我国环境功能区划框架体系的初步构想

　　作为环境保护部的重要职能，环境功能区划的编制和实施将是实现我国环境保护分类指导、分区控制，并进一步优化国民经济发展格局的重要手段。面对环境压力日益突出的新的历史时期，环境功能区划如何发挥其应有的作用已经成为一个急待解决的问题。

　　1开展环境功能区划工作的必要性

　　1.1实施环境功能区划是强化环境保护工作的现实需求

　　我国空间地理特征分异性极大，区域间环境承载能力和环境压力也存在极大差异，环境保护面临极大的挑战。而目前我国正处在快速发展阶段，为了避免走先污染后治理的道路，必须建立环境功能区划制度，才能从根本上确保环境保护工作、尤其是环境管理政策的科学性和高效性。需要进一步完善环境功能区划的区划体系、区划方案和管理政策。

　　环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域进行的合理划定。其目的是基于区域空间的资源、环境承载能力，通过辨析面临的环境问题和环境保护压力，分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。除了注重空间区域的自然特征和环境特征外，还充分考虑了社会经济活动对生态系统的干扰和影响，是综合了社会、经济、环境3个方面，集结构性与功能性为一体的区划形式。为产业布局和结构调整、环境规划提供科学依据，是环境管理“由要素管理走向综合协调、由末端治理走向空间引导”的有效途径，是贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的重要手段。

　　1.2环境功能区划作为环境管理的有效手段得到国际广泛认可

　　20世纪60年代以来，美国、日本、英国、德国等在环境区划管理上先后采取了一系列行动，国外的区划一般是基于解决现存的某种环境问题的目的而开展的，并且可能应用于环境规划以外的规划建设的指导中。

　　国际上生态环境功能区划开展较早，在美国、加拿大、荷兰和新西兰等国，一般将生态区作为区划单元进行生态功能区划，确定不同生态地域和生态系统的主导功能，并以此引导区域社会、经济、生态的可持续协调发展。在20世纪80年代中期，美国国家环保局基于土壤、自然植被、地形和土地利用等4个区域性特征，指标提出了水生态区功能区划的方法，它既体现了水生态系统空间特征的差异，又体现了水生态系统的完整性，而且还实现了从水化学指标向水生态指标管理的转变;2000年，欧盟明确提出要以水生态区和水体类型为基础确定水体的参考条件，确定生态保护和恢复目标的

　　淡水生态系统保护原则。瑞典在2002年通过设计敏感区以及边界进行大气环境功能分区，区划依据是不同区域空气污染浓度的差异，利用区划来控制和改善敏感城市环境中由严重的交通污染造成的大气污染问题，并应用于国家级、市级的区域规划之中。另外综合性环境功能区划也在被采用，荷兰政府在第一个国家环境政策计划(MNP)中针对多个环境问题的叠加效应制定了综合环境功能区划，结合一套环境质量标准、污染削减措施以及土地利用法则，控制环境污染。

　　国外环境分区与我们的环境功能区划所要达到的目标是相似的，皆是在反映区域环境污染水平的基础上实行分区管理，为社会经济活动提供科学依据，从根本上改善区域环境质量状况。随着世界各国环境问题认识的提高，发展建立和完善环境功能区划制度，实施分区管理已成为环境保护的有效手段和主要途径。

　　2我国环境功能区划工作已有一定基础，但也存在诸多问题

　　2.1我国环境功能区划相关工作进展

　　我国于20世纪70年代末开始制定和实施环境规划，部分城市和地区纷纷开展了不同类型的环境功能区划的研究，并对其技术方法进行了归纳和总结。在区划过程中也逐渐融入了引导产业结构和布局调整、经济发展方向等社会经济环境均衡性发展的思想。

　　为加强水污染防治，我国省级政府主要针对地表水陆续开展了省域的水环境功能区划工作，2002年国家环境保护总局主持汇总了全国的水环境功能区划成果，基本上覆盖了我国所有河流干流及一级支流。为控制大气污染扭转酸雨恶化趋势，1998年1月，国务院批准了SO2*酸雨两控区的划分方案;另外各地在城市环境保护相关规划中都开展了大气(噪声)环境功能区划分，作为指导城市大气(噪声)环境保护的基础文件。环境保护部和中国科学院联合组织开展了全国范围的生态功能区划，并于2008年7月颁布。“十一五”期间，我国又开展了主体功能区划的编制工作，它是基于不同地区的经济、资源、环境状况的一种综合区划，弥补了很多单项区划的不足，丰富了我国环境保护的理论体系。另外水利部、国家海洋局也分别组织编制了水功能区划和海洋功能区划。

　　2.2我国现有环境功能区划存在的主要问题

　　我国环境功能区划尽管取得较大进展，但跟世界环境保护的先进水平和我国环境保护的现实需求相比，还存在很多的问题和差距，主要体现在以下几个方面。

　　一是基于环境要素的区划进度和精细度不一致，缺乏系统的区划框架。例如大气环境质量区主要由城市自主划分，缺乏国家层面上整体的区划方案;生态功能区划在地方自下而上进行初步划分的基础上，由有关研究机构自上而下进行整合，分区功能定位与边界范围协调都存在一些问题。

　　二是侧重环境质量，缺乏生态系统和人类健康因素的整体考虑。例如水环境功能区划主要依据是水环境质量，缺乏水生态指标的考虑，也缺乏流域水体和陆地生态系统的相关性考虑;目前大气环境质量分区主要考虑。，而对人体健康危害更严重的有机物、〇3、灰霾等缺乏管理基础;生态功能区划更多的强调生态系统的调节和供给功能，对生态系统的支持、景观等方面功能考虑很少，过分关注主导功能、对另外一些重要功能的保护被忽视。

　　三是自下而上的区划思路导致分区目标协调难度大。现行水环境功能区划以行政边界为基础进行功能区划，缺乏流域上下游、左右岸之间协调的科学基础;从城市和地方角度出发的大气环境功能区划，难以反映区域大气污染扩散和跨界污染控制问题，难以适应区域性、复合型和交叉性大气环境污染控制和环境管理的需求。各省市分头开展的生态功能区划分在区域功能定位和边界确定上都难以考虑更大区域生态功能保护的需求。

　　四是基于要素的区划难以适应国家主体功能区规划的需要。目前的环境功能区划目标设置更多的是考虑环境要素的基础质量，己不能完全反映各要素界面间的交互作用和影响及其所形成的复合型交叉性环境问题。随着国家主体功能区规划的实施，必然需要环境功能区功能定位和目标都做出相应的调整，为主体功能区提供持续安全的环境支撑。

　　五是各专项区划管理职能交叉，配套政策不完善。目前各环境要素的功能区划由环保部、水利部、海洋局等部门应用和管理，环境功能区划存在一定的编制和管理职能交叉情况，功能区划的法律地位不十分明确，缺乏国家层面上的实施法律机制保障，缺乏系统的以区划为龙头的环境管理体系。

　　3我国环境功能区划框架体系的总体构想

　　结合我国环境保护工作目前的实际，以及现有环境功能区划相关工作的经验教训，进一步编制和实施环境功能区划应把握以下基本认识。

　　首先，环境功能区划的基本定位应是作为环境规划、环境影响评价、环境管理的基础平台，充分发挥其空间引导作用，成为促进国民经济发展科学、合理、有序的基本空间依据。

　　其次，环境功能区划应是一个“层次”体系，即在宏观层面应是综合引导区划，在区域层面则是要素控制区划，具体而言，就是在同一区域空间，即存在基于国家环境安全需求的综合引导区划，也存在若干针对要素功能控制的区划方案(如针对水环境保护、生态保护、土壤污染防治、大气环境保护的区划方案等)，针对不同要素功能区划其划分方法、功能类型、空间范围等可能有较大差异。

　　第三，环境功能区划还应该是一个“尺度”体系，即在不同的空间尺度上，区划的方法、范围、作用等亦有所不同，如在国家尺度上，重点关注宏观性的政策引导，区划单元范围相对较大;而在区域尺度(跨省区域、省域、市域)，则重点关注要素控制，区划单元范围相对较小。

　　第四，环境功能区划还应该是一套“管理”体系，即要结合区划方案体系，建立和完善相应的配套环境管理措施，涉及法规、政策、标准等，使区划的作用真正“落到实处”。

　　4关于环境功能区划编制实施的几点建议

　　4.1先行开展环境功能区划前期研究

　　就现阶段而言，应以先期完成的环境保护宏观战略研究为基础，在国家环境保护“十二五”前期研究中开展环境功能区划的重点专项研究，争取在“十二五”环境保护规划中，结合不同区域突出的环境问题和主要矛盾，先行在区域层面上细化环境管理目标，分区设计规划任务和建立支撑保障体系，使环境功能区划首先在区域战略层面落实。同时应统筹考虑国家和地方不同层次、不同地区间环境管理的差异性特征，深刻认识过去“一刀切”管理模式的弊端，积极探索不同区域、不同省份实施分类指导的环境管理对策，针对具体问题，可引导不同区域和不同地方在环境管理思路和方法上逐步体现“个体”与国家环境管理“整体”的差异性。

　　4.2加强区划体系与技术方法研究

　　根据我国环境系统管理和分区管理、分类指导的需求，需要研究制定环境功能区划体系，包括区划总体框架、层次与结构、类型体系、控制单元以及尺度控制要求等内容。按照环境功能区划总体框架和分区管理、分类指导的思路，需要研究构建制定和实施环境功能区划的技术方法体系，包括数据收集与融合技术、敏感性与重要性评估技术、空间分析技术、尺度变换技术、区划方案集成技术和分区分类管理的相关技术等。环境功能区划的基本方法是环境影响主要因素系统分析和环境单项叠加，例如地图叠置法和生态适宜性评价法。由于环境功能区划需要探讨的因素很多，研究的对象很复杂，需要不断探索了一些新的技术方法，如PRED模型法、模糊聚类法等。

　　4.3开展典型区域的环境功能区划的试点研究

　　分别侧重各个环境要素(水、大气、土壤、生态等)，选取典型区域开展试点研究。研究区域尺度环境功能区划管理目标需求，针对不同区域自然生态、社会经济、水、大气、生态系统等环境特征差异，提出试点地区环境功能区划框架和分级分类体系。建立基于试点地区要素特点的评价指标体系，制定专项环境功能区划方案。以区域环境管理目标为总领，集成各要素的单项评价空间分区结果，研究各个要素区划集成与融合的技术方法，形成试点地区环境功能区划方案。总结区划编制过程中，技术方法、指标体系、要素集成等方面存在的问题，提出解决方案，为科学制定国家环境功能区划方案提供保障。

　　4.4注重与现有相关区划的衔接和协调

　　环境功能区划是按照区域或者环境要素为人类活动承担环境功能进行分区分类管理的一种区划体系。要充分吸纳目前各类区划，尤其是水环境功能区划、水功能区划、大气环境功能区划等与环境分区管理直接相关的区划体系基础与成功经验，并且与国家宏观区域战略和主体功能区规划衔接、与国家综合自然区划和部门要素区划保持衔接。

　　5结论与讨论

　　按照环境功能区划实施分区管理和分类指导是环境保护的有效手段，尤其是对于我国这样一个处在经济快速发展阶段、面临很大环境压力、部分地区环境超载严重的国家，为了避免走先污染后治理的道路，尤其需要建立环境功能区划制度，实施分区管理、有序开发。

　　借鉴环境分区管理的先进技术，总结我国环境功能区划的经验教训，充分认识我国环境保护所处阶段和面临的问题，建立起宏观层面的综合引导区划和在区域层面的要素控制区划框架，改进了目前要素单行区划的弊端，可以为环境宏观政策调控和微观事务监管提供强有力的依据，可为保障国家环境安全提供坚实的基础。

　　但是综合性环境功能区划在技术方法上尚存在一定风险，例如：以流域为区域单元、以水质水量为控制目标的水环境功能区划与生态功能区划在同一区域空间上复合的可行性大气环境功能区划在大尺度和小尺度上的嵌套也未有类似的做法，科学性、合理性存在疑虑;不同要素的变化时间周期不同步，相互作用关系复杂;基于GIS平台的数据集成和融合技术是否能够实现不同要素的功能区评价到综合区划划分;环境功能区划的最小的适宜控制单元尚难确定区划单元自然边界与行政边界如何协调等一系列问题需要进一步研究解决。