构，导致规划很难落实.

　　2.6规划缺乏有效的实施监管机制261规划实施滞后

　　环境保护规划的批复具有明显的滞后性.如個家环境保护/十五”规划》在2001年12月批复，较规划年限晚1a;《辽河流域水污染防治“十五”计划》于2003年1月批复，较规划年限晚2a[9].规划批复的滞后性制约着规划的实施，如列入国家环境保护“十五”规划的2130项治污工程共完成1378项，仅占总数的65%;淮河、海河、辽河、太湖、巢湖和滇池治理项目的完成率分别只有70%，56%，43%，86%，53%和54%[10].

　　2.6.2评估机制不完善

　　2007年国家发展和改革委员会发布了個家级专项规划管理暂行办法〉〉其中第二十一条要求：

　　国家级专项规划实施过程中，编制部门要加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评估，并向审批机关提交评估报告.”根据以上规定，国务院《关于印发国家环境保护“十^一五”规划的通知》(国发[2007]37号)中要求：/要建立评估考核机制，在2008年底和2010年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核.”这是我国第一次以国发文的形式发布的对国家级环境保护规划进行跟踪评价的规定，其他级别的环境保护规划的评估尚没有明确的统一规定.环境保护规划具有强烈的时空动态性[11-12]，而我国大部分环境保护规划一经确定就不再发生变动，即使经济社会发展发生变化或出现新的重大环境问题，也未及时做出修改或调整，难以实现规划目标的动态管理.环境保护规划的反馈和评估机制的缺失，使得规划实施缺少压力，导致规划执行率降低.

　　2.6.3规划监督薄弱

　　环境保护规划的监督比较薄弱.环保主管部门既是主要的实施部门，又是问责的主体，没有配套的、规范的实施环境保护规划的管理制度，在对规划的实施情况进行检查、监督、行政问责和惩罚等方面27公众参与机制缺乏实质性

　　《环境保护法》中对环境保护规划的编制、审批、实施过程中没有关于/公众参与”的规定，仅有少部分环境规划在制定过程中安排了公众参与环节，也取得了良好的效果.如2005年中华环保联合会(非政府组织)，在全国首次组织了面向公众征集第11个五年环保规划意见和建议活动，全国及海外华人共420x1〇4人参与其中，形成了《中国公众对编制国家/十一五”环保规划意见建议书》，归纳了9个方面21条约6x104字的综合建议，并呈送国家。

　　3.1规划的法律保障

　　发达国家的环境保护规划普遍得到环境基本法和行政法的支持.《美国政府绩效和成果法》第三部分明确规定战略规划的制定要求，如战略规划应不少于5a至少每3a更新或修订一次[16];荷兰的《环境管理法〉第四章中第2~7节对国家环境政策计划、省级环境政策计划、地方环境政策计划等各级规划制定了统一的规范体系[17]，对规范环境规划的制定并促使其有效实施起到了重要作用.

　　3.2规划的实施保障

　　美国的环境保护规划由环境执法部门实施，如美国环境保护署战略规划的所有内容，最终都将成为环保部门考核和规划评估依据，因此规划的实施对象明确，有足够的动力推动落实[14].荷兰的国家环境政策计划实施过程中由政府与目标群体谈判协商签订盟约(Covenant)[18]，盟约具有司法契约的质，具有法律效力.盟约目标的设定须经过政府与企等措施组合，并将环境计划综合考虑到其长期商业计划中;而且，盟约中需要说明协议签订后的管理措施、采取的评估方法、机构与期限等，由业者、中央政府、地方自治团体各方选出的监督委员会负责监督协议实施并提出建议.美国和荷兰的环境保护规划是以签订协议的形式保障规划的实施，对我国环境保护规划具有一定的借鉴意义.

　　3.3规划实施的评估机制

　　发达国家的环境保护规划的实施具有完善的评估机制.美国总统每年根据规划绩效评估结果考核美国环境保护署政绩，美国国会每年根据绩效评估结果审计核查美国环境保护署财务状况，并作为以后至少3a内批准美国环境保护署年度预算的依据.荷兰的国家环境政策计划中实行2个方面的评估：1行动监控，用来衡量政策和计划的实施;°环境监控，即对环境因素(如排放数据、环境质量等)国的环境保护规划具有借鉴性.

　　3.4公众参与

　　《美国政府绩效和成果法》第三部分规定制定战略规划时，机构应向国会咨询，而且应当征求并考虑那些受该项计划影响或对计划感兴趣的人的观点和建议[16].荷兰的《环境管理法6规定各个级别的环境政策计划在定稿后都要在相应级别的报纸上予以公布，如〈环境管理法》第4.5和4.11条规定国家和省级环境政策规划的最后定稿需要正式刊登在《荷兰政府公告报》上，第4.18条规定地区环境政策规划的最后定稿需要刊登在地区发行的一家或几家日报上，也可刊登在地区发行的其他种类的报纸上等[17].发达国家的环境保护公众参与实践证明[19一20]，社会公众的环境保护意识水平和环境保护参与力度是环境保护规划能否有效开展的关键，对我国环境保护规划制度的完善也具有一定的借鉴意义.

　　4对我国环境保护规划发展的建议

　　4.1完善环境保护规划的法律机制

　　尽快启动环境保护规划的立法工作：1修订〈环境保护法》，提高环境保护规划的法律地位，将环境保护总体规划纳入上一级人民政府审批，使其与城市总体规划和土地利用总体规划的审批级别保持一致，提高环境保护规划在我国城乡规划体系中的地位.°出台《环境规划法》，保障其法律效力的全面发挥.立法的主要内容应该包括环境规划的法律效力、规划制定程序、确定程序、规划制定权、执行权、制定主体、公众的权利义务等，使得环境保护规划的公定力、确定力、拘束力和执行力得到制度的保障[21]，以实现环境保护规划制度运作过程的规范化、程序化和制度化[22].»制定《环境保护规划编制办法》,规范环境保护规划技术文件的内容和要求，绘制环境保护规划综合性图集，以保证环境保护规划编制的规范化、直观化.

　　42设区的市编制环境保护总体规划

　　在国家和省级环境保护规划的战略指导下，设区的市应编制环境保护总体规划.它是一种战略性的宏观环境规划，全域谋划、综合规划市域环境保护工作.环境保护总体规划与城市总体规划、土地利用总体规划同时制定和修编，相互协调，实现有效衔接，在制订和修编的过程中注意信息的反馈，当环境保护规划与其他规划之间矛盾时，彼此应进行必要的调整和修订.环境保护总体规划指导和约束环境。

　　环境保护总体规划应纳入上一级人民政府审批，有利于与城市总体规划、土地利用总体规划等其他规划的有效衔接;规划范围覆盖全市域;规划目标和指标能够综合体现社会、经济、环境和生态等方面内容，与其他规划(城市总体规划、土地利用总体规划等)的指标相协调，不互相冲突;规划期限分为5和10a以上，使规划目标和指标具有可操作性和前瞻性;规划思路上要统筹考虑社会经济环境协调发展;规划内容包括市域范围内的各环保领域;规划文件应包括文本说明、文本、图集;规划实施必须是文本和图集同时使用.

　　结论

　　我国的环境保护规划是伴随着环境保护工作的发展而发展的，随着社会经济的发展、环境保护工作的深入以及环境问题的日益突出，环境保护规划暴露出一定的弊端，如缺乏法律效力、法律地位不足、规划编制不规范、设区的市缺少环境保护总体规划、规划衔接不够、实施监管机制不完善和公众参与缺乏实质性等.在借鉴国际经验的基础上，建议从以下方面完善我国的环境保护规划的措施：1完善法律机制;°设区的市编制环境保护总体规划;㈣加强规划衔接;%建立实施监管机制;^加强公众参与.通过完善环境保护规划制度，使其最终起到协调社会经济环境和谐发展的作用.