中国环境保护与社会发展

　　主要研究结论与政策建议

　　改革开放以来，中国一直将经济增长作为战略规划和决策的重中之重。在经济快速发展和人民生活水平迅速提高的同时，也带来了沉重的环境压力，对居民健康、公共安全、社会稳定造成了负面影响，出现了资源和环境基本公共服务不均等问题，而人口增长、消费水平提高以及城镇化更加剧了这些压力。

　　“生态文明”理念为分享发展成果、维护社会公平正义的和谐社会提供了一个美好的愿景。实现这个愿景急需深化对环境保护和社会发展关系的认识，确定重点行动领域。

　　国合会“中国环境保护和社会发展”课题分析了中国环境保护与社会发展的关系，提出了指导短期和长期政策实践的初步框架，并为开展后续研究以及制定相关领域的政策提出了建议。

　　我们为决策者提出了以下政策行动框架：培养相关价值理念;鼓励和规范公民、企业、社会组织等各类社会主体的参与行为;完善立法、社会环境风险管理、公共服务等治理体系。课题组确定了指导决策的五项原则：即多方参与、长期与短期目标结合、环境和社会政策一致、以法制为保障、公平正义。

　　我们提出了促进中国环境保护与社会发展相协调的四阶段目标框架和相关政策建议，将21世纪中期实现生态文明的目标与短期需要采取的决策和行动联系起来。

　　第一，提出2050年经济、社会和环境协调发展的愿景，并制定实现该愿景(2050年愿景/2020年行动)所需的阶段性政策和行动计划。

　　第二，通过加强教育培训、开展理论和政策研究以及利用多种传播途径，促进全社会形成生态文明的主流价值。

　　第三，鼓励社会主体各司其职。包括提倡健康、可持续的生活方式;鼓励公众参与;推动企业承担环保社会责任;支持环保社会组织进一步发展。

　　第四，全面改进整个政府的公共治理，例如，保证环境和社会发展的政策—致性;制定经济、社会和环境发展“十三五”规划和年度报告;将环境保护纳入政府绩效评估体系。

　　第五，建立环境保护社会风险评估、沟通和化解机制。

　　第六，通过改革财税体制、购买公共服务、建立生态补偿机制等措施，提高环境基本公共服务水平。

　　课题组开展的仅是初期框架性研究，进行全面深入阐述是一项艰巨任务。下一步应当重点研究的问题包括：如何促进生活方式和行为方式转变;如何奠定社会和环境相协调的法律基础;如何保证环境保护和社会发展相协调的资金资源等。

　　认识社会发展与环境保护两者之间的关系将有助于中国制定行之有效的政策，避免各种意想不到的后果。中国政府在这些方面的成就将吸引许多国家和国际组织的关注。

　　1引言

　　国际社会普遍认为，经济、社会和环境是可持续发展三个不可或缺的组成部分。要实现可持续发展，需要系统地协调和平衡三者之间的复杂关系。然而，当今世界上还没有国家能够完全做到这一点。

　　改革开放以来，可持续发展的经济、环境和社会三维支柱中，经济一直是中国最为关注的中心维度，被置于发展战略、规划和政策制定的优先位置。然而，长期以来粗放式的经济发展方式也带来了一系列资源环境压力，大气、水和土壤等环境污染、生物多样性破坏、部分资源濒临枯竭、环境事故频发等问题不仅成为制约经济社会进一步发展的瓶颈，也对公众正常的生产、生活和身体健康造成了严重影响，这些影响比气候变化①带来的影响更为直接和紧迫。

　　生态破坏和生物多样性破坏很难直观地感受到，但是无形价值的损失，比如自然景观的消失、标志性物种濒临灭绝(如熊猫和江豚)对中国都有很大的影响。它使我们警醒：只有保护环境和生物物种，才能为建设‘‘美丽中国”带来希望与灵感。

　　经济迅速发展在带来环境问题的同时，也带来了很多社会问题。严峻的资源环境形势不仅引发了公众对环境健康的严重担忧，还加剧了资源分布不均和贫富差距。衣村贫困人口生活的地区大多生态富足但脆弱，依赖环境生存的人们为了获得生产生活资料而不得不破坏环境。贫困人口几乎没有选择在哪生活的权利，且大多面临着空气和水污染。在城市中，较贫穷和新兴中等收入阶层的生活条件尚未达到富裕水平，而那些高学历和富裕的中等收入群体已经开始对环境状况提出了更高的期望与要求。

　　以上状况加剧了与环境相关的社会矛盾。土地用途变更、工业项目选址以及突发性环境事件(如化学品污染)或慢性污染问题(如空气质量问题，这些问题对贫困人口造成过多影响，并有可能加剧已经存在的不平等或贫困现象)，都有可能引起社会问题。环境问题往往是公众抵制大型项目的核心原因，尤其是该大型项目对社会和环境产生的影响尚未确定之时。通过目前的信息公开制度，人们很难准确、自由地获取环境信息，这为谣言或不准确信息的散播提供了平台，而这会导致矛盾加剧。

　　改革开放以来，中国逐步意识到环境保护的重要性，环境与经济的关系日益受到重视。1983年召开的第二次全国环境保护会议将环境保护明确为基本国策，强调经济建设和环境保护必须同步发展。1992年，中国政府发布的《环境与发展十大对策》，首次提出要将环境保护与经济发展统筹考虑，可持续发展战略开始成为国家战略。进入21世纪，中国对环境与经济关系的认识进一步深化，2003年中国政府提出了“科学发展观”2005年发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，要加快从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。尤其是‘‘十一五”以来，中国充分认识到了粗放式的经济发展带来的环境污染问题以及未来经济发展将面临的资源环境约束，通过出台和实施一系列的法律法规、规划、政策加快调整产业结构、推动节能减排，协调环境保护与经济发展的关系，取得了积极成效。然而，相比较对环境与经济关系的认识，中国对于环境保护与社会发展关系的认识和理解仍然较弱，主要存在以下问题：

　　•环境与社会的关系：主要包括环境与人口、贫穷、公平、健康、社会福利、消费、防灾减灾、基本公共服务等的关系。

　　•环境与经济的关系：包括环境与经济增长，可持续衣业与衣村发展，工业发展与环境污染防治，可持续交通，可持续能源生产与消费等。

　　•资源利用与生态系统关系：包括自然资源保护与可持续利用，空气、水土生态系统保护，生物多样性保护，海洋资源可持续利用，荒漠化控制等。

　　自可持续发展的理念提出以来，人们对可持续发展中经济、社会和环境三者相互关系的认识和理解不断深化，如图1所示。事实上，在经济、社会和环境的政策行动中，保持彼此的协调和平衡是十分困难的。2012年召开的里约可持续发展会议提出，需要制定一套全球目标来推动和实现可持续发展②。

　　中国于2007年首次提出了生态文明的理念，强调建设和谐社会，共享发展成果，维护社会公平和正义③。2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会，将生态文明建设写入决议，提出将生态文明纳入经济、政治、社会和文化建设“五位一体”总体布局④。实现这些目标必须在原有基础上，进一步处理好环境保护与社会发展的关系。

　　本摘要报告由中外专家组共同撰写。报告借鉴了国内外相关经验，提出了促进环境保护与社会协调发展的总体思路、指导原则、阶段目标、行动框架、重点领域和政策建议。需要指出的是，这一研究开辟了新的领域，但相关结论与建议是初步的，需要在下一步的研究中进一步深化和拓展。

　　课题组工作重心围绕三个问题展开(专栏1)。摘要报告以课题组的中国成员在总报告⑤中的研究成果，以及中外团队2012年8月到2013年9月进行的一系列会议和实地考察得出的结论和经验为基础。课题组尤其关注城镇化问题，因为城镇化问题能够说明经济、社会和环境的可持续发展关系，并且能够强化政策与实践的相互作用。

　　报告内容如下：一是重点阐述中国环境与社会发展领域取得的成就和面临的挑战，识别当前环境与社会发展领域存在的主要问题，分析当前问题产生的深层次原因。二是梳理发达国家环境与社会发展的历史经验，总结国内外有关环境与社会发展问题的理论研究成果，构建基于环境价值观念、环境行为和环境公共治理的环境与社会发展理论框架;三是提出协调中国环境与社会发展的总体思路，指导原则和2015、2020、2030、2050年4个阶段的行动目标。四是提出政策建议。

　　2中国环境保护与社会发展现状

　　2.1导语

　　自上世纪70年代以来，中国的环境保护工作取得了积极进展。尤其是“十一五”以来，环境保护在国家宏观决策和公共治理中的地位不断提升，环境保护公共基础设施的投入力度不断加大，相关环境法律法规、标准和政策体系不断完善和丰富，中国在协调环境与社会发展领域也取得了一定的成效，但同时也面临着诸多问题。

　　上世纪80年代开始，中国逐渐转向资源密集型经济。然而，面对随之而来的环境恶化和污染问题，中国社会并没有做好充足的应对准备。在农村，环境污染对健康和生计的直接影响迅速成为农村人口的主要担忧。经济和工业的大发展，以及铁路、公路和管道等基础设施的修建对环境和社会结构造成了严重影响。当前，随着城市富有中等收入阶层的出现，越来越多的市民开始意识到环境问题的重要性，并积极参与到环保行动当中。预计未来十年，将有上亿人涌向城市，这将大大增加能源和自然资源的使用压力和社会服务需求⑥。

　　改革开放早期，中国把经济增长放在首位，环境保护与社会发展方面的努力和支出存在不足“十一五”和“十二五”规划推出后，情况有所改善。这两个五年规划更清晰地将环境与社会目标结合在一起，同时考虑了社会和经济发展对环境的影响以及环境保护对可持续均衡发展的贡献。十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，为强化环境和社会发展之间的共生关系带来了新的可能性。

　　2.2环境保护与社会发展领域取得的成就

　　上世纪70年代开始的环境保护工作，开启了中国探索可持续发展的先声。1973年召开的第一次全国环境保护工作会议，将环境保护工作列入国家重要的议事日程，标志着中国政府环保意识的觉醒。随着推行清洁生产、环境标志认证、企业环境信息公开等政策，中国企业的环保意识有所提升。一些企业开始发布企业社会责任报告(简称CSR报告)，一些银行和金融机构也将环保标准纳入贷款评估体系。

　　此外，公众、媒体和社会组织对环境保护的关注程度和影响力也日益提高。媒体近年关于雾霾天气的报道，对于提高公众意识和参与度，推动《空气质量标准》的修订产生重大和深远影响⑦。公众开始越来越多的参与到环境保护法规、政策和标准的制定，参与到环境保护的社会监督和管理中，参与到环境信息的披露和重大项目的环境影响评价过程中。

　　随着环境恶化带来的直接影响不断增强，公众的环境意识水平不断提高，他们对环境议题的认识、关注度和直接参与度也愈来愈高®。

　　在1998年的一份热点问题调查中，环境议题成为第五大公众最关心的问题，位于社会安全、教育、人口和就业之后。在2008年的一份民意调查中，环境污染上升为第三大公众关注热点⑨。近期，媒体对空气污染的报道也为提升公众意识和鼓励公众支持《环境空气质量标准》的修订发挥了积极的作用。

　　越来越多的非政府组织也参与到环境保护工作当中。1994年3月，中国第一个民间环保组织“自然之友”成立。此后，一大批民间环保组织陆续成立。截至2012年底，全国在民政部登记的生态环境类民间组织数量达到7928个。

　　2.2.1各类社会主体环境行为不断改善

　　当前，中国公众和社会组织以及一些大型企业正在积极参与环境保护工作。环境法规、政策、标准、社会监督管理、环境信息披露以及重大项目环境影响评估的发展为这些行为主体的参与提供了便利。公众参与力度也不断加大，2013年关于北京雾霾事件以及昆明的PX项目的社会讨论，充分反映了当前中国公众对自身环境利益的诉求、对环境质量改善的迫切要求，以及对参与国家和地方相关环境决策的强烈要求。

　　2.2.2企业社会责任逐步增强

　　随着媒体、公众和政府对环境的关注度不断提高，中国企业更加积极地履行各自的企业社会责任“十二五”规划将改善民生和节能减排设为工作重点，在其影响下，一些企业积极制定了环境管理计划，将战略重点转向可持续发展。根据《2011年均富国际商业报告》在舆论、税收和监管政策等外部因素的驱动下，中国大陆企业的社会责任感正在不断增强。对中国规模以上企业的电话调查显示，84%的企业积极关注职工健康和福利;75%的企业为减少对环境和社会造成的负面影响，对其产品或服务作了改善;69%和63%的企业分别在节能和减排方面付出了努力;39%的企业开始计算碳足迹。

　　本课题组考察了亿利资源集团有限公司。作为一个知名企业集团，亿利资源在中国第七大沙漠区的恢复和可持续发展工作中综合考虑了社会和环境目标，是沙漠绿化企业的典范。该企业在履行社会责任，处理保护生态环境与当地民生的关系方面进行了积极探索，并取得了显著成绩。

　　2.2.3环境保护法规框架初步建立

　　长期以来，尤其是“十一五”以来，环境保护在国家宏观决策体系中的地位不断增强。2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院的组成部门之一，环境保护工作的综合管理、污染物防控、监察执法体系逐步完善。截至目前，中国全国人大常委会已经制定了环境保护法等法律10部、资源保护法律20部。刑法规定了“破坏环境资源保护罪”专章，侵权责任法规定了“环境污染责任”专章。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，国务院有关部门制定的环保规章数百件，其中环保部的部门规章69件。2006

　　和2007年，原国家环境保护总局相继发布了〈《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法(试行)》。近年来，中国还开展了环境保护法的修订工作，对环境与社会相关条款进行了修订。2012年2月新《环境空气质量标准》和2013年9月〈大气污染防治行动计划》的发布标志着中国将环保工作重点转向环境健康危害。

　　上述举措为中国公众表达环境诉求提供了更多的保障。此外，全国许多地区还在其他领域实施了多种新举措，如绿色信贷、环境污染责任保险、脱硫电价、燃煤发电技术改进、流域和矿产开发生态补偿和阶梯电价等，还有一些地区正在试行当中。这些举措可能将产生巨大的社会效益，然而，只有在进行了影响评估，并且有效地实施了相应的法律法规后才能看到这些举措的真正效益。

　　2.3环境保护与社会发展存在的问题

　　虽然中国在环境与社会发展领域取得了一定的成就，但依然面临诸多重大挑战。环境问题已经成为影响社会发展与稳定(例如，健康、民生和公平等)的重要因素，还可能对未来经济社会的发展造成不利影响。

　　2.3.1环境污染引发群体性事件增多

　　自1996年来以来，环境信访和投诉数量保持年均29%的增速(图3),主要反映的是食品与饮用水安全、持续性有机污染、危险化学品、危险废物等问题。1995-2010年间中国共发生突发性水污染、大气污染、固体废物污染、噪声污染及振动危害以及其它类型突发性环境事件(环境事故)21985起，自2005年以来，环保部直接接报处置的环境事件共927起。

　　2004年的云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、2007年的厦门PX项目事件⑫和北京六里屯垃圾焚烧厂事件、2009年的湖南浏阳镉污染事件、2012年的启东王子造纸大型污水排海工程事件和四川什邡钼铜项目事件瑣等因环境问题导致的争议或群体事件便是其中的典型案例。

　　上述事件发生后，有的建设项目因民众激烈反对而停建或迁址，一些垃圾焚烧厂之类的政府主导项目因为群众对于污染的强烈担忧而无法按原计划进行，更有一些是由于居民的身体健康受到伤害，继而引发群体性抗议，出现了围堵政府、司法机关、相关公司及打砸行为。这些事件可能构成社会动乱的诱发因素。另一方面，这些事件也说明了加强对环境问题社会影响的关注和监测、针对有可能引发争议的项目建设建立良好的群众意见反馈机制的必要性。