我国消费税的环境保护效应及其改进

　　―、问题的提出

　　工业文明的不断推进与经济快速发展在给人们带来丰裕物质享受的同时.其副产品——环境污染则使人类经济发展的绩效大打折扣，不仅使经济增长的可持续性越来越脆弱.而且越来越危及人类社会的生存与发展。特别是进入20世纪后，一系列重大环境事件的发生，使环境问题越来越引起人们的关注。

　　作为一个发展中国家.中国在快速推进工业化与城市化的过程中.沿用的是一种高消耗、高污染、低产出.低效率的传统发展模式，在经济快速增长的同时.也付出了沉重的资源环境代价。据统计.我国人均资源占有量较低.与世界平均水平相比.森林面积和林木蓄积量分别为1/6和1/8,矿产资源不及2/3,耕地面积为1/4.水资源为1/4。但与此形成鲜明对照的是.我国的资源消耗量却很高。据中国科学院《2006中国可持续发展战略报告》发布的研究结果.在占全世界GDP93.7%的5g个主要国家中我国位于资源绩效最差的国家之列。我国5种资源(一次性能源.淡水.水泥、钢材和常用有色金属)的单位GDP消耗量是世界平均水平的1.9倍。与资源的高消耗相伴随的则是资源的曰益短缺和环境的严重污染。据国家环境保护部2013年3月发布的公告，全国主要水系131个①世界银行世界发展指标(WDI)数据库。

　　重点断面水质自动监测站八项指标(水温、pH、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数.氨氮和总有机碳)的监测结果表明.劣V类水质的断面达11%,23%的河段不适宜作为饮用水水源。而从大气污染来看.我国的二氧化碳排放总量在2006年以64.14万吨超过美国的57.38万吨，成为世界第一大二氧化碳排放国，且目前仍然呈现出快速攀升之势。本着"共同但有区别的原则.《京都议定书》并没有要求发展中国家承担量化减排义务。但作为一个负责任的大国，中国政府公开承诺：到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45°/。。党的十八大报告提出.要"以科学发展为主题.全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设.实现以人为本、全面协调可持续的科学发展。"那么.我国将如何兑现承诺.完成二氧化碳减排和'‘五位一体"的发展目标?

　　从国际上其他国家环境规制的历史实践来看.环境规制已经历了由命令——控制型规制方式(CommandandControl,简称CAC)向基于市场的激励型规制方式(Market—basedIncentives,简称MBI)的转化,环境规制工具也由行政命令转向以经济手段为主。基于市场的激励型政策工具主要有两种：一种是基于英国经济学家、福利经济学之父——庇古(ArthurCecilPigou)的外部性理论而开征的环境税(又称庇古税);另一种是基于美国经济学家、新制度经济学的奠基人——罗纳德•科斯(RmaldCoase)的产权理论产生的可交易污染许可证制度。其中.可交易污染许可证制度早在1985年就已在我国开始试行,但推广速度比较缓慢，目前作用有限。而环境税®在我国尚未开征.仅是一种嵌入式税收，也即环境税的功能被嵌入到其他税种如增值税、消费税、资源税等税种中而得以发挥，并未设立独立的环境税。在具有环境保护功能的诸多税种中.消费税因其固有的灵活性及其与消费者行为的密切相关性.尤其值得重视和充分利用。

　　二、我国消费税的“绿化”之路及其环境保护效应分析

　　(一)我国消费税的“绿化”之路

　　1994年.为了弥补税制改革可能造成的财政收入缺口，我国开征了消费税。尽管当初开征消费税的主要目的是筹集财政收入.但政府也考虑到了消费税节能环保的宏观调控功能。在这之后的十余年里.我国消费税的征税范围涉及11类应税消费品.大多数税目均不同程度地与节能环保有关。可见.消费税一直体现着保护环境的政策意图。不过，在设计具体税目税率时，对小汽车这种能源消耗较高的产品，仅按小轿车、小客车和越野车3个子目分设税率课税，并未根据各自污染水平和程度差异进一步细分税率;对资源性产品，不仅征税范围较窄(仅包括柴油和汽油)，且税率较低(固定税率分别仅为每升0.1元和0.2元，即使对含铅汽油的税率也仅为每升〇.28元)。

　　2006年.为与转变经济发展模式.建设资源节约型.环境友好型经济社会目标相适应.我国就消费税进行了一次较大规模的改革.更加重视发挥和释放消费税的节能环保功能。本次改革的最大亮点是增加了对高能耗、高污染产品的征税.消费税的"绿色"职能得到强化。不仅增加了木制一次性筷子和实木地板两个税目，而且对部分产品的消费税税率进行细分。如乘用车按排气量大小分别执行5档不同税率.税率最低的为排气量在1.0(不包括1.0)升以下的.为3%:税率最高的为排气量在4.0(包括4.0)升以上的，为20%。最高档税率和最低档税率相差17个百分点，充分体现了政府鼓励节能环保型产品生产与消费的政策倾向。2008年.国家再次调整汽车消费税，乘用车按排气量大小分设7档税率，最低税率(排气量在1.0以下的为1%)与最高税率(排气量在4.0以上的为40%)之间的差额扩大到39个百分点。消费税在"绿化"之路上前进了一大步。

　　2009年.呼唤多年的燃油费改税终于付诸实施。在此之前.除燃油费之外.机动车所有人每年还必须缴纳6项固定费额的收费.其突出特点是不管是否上路行驶以及行驶的路程多少.只要机动车的类型一致，所缴纳的费用数额就是相同的.显然有失公平。2009年进行的燃油税费改革.取消了燃油价外的6项收费.同时将价内征收的汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油消费税单位税额由每升〇.1元提高到〇.8元，其他成品油消费税单位税额相应提高，使7种应税成品油的平均税率上升了约7倍。这一改革使机动车税收更多地与机动车的使用而不是与其拥有相关.不仅体现了"多用多缴、少用少缴"的原则，使消费税更加公平合理.而且提高单位汽油和柴油消费税额也彰显了政府利用税收这一经济手段加强宏观调控、推动节能减排的信心、与决心。

　　(二)我国消费税环境保护效应的评价

　　1.我国消费税环境保护的积极效应。历经几次改革.消费税制度不断优化，收入规模在2011年达到6988.73亿元.与1994年的492.4亿元相比，年均增长率近16%。®按收入规模排序.2011年消费税已位列增值税、企业所得税、营业税之后.跻身为我国第四大税种.在整个税收制度和国民经济中的地位曰益提高。

　　此外，经过几次改革和调整.我国消费税中与资源节约和环境保护有关的物品不断增加，消费税的"绿化"程度得以增强。以下本文将借助经验数据对我国消费税的"绿化"程度进行测度。可以做出如下推论：消费税的"绿化"程度越高.环境保护效应越大;反之，消费税的"绿化'’程度越低，环境保护效应越小。消费税的"绿化"程度可用消费税中与节能环保有关的税收收入占消费税总收入的比重测度。其中，消费税中与节能环保有关的税收包括：石油加工产品消费税(成品油)、交通设备消费税(小汽车、摩托车.游艇、汽车轮胎)、木材制品消费税(木制一次性棋子、实木地板)。这是因为..在我国消费税中，与资源环境联系较紧密(产品使用中带来污染)的主要是交通运输设备制造业、石油加工业以及木材加工业，而酒类、烟草加工业、首饰.化妆品等产品与环境相关性低.不宜将其列入环境税收。这也与国际上环境税收构成的惯例相一致。

　　我国消费税中"绿色"项目税收收入比重在样本期内基本呈上升趋势.特别是2009年燃油税费改革以来，消费税的"绿化"程度迅速攀升.自2008年的29.69%上升到2009年的51.74%,上升幅度超过74.27%。之后虽略有下降.但仍保持在50%左右。

　　随着消费税"绿化"程度的不断提高.其引导消费方向、节能环保的功能不断增强。消费税可通过收入再分配效应，引导消费者按照政府的环境政策意图.实现健康消费和绿色消费。在买方市场经济条件下.消费者消费模式的改变将在很大程度上作用于生产结构的调整与优化.促进生产结构向节能环保方向转变，同时也会带动"绿色"环保技术的创新和发展。与消费者的消费行为和生产者的生产行为不断"绿化"相伴随.近年来我国整个宏观层面曰益形成一种越来越强化的节约资源和保护环境的理念与氛围.不断推动节能环保事业进一步发展。此处.本文借用能源强度和碳强度®这两个指标来加以说明。

　　通常情况下.能源强度是用来衡量和体现能源消耗与经济产出(一般用GDP表示)之间关系的一个指标，碳强度是用来反映二氧化碳排放与经济产出(一般用GDP表示)之间关系的一个指标。这两个指标越高.说明能源利用效率越低.二氧化碳排放率越高;反之亦然2003年以来我国碳强度和能源强度均呈现下降态势。2003年至2011年，碳强度从33.5千吨/亿元下降到18.9千吨/亿元.下降幅度达43.6%;能源强度从13.6千吨标准煤/亿元下降到7.4千吨标准煤/亿元.下降幅度达45.6%。这两个指标逐步走低.原因很多.其中就有消费税制度变化所产生的限制引导功效.体现了实施一系列节能减排税收政策所取得的成果。

　　2.我国消费税环境保护功能的缺失与不足。毋庸讳言，我国消费税制度仍不够完备.特别是在节能环保方面仍有较大改进空间。具体表现在：(1)"绿色"税目覆盖靣过窄。现行的消费税中，仅有1〇个税目、23种消费品与资源节约和环境保护有关，而许多高消耗、高污染产品并未纳入消费税征税范围，如一次性铅蓄电池、塑料包装物、农药等。不仅与当前我国污染严重的客观现状相悖，也会限制消费税环境保护功能的发挥。(2)税率设计有待完善。税率是实现税收宏观调控功能的重要政策工具，税率设计科学与否很大程度上影响甚至决定着税收宏观调控功能的发挥。

　　从目前我国消费税的税率设计来看.虽较初设时有所改进，但仍不够完善。例如.乘用车的消费税税率由原来的5档调整为7档，政府推行节能环保的意图更为明显。但排气量在1.0以下的均按1%税率征税.排气量在4.0以上的均按40%征税，无法体现政府鼓励开发利用新能源汽车的政策意图。对于成品油，目前采用定额税率从量征收的方式。其中，汽油、石脑油、润滑油、溶剂油的定额税率为1元/升.含铅汽油为1.4元/升.柴油、燃料油、航空煤油为0.8元/升。由于成品油是不可再生的化石燃料.相比之下.许多国家均对这种资源课以较高的税率。按当期汇率测算，澳大利亚、韩国和日本的相关税率分别为1.63元/升.2.87元/升和4.07元/升.欧盟成员国的平均税率达到4.48元/升.均明显高于我国的相关税率。

　　在美国，虽在一般消费税中按0.81元/升的较低税率对燃油课税，但在燃油使用环节还对二氧化碳.二氧化硫的排放课以环境税。®而且，由于采用定额税率从量征收的方式，税率设计缺乏相应的弹性.税收收入不能与物价变动挂钩，导致消费税的导向作用受到一定限制。(3)价内税的设计减轻了消费者的"税负感"。同样负担的税收，若征收环节和征收方式不同，则消费者的"税负感"会有较大差别.从而产生不同的税收效应。我国消费税采用的是价内税方式，在生产环节或进口环节向生产者或者进口商征收。虽然通过价格形成和传导机制，消费税最终会转嫁到消费者身上，由消费者负担。但消费者在购买商品时.由于消费税内含于商品价格之中，一般消费者并不清楚自己是否负担了消费税以及负担的税额是多少.从而使消费税引导消费行为的功能被削弱。

　　三、对充分发挥消费税环境保护效应的改革建议

　　(一)适度扩大消费税的征税范围，特别是扩大“绿色”税目的覆盖范围

　　根据课征范围的宽窄.消费税可分为有限型、中间型和延伸型3种类型。目前欧洲大多数国家实行的是中间型消费税.美国和中国实行的都是有限型消费税.但美国的消费税征收范围较中国要宽.且除了征收消费税外，美国还征收了较大范围的环境税。例如美国消费税的征收范围包括：香烟、雪茄烟、蒸溜酒精、白酒、苹果酒、啤酒、手枪和左轮手枪、其他轻武器和军火、曰光浴房、耗油车.电话、赌博、对煤矿和矿坑征税、汽油、柴油、乙醇汽油等燃料.轮胎、重型卡车、泄露的储气罐、疫苗、轮船燃料、港口、运动渔具、渔船燃料、机票.空运货物、飞机燃料等。此外.美国还征收了一氧化硫税、二氧化硫税、一氧化碳税、二氧化碳税、固体废弃物处理税、噪音税、环境收入税等一系列环境税。因此，建议进一步扩大我国消费税征收范围.特别是扩大"绿色"税目的覆盖范围.把一些高档消费品和过度消耗资源、严重污染环境的产品尽量纳入消费税征收范围.如一次性铅电池、农药、塑料包装物、实木高档家具、私人飞机等。这样做的好处，一是与我国税制改革的目标之拓宽征税基础相一致，符合税制改革的总体要求;二是可以节约资源、改善环境.从而更好地发挥消费税的宏观调控功能：三是在经济全球化背景下.更好地与国际通行的环境保护税制接轨.以利于减少贸易摩擦，改善国际经济关系。不过.为了保持"税收中性".在扩大"绿色"税目覆盖范围的同时.应适当取消一些消费税税目，比如一些原本是奢侈品但随着经济社会发展曰益平民化的消费品，如普通化妆品.摩托车等。

　　(二)进一步优化消费税税率

　　与"有增有减"的税制结构调整原则相适应.消费税税率也要根据征税对象性质和特点的不同进行。"有升有降"的调整。具体来说.对于高档消费品和过度消耗资源.严重污染环境的消费品要提髙税率;反之.则要调低税率或给予适当的税收减免.从而更加突出节能环保的税收政策意图.特别是要更好地体现鼓励新能源和"绿色"技术开发利用的政策导向。鉴于实木制品与森林资源的密切关联性，建议对实木高档家具征收2〇%~30%的消费税，将实木地板的适用税率由现在的5%提高至10%~15%.将木制一次性筷子的适用税率由5%提高至20%~30%甚至更高.以至最终取消过度浪费资源的一次性餐具。对于游艇和私人飞机这类奢侈品.建议将游艇的适用税率由现在的10%提高至20%.将私人飞机的适用税率设定为30%。对属于能源消耗品的小汽车.可在维持既有税率设计的基础上.对利用新能源、"绿色"技术和高于国家减排标准的小汽车给予适当的优惠政策.比如按既有税率的90%征收消费税等。对采用定额税率征收消费税的商品(例如成品油、黄酒、啤酒等).可借鉴欧盟国家的经验.使消费税与商品价格之间建立起联动机制以充分发挥消费税调整经济结构、引导理性消费的功能。

　　(三)调整消费税征收方式

　　如前所述，目前我国消费税价内税的征收方式在很大程度上减轻了消费者的"税负感从而限制了税收导向功能的充分发挥。建议借鉴美国的作法.将消费税由隐蔽的价内税改为透明的价外税.切实增强消费者的"税负感从而实现消费税引导消费行为.节能环保的征收意图。